Planfeststellung für einen Ersatzbau einer Hochspannungs-Freileitung auf teilweise neuer Trasse;Selbstverwaltungsrecht und Selbstgestaltungsrecht der Gemeinde als wehrfähige Belange;Keine Sachwalterschaft der Gemeinde für Allgemeinbelange und private Belange ihrer Bürger;Präklusion;Erforderlichkeit einer UVP;Erdverkabelung als Ausführungsalternative zur planfestgestellten Freileitung.
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der durch die Anrufung des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg entstandenen Kosten und einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.
Die Klägerin, durch deren Stadtgebiet die im Jahr 1929 errichtete 110 kV-Leitung Aschaffenburg-Großheubach führt, wendet sich gegen einen Planfeststellungsbeschluss für einen Ersatzbau auf teilweise neuer Trasse.
Im Anhörungsverfahren teilte die Klägerin mit Schreiben vom 22. September 2009 gegenüber der Planfeststellungsbehörde die ordnungsgemäße Auslegung der Planunterlagen vom 13. Juli 2009 bis 12. August 2009 mit und erklärte: „Die Stadt… erhebt keine Einwendungen“ (Behördenakte Bl. 1003 f.). Am 28. Juli 2010 wurden die Einwendungen gegen den Plan und die Stellungnahmen erörtert.
Mit Planfeststellungsbeschluss vom 1. Februar 2012 stellte die Regierung von Unterfranken den Plan für den Ersatzbau der strittigen Hochspannungsfreileitung fest. Sie führte darin u.a. aus, es sei eine Vorprüfung der Umweltauswirkungen anhand einer Umweltverträglichkeitsstudie mit landschaftspflegerischem Begleitplan sowie einer speziellen artenschutzrechtlichen Prüfung durchgeführt worden. Die hierzu gehörten Fachbehörden hätten mitgeteilt, dass vom Vorhaben keine erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen zu erwarten seien. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung habe daher unterbleiben können. Bei der Abwägung der verschiedenen Trassenvarianten habe sich die gewählte planfestgestellte Trasse als die vorzugswürdige herausgestellt. Weder die Nullvariante eines Verzichts auf das planfestgestellte Vorhaben noch der Leitungsneubau auf der bestehenden Trasse seien gegenüber der planfestgestellte Trasse vorzugswürdig. Im Vergleich mit mehreren in Betracht gezogenen Alternativen zur planfestgestellten Trasse habe sich diese für den Bauabschnitt 1 aufgrund der Ergebnisse der Umweltstudie wie auch im Raumordnungsverfahren als günstigste Alternative erwiesen. Zwar habe die Alternativtrasse 1 (Variante 2 aus dem Raumordnungsverfahren), die sich von der planfestgestellten Trasse lediglich südlich des Winkelpunktes zur B 469 bei Trennfurt unterscheide, also den Main etwa 110 m weiter nördlich als die planfestgestellte Trasse quere, geringere Auswirkungen auf die Schutzgüter Tiere, Pflanzen und Landschaftsbild. Doch die Auswirkungen auf diese Schutzgüter seien auch bei der planfestgestellten Trasse entsprechend dem landschaftspflegerischen Begleitplan kompensierbar. Hinsichtlich der Schutzgüter Wasser und Mensch ergebe sich dagegen ein eindeutiger Vorteil für die planfestgestellte Trasse, denn anders als bei der Alternativtrasse 1 würden im Bereich der südlichen Mainquerung nicht vier Strommaste im Überschwemmungsgebiet des Mains stehen. Durch den für die planfestgestellte Trasse geplanten Rückbau der vorhandenen Hochwasserfundamente werde das Überschwemmungsgebiet des Mains vielmehr entlastet. Zudem beeinträchtige die planfestgestellte Trasse keine Wohn- und Mischgebiete. Beim Schutzgut Boden ergäben sich keine signifikanten Unterschiede zwischen den beiden Varianten, so dass die planfestgestellte Trasse unter Abwägung aller Vor- und Nachteile, insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Vorsorge für den Hochwasserschutz und der Verbesserung des Wohnumfeldes, höher zu bewerten sei (Planfeststellungsbeschluss vom 1.2.2012, S. 41 ff.). Gegen eine Erdverkabelung als Ausführungsalternative sprächen fachliche und rechtliche Gründe. Sie sei rechtlich nicht geboten, denn § 43h EnWG sei nach § 118 Abs. 11 EnWG auf vor dem 5. August 2011 beantragte Planfeststellungsverfahren wie das vorliegende nicht anwendbar. Da der Gesetzgeber Altverfahren ausdrücklich dem Anwendungsbereich dieser Vorschrift entzogen habe, um den Netzausbau zu beschleunigen und nicht in laufenden Projekten Neuplanungen erforderlich werden zu lassen, könne die Regelung auch nicht entsprechend angewandt werden. Im Rahmen der Alternativenprüfung seien daher Freileitung und Erdverkabelung losgelöst von der nicht anwendbaren Regelung des § 43h EnWG im Hinblick auf ihre Vor- und Nachteile betrachtet worden. Im Kostenvergleich schnitten Erdkabel wegen der aufwendigen Technik (Isolierung, Muffenverbindungen, Kompensationsanlagen, Endverschlüsse etc.) und der für ihre Verlegung notwendigen umfangreichen Erdarbeiten deutlich schlechter ab. Im Vergleich zur Freileitung seien hier Kosten bis zur dreifachen Höhe zu veranschlagen. Zwar seien Freileitungen anfälliger für witterungsbedingte Störungen als Erdkabel. Andererseits seien sie aufgrund der freien Sichtbarkeit und leichteren Zugänglichkeit besser zu kontrollieren und zu warten, was Maßnahmen zur Verhinderung von Störungen und Schäden bereits im Vorfeld wesentlich erleichtere. Gleiches gelte auch für Reparaturmaßnahmen, weil bei Erdkabeln immer kostenintensive Erdarbeiten erforderlich seien. Hinsichtlich des Natur- und Landschaftsschutzes vermieden Erdkabel zwar Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes und der Avifauna, erforderten aber wesentlich größere Erdarbeiten als Freileitungen, was mit schwereren Eingriffen in die Vegetation und in die natürlichen Lebensräume von Tieren, in die Nutzung des Bodens und in Bodendenkmäler einhergehe. Eingriffe in schützenswerte Waldgebiete wie hier im Bereich nördlich von Erlenbach könnten bei einer Freileitung durch Überspannung anders als bei einer Erdverkabelung vermieden werden. Zwar seien in beiden Fällen Schutzstreifen notwendig, allerdings könne der Sicherheitsraum unter einer Freileitung eingeschränkt land- und forstwirtschaftlich genutzt werden; die Trasse eines Erdkabels hingegen dürfe, um jederzeit Störungsbeseitigungen zu ermöglichen, weder bebaut noch mit tiefwurzelnden Gewächsen bepflanzt werden. Schließlich sei bei Erdkabeln mit einer betriebsbedingten Erwärmung des umgebenden Erdreichs zu rechnen, die sich negativ auf die natürliche Vegetation und die landwirtschaftliche Nutzung auswirken könne. Als Alternative zur Freileitung scheide eine Erdverkabelung daher aufgrund ihrer überwiegenden Nachteile in der Gesamtschau aus. Dies gelte auch für die Verkabelung von Teilabschnitten, bei denen zusätzliche Probleme technischer Art aufträten (Planfeststellungsbeschluss vom 1.2.2012, S. 48–51). Hinsichtlich der elektromagnetischen Verträglichkeit in Bezug auf Menschen lägen die zu erwartenden Werte der Freileitung deutlich unter den zulässigen Höchstwerten nach Anhang 2 zu § 3 der 26. BImSchV; Gesundheitsgefährdungen für betroffene Wohngebäude und Wohngrundstücke seien daher nicht zu erwarten; auch aus der staatlichen Schutzpflicht nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergäben sich keine weitergehenden Anforderungen (Planfeststellungsbeschluss vom 1.2.2012, S. 51–53).
Die Klägerin erhob fristgemäß Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg. Mit Beschluss vom 21. März 2012 verwies das Verwaltungsgericht die Klage an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof.
Die Klägerin beantragt,
den Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Unterfranken für den Ersatzneubau der 110 kV-Leitung Aschaffenburg-Großheubach vom 1. Februar 2012 aufzuheben,
hilfsweise: die Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses festzustellen.
Zur Begründung führt die Klägerin im Wesentlichen aus, sie sei klagebefugt, denn städtische Grundstücke wie Fiskaleigentum und Straßen würden überspannt. Zudem werde ihr Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 GG verletzt. Sie sei mit ihren Einwendungen weder sachlich noch rechtlich präkludiert. Zwar habe sie dem Vorhaben nach dem Hinweis der Beigeladenen zugestimmt, dass eine Erdverkabelung technisch nicht möglich sei. Gegen Ende des Planfeststellungsverfahrens habe sich jedoch ergeben, dass eine Erdverkabelung doch möglich sei; eine solche werde nunmehr von der Klägerin gefordert. Die Klägerin habe im Anhörungsverfahren keinen Anlass zu Einwendungen gesehen, weil die ausgelegten Planunterlagen keinen Anstoß für eine Erdverkabelung geboten hätten und auch kein Hinweis auf eine künftig mögliche technische Weiterentwicklung erfolgt sei. Zudem verstoße die Präklusionsregelung gegen das Gebot effektiven Rechtsschutzes nach dem europäischen Recht. Der Europäische Gerichtshof habe lediglich die Vereinbarkeit von Verjährungsfristen mit dem Gemeinschaftsrecht geprüft, nicht aber die Vereinbarkeit von Präklusionsvorschriften. Die Auslegungsfrist dürfe für die Einsichtnahme in die Planunterlagen ausgeschöpft werden, so dass eine zweiwöchige Einwendungsfrist von vornherein zu kurz sei, um sachverständigen und rechtskundigen Rat einzuholen und sich mit Einwendungen an die Planfeststellungsbehörde zu wenden. Die Klägerin beantrage nunmehr, dem Europäischen Gerichtshof die Frage der Vereinbarkeit dieser Präklusionsregelung mit dem Gemeinschaftsrecht vorzulegen. Zudem sei auch das Fehlen einer UVP bis zum Ende der Einwendungsfrist nicht erkennbar gewesen; dieses Fehlen bedeute ebenfalls einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht. Schließlich sei die Klägerin mangels Durchführung einer UVP davon ausgegangen, dass das Vorhaben keine Auswirkungen auf seine Umgebung habe. In Wirklichkeit verstoße das Vorhaben gegen Gemeinwohlbelange, welche die Klägerin aufgrund seiner enteignenden Vorwirkung geltend machen könne. Zudem lägen erhebliche Abwägungsfehler darin, dass die Planfeststellungsbehörde die Erdverkabelung als technische Ausführungsalternative nicht berücksichtigt habe. Die Erdverkabelung sei jedoch in allen Abschnitten notwendig, die näher als 500 m an bewohnten Gebäuden vorbeiführten; der angestellte Kostenvergleich sei nicht überzeugend, hierzu solle ein Sachverständigengutachten eingeholt werden. Zudem könnten die Erdkabel in gemeindlichen Grundstücken wie Straßen und Wegen verlegt werden. Gegen die jetzige Trasse sprächen auch die Nähe von weniger als 100 m zu bewohnten Anwesen und die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes im Naturpark Bergstraße/Odenwald.
Der Beklagte tritt der Klage entgegen und beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klage sei unzulässig wegen eingetretener Präklusion. Die Klägerin habe nicht nur keine Einwendungen im Anhörungs- und Einwendungsverfahren erhoben, sondern dem Vorhaben sogar ausdrücklich zugestimmt. Die Auslegung der Planunterlagen habe die Anstoßfunktion hinreichend erfüllt, wie Einwendungen privater Einwender auch bezüglich der Erdverkabelung zeigten. Zudem seien die Präklusionsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Die Klägerin könne sich für ihre Klagebefugnis nicht auf Art. 14 Abs. 1 GG berufen; ihr stehe deswegen auch kein Anspruch auf umfassende gerichtliche Nachprüfung zu wie privaten Eigentumsbetroffenen.
Die Beigeladene beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Klägerin sei mit ihrem Vorbringen in vollem Umfang präkludiert und zudem nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt. Ihre städtebauliche Struktur werde nicht berührt, weil die Freileitung ausschließlich im Außenbereich verlaufe. Die Präklusionsvorschriften verstießen nicht gegen das Gemeinschaftsrecht. Eine UVP sei nicht geboten; die erforderliche Vorprüfung sei durchgeführt worden. Die Erdverkabelung sei erörtert und von der Beigeladenen keineswegs ausgeschlossen worden. Die Variante einer Erdverkabelung sei von der Planfeststellungsbehörde hinreichend behandelt und abgewogen worden; sie habe sich jedoch als Alternative nicht angeboten.
Die Beteiligten verzichteten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die beigezogenen Behördenakten verwiesen.
Die Anfechtungsklage, über welche der Verwaltungsgerichtshof ohne mündliche Verhandlung entscheiden darf (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Aufhebung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses oder auf Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit, weil dieser keine Rechte der Klägerin verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dahingestellt bleiben kann, ob der Klägerin bereits die Klagebefugnis fehlt (§ 42 Abs. 2 VwGO).
1. Die Klägerin ist mit allen ihren nunmehr im Klageweg erhobenen Einwendungen präkludiert (§ 43a Nr. 7 Satz 1 EnWG).
Gegen die Durchführung des Anhörungsverfahrens hat die Klägerin keine durchgreifenden Bedenken erhoben; es sind auch dem Verwaltungsgerichtshof keine Mängel ersichtlich, die dem Eintritt einer Präklusion entgegenstehen könnten. Der Informationsgehalt der ausgelegten Unterlagen hat ausgereicht, die mit der öffentlichen Auslegung bezweckte Anstoßwirkung auszulösen. Insbesondere enthielten die allein maßgeblichen ausgelegten Planunterlagen keine irreführenden Angaben des Inhalts, dass eine Erdverkabelung technisch nicht nur ungünstig, sondern ausgeschlossen sei. Auf etwaige zusätzliche gesprächsweise Erläuterungen des Vorhabensträgers kommt es insofern nicht an, weil sie nicht Gegenstand der Auslegung waren.
Mit ihrem Schreiben vom 22. September 2009 hat die Klägerin keine Einwendungen im Sinne von sachlich auf die Verhinderung oder Modifizierung des Planvorhabens gerichtetem Gegenvorbringen (BVerwG, U.v. 17.7.1980 – 7 C 101/78 – BVerwGE 60, 297/300) erhoben. Zur Mitwirkungslast eines Einwendungsführers – auch einer Gemeinde – gehört zumindest, dass er seine als gefährdet angesehenen Rechtsgüter bezeichnet und darlegt, welche Beeinträchtigungen er befürchtet (vgl. BVerwG, B.v. 13.3.1995 – 11 VR 2/95 – NVwZ 1995, 905/906). Daran fehlt es hier, denn die Klägerin hat es unterlassen, die aus ihrer heutigen Sicht betroffenen Rechtsgüter rechtzeitig zu benennen. Sie hat sogar ausdrücklich erklärt, keine Einwendungen zu erheben.
Die Präklusion betrifft Einwendungen gegen den Plan, die nach Ablauf der Einwendungsfrist nach § 43a Nr. 7 Satz 1 EnWG erhoben worden sind. Sie bewirkt einen materiell-rechtlichen Rechtsverlust (BVerwG, B.v. 12.2.1996 – 4 A 38/95 – NVwZ 1997, 171/172; BVerwG, U.v. 24.5.1996 – 4 A 38/95 – NVwZ 1997, 489; Gärditz in: ders., VwGO, 1. Aufl. 2013, § 42 Rn. 104) und möglicherweise auch einen prozessualen Ausschluss ihrer Klagebefugnis (vgl. Happ in: Eyermann, 13. Aufl. 2010, § 42 Rn. 106); letzteres kann hier offen bleiben. Die von der Klägerin insofern vorgetragenen Gegenargumente vermögen nicht zu überzeugen.
a) Entgegen der Auffassung der Klägerin liegt die Ursache ihrer Versäumung der Einwendungsfrist nicht in deren unzumutbarer Kürze, sondern in ihrer eigenen Entscheidung, gegen das strittige Vorhaben keine Einwendungen zu erheben.
Dies ergibt sich aus ihrem Schreiben vom 22. September 2009, mit welchem die Klägerin ausdrücklich erklärt hat, keine Einwendungen zu erheben. Nicht die von ihr jetzt kritisierte Kürze der Einwendungsfrist hinderte sie objektiv an der Erhebung von Einwendungen, sondern sie entschied sich dagegen, überhaupt Einwendungen zu erheben. Es fehlt somit bereits die Kausalität zwischen der ihrer jetzigen Auffassung nach zu kurzen Einwendungsfrist und dem Verlust ihrer subjektiven Rechte. Von daher kommt es nicht mehr auf die Frage an, ob und ggf. wie Abhilfe geschaffen werden könnte, wenn die gesetzliche Einwendungsfrist im Einzelfall unangemessen wäre und daher einen Kläger in verfassungs- oder gemeinschaftsrechtlich unzumutbarer Weise behindern würde.
b) Die Vereinbarkeit der Einwendungspräklusion mit höherrangigem nationalem Recht ist darüber hinaus entgegen der Auffassung der Klägerin nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts nicht zweifelhaft (vgl. BVerfG, B.v. 8.7.1982 – 2 BvR 1187/80 – BVerfGE 61, 82/110 ff.; BVerwG, U.v. 23.4.1997 – 11 A 7/97 – BVerwGE 104, 337/345; BVerwG, U.v. 29.9.2011 – 7 C 21/09 – NVwZ 2012, 176/177 Rn. 31).
Der Ausschluss nicht rechtzeitig innerhalb der Einwendungsfrist erhobener Einwendungen begegnet insbesondere auch am Maßstab der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, weil die Rechts- und Planungssicherheit bei Großvorhaben von triftigen öffentlichen Interessen getragen wird (vgl. BVerwG, B.v. 12.2.1996 – 4 A 38/95 – NVwZ 1997, 171/172; BVerfG, B.v. 8.7.1982 – 2 BvR 1187/80 – BVerfGE 61, 82/110 ff.). Die verfahrensrechtliche Beteiligung des Bürgers im Einwendungsverfahren stellt einen vorweggenommenen Rechtsschutz dar, der die betroffenen Belange möglichst früh und bereits vor dem Eintritt einer planerischen Verfestigung offen legen und so eine möglichst sachgerechte Abwägungsentscheidung ermöglichen soll (vgl. BVerwG, U.v. 17.7.1980 – 7 C 101/78 – BVerwGE 60, 297/304; BVerwG, U.v. 24.5.1996 – 4 A 38/95 – NVwZ 1997, 489 f.; BVerfG, B.v. 8.7.1982 – 2 BvR 1187/80 – BVerfGE 61, 82/114 ff.). Sie kompensiert die spätere Beschränkung des gerichtlichen Rechtsschutzes auf die rechtzeitig erhobenen Einwendungen und die Präklusion nicht rechtzeitig erhobener Einwendungen.
Dagegen überzeugt der Hinweis der Klägerin nicht, für substantiierte Einwendungen sei die zweiwöchige Einwendungsfrist nach Ablauf der einmonatigen Auslegungsfrist zu kurz.
Erstens ist die gesetzliche Einwendungsfrist nicht generell zu kurz bemessen. Bereits durch die vorherige öffentliche Bekanntmachung der Auslegung wird sichergestellt, dass jeder potentiell Betroffene von dem geplanten Vorhaben, den geltenden Fristen und dem drohenden Einwendungsausschluss tatsächlich und so rechtzeitig erfährt, dass er Einwendungen erheben kann (vgl. BVerwG, U.v. 24.5.1996 – 4 A 38/95 – NVwZ 1997, 489/490). Durch die vorherige öffentliche Bekanntmachung wird der betroffene Bürger in die Lage versetzt, die Überprüfung seiner Betroffenheit und ggf. die Vorbereitung von Einwendungen zu planen und sich – falls erwünscht – einen wesentlich längeren Prüfungszeitraum als zwei Wochen innerhalb des insgesamt mehr als sechswöchigen Zeitraums aus Auslegungs- und Einwendungsfrist zu verschaffen. Dieser Gesamtzeitraum ist grundsätzlich ausreichend, um eine mögliche Beeinträchtigung eigener Rechtsgüter zu erkennen und darauf in Einwendungen hinzuweisen.
Zweitens ist die gesetzliche Einwendungsfrist auch mit Blick auf die Substantiierungslast einer Einwendungen erhebenden Gemeinde nicht generell zu kurz bemessen. Gerade auch im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG sind die Anforderungen an die Substantiierung von Einwendungen moderat. Es genügt, wenn das Vorbringen in groben Zügen erkennen lässt, welche Beeinträchtigungen für welche Rechtsgüter befürchtet werden (vgl. BVerwG, B.v. 13.3.1995 – 11 VR 2/95 – NVwZ 1995, 905/906; BVerwG, U.v. 14.7.2011 – 9 A 14/10 – NVwZ 2012, 180/182 Rn. 17 f.). Nähere Begründungen sowie Ausführungen, die wissenschaftlichen Sachverstand erfordern, sind nicht erforderlich. Die ausgelegten Unterlagen dürfen als Anknüpfungspunkt gewählt werden (vgl. BVerwG, U.v. 30.1.2008 – 9 A 27/06 – NVwZ 2008, 678/679). Die Planfeststellungsbehörde muss an Hand des Vorbringens zumindest erkennen können, in welcher Weise sie bestimmte Belange einer näheren Betrachtung unterziehen soll (vgl. BVerwG, B.v. 12.2.1996 – 4 A 38/95 – NVwZ 1997, 171/172). Weitergehende Rechts- und Sachausführungen, insbesondere die von der Klägerin als innerhalb der Einwendungsfrist nicht möglich angesehene Beiziehung rechtskundigen und sachverständigen Rats, sind von einem planbetroffenen Einwendungsführer grundsätzlich nicht zu erwarten. Es darf nicht mehr gefordert werden als das durchschnittliche Wissen eines nicht sachkundigen Bürgers, weil in der knappen Auslegungs- und Einwendungsfrist nur schwer sachkundiger Rat erlangt werden kann (vgl. BVerfG, B.v. 8.7.1982 – 2 BvR 1187/80 – BVerfGE 61, 82/110). Es kann demnach jedenfalls auch nicht generell verlangt werden, einzelne Fehler einer UVP oder einer Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit geltend zu machen. Diese Rechtsprechung gilt zwar in erster Linie für Privatpersonen; sie kann aber auch auf Gemeinden übertragen werden, zumindest auf kleinere Gemeinden (vgl. BayVGH, U.v. 30.7.2010 – 22 N 08.2749 – Rn. 10 f.; BVerwG, U.v. 12.2.1997 – 11 A 62/95 – BVerwGE 104, 79 ff.). Der sog. Grundsatz der Proportionalität des Vorbringens (d.h. je umfangreicher und intensiver die vom Vorhabensträger bereits geleistete Begutachtung und fachliche Bewertung in den Planunterlagen ausgearbeitet ist, desto intensiver muss die Auseinandersetzung des Einwendungsführers mit dem vorhandenen Material ausfallen; vgl. BVerwG, U.v. 29.9.2011 – 7 C 21/09 – NVwZ 2012, 176/178 Rn. 35), betrifft in erster Linie die Einwendungen spezialisierter Natur- und Umweltschutzvereinigungen. Ihre Beteiligung am Planfeststellungsverfahren dient nicht der Artikulation individueller Betroffenheiten, sondern der Nutzbarmachung ihres spezialisierten umweltfachlichen Sachverstandes. Mit ihrer Fachkenntnis und Verfahrensroutine ist ihnen die zweiwöchige Einwendungsfrist auch unter erhöhten Substantiierungsanforderungen zumutbar (vgl. BVerwG, U.v. 29.9.2011 – 7 C 21/09 – NVwZ 2012, 176/178 Rn. 34 ff.). Auf Privateinwender und Gemeinden sind diese Ausführungen nicht übertragbar.
Drittens entfällt die Ausschlusswirkung dann, wenn das Anhörungsverfahren mit einem Mangel behaftet war, bei dem nicht ausgeschlossen werden kann, dass er für das Nichterheben von Einwendungen ursächlich war (vgl. NdsOVG, B.v. 6.3.1985 – 7 B 64/84 – UPR 1985, 255/256). Zudem entfällt die Ausschlusswirkung ohnehin dann, wenn die rechtzeitige Erhebung der verspätet geltend gemachten Einwendungen durch den Inhalt der ausgelegten Unterlagen nicht veranlasst war. Dies ist dann der Fall, wenn der Informationsgehalt der ausgelegten Unterlagen in Bezug auf eine bestimmte Frage nicht ausgereicht hat, um speziell in dieser Frage die mit der öffentlichen Auslegung bezweckte Anstoßwirkung auszulösen (vgl. BVerwG, U.v. 22.9.2004 – 7 C 44./93 – DVBl. 1994, 1252/1253). Wie bereits eingangs ausgeführt, bestehen diesbezüglich im vorliegenden Fall keine Bedenken.
c) Ebenso wenig widerspricht die gesetzliche Einwendungsfrist europäischem Gemeinschaftsrecht.
Die zweiwöchige Einwendungsfrist bedeutet für die Klägerin auch unter dem europarechtlichen Blickwinkel des Äquivalenz- und des Effektivitätsprinzips keine unzumutbare Verkürzung ihrer verfahrensmäßigen Rechtsstellung. Die Ausgestaltung von Verfahren, die dem Schutz der Bürger in ihren gemeinschaftsrechtlichen Rechten dienen sollen, obliegt den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten. Die Verfahren dürfen nicht ungünstiger gestaltet werden als bei nur nationales Recht betreffenden Klagen (Gleichwertigkeits-/ Äquivalenzprinzip) und sie dürfen die Ausübung der durch europäisches Recht verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder unzumutbar erschweren (Effektivitätsprinzip, vgl. jetzt Art. 4 Abs. 3 UA 2 EUV und EuGH, U.v. 14.12.1995 – Peterbroeck C-312/93 – Slg. 1995, I-4599/4615 Rn. 12 m.w.N.; EuGH, U.v. 15.1.2013 – C-416/10 – NuR 2013, 113/119, 121 Rn. 85, 106).
Da die innerstaatlichem Recht entspringende Einwendungsfrist des § 43a Nr. 7 Satz 1 EnWG für alle Einwendungen – gleich auf welcher Rechtsgrundlage – gilt, ist sie für die Geltendmachung der durch europäisches Recht verliehenen Rechte nicht ungünstiger als für die Geltendmachung der durch nationales Recht verliehenen Rechte. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip liegt somit nicht vor.
Ebenso wenig liegt eine Verletzung des Effektivitätsprinzips vor, weil angemessene Ausschlussfristen für die Einlegung von Rechtsbehelfen und für die Inanspruchnahme von in das Verwaltungsverfahren vorverlagertem Rechtsschutz dem grundlegenden Prinzip der Rechtssicherheit dienen, insbesondere dem gesteigerten Bedürfnis des Vorhabensträgers nach Schutz und Beständigkeit der unter Drittbeteiligung zu Stande gekommenen Zulassungsentscheidung (vgl. BVerwG, U.v. 14.7.2011 – 9 A 14/10 – NVwZ 2012, 180/183 Rn. 23 ff.; BVerwG, U.v. 29.9.2011 – 7 C 21/09 – Rn. 31 m.w.N.). Ein Verstoß von Präklusionsvorschriften allgemein oder in ihrer konkreten Anwendung u.a. gegen Art. 1 Abs. 2, Art. 10a der Richtlinie (RL) 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl EG Nr. L 175/40) i.d.F. von Art. 3 Nr. 7 der RL 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der RL 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl EG Nr. L 156/17) liegt entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht vor (vgl. BVerwG, U.v. 29.9.2011 – 7 C 21/09 – Rn. 31 m.w.N. und BVerwG, U.v. 14.7.2011 – 9 A 14/10 – NVwZ 2012, 180/183 Rn. 22 ff. zu § 17a Nr. 7 FStrG). Die Präklusionsvorschriften beeinträchtigen nicht unzumutbar das Recht von Mitgliedern der vom Vorhaben betroffenen Öffentlichkeit, eine eigene Rechtsverletzung geltend zu machen und Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht zu erhalten, um die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen anzufechten, für welche die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten. Dies gilt umso mehr, als Art. 10a Abs. 7 der RL 85/337/EG i.d.F. von Art. 3 Nr. 7 der RL 2003/35/EG die Möglichkeit eines vorausgehenden Überprüfungsverfahrens bei einer Verwaltungsbehörde nicht ausschließt und das Erfordernis einer Ausschöpfung der verwaltungsbehördlichen Überprüfungsverfahren vor der Einleitung gerichtlicher Überprüfungsverfahren unberührt lässt, wie es hier durch das Erfordernis rechtzeitiger Einwendungen im Planfeststellungsverfahren nach innerstaatlichem Recht besteht. Zudem hindert die Präklusion einer Einwendung nicht die gerichtliche Überprüfung der Planungsentscheidung auf die rechtzeitige Einwendung und Klage eines anderen Einwenders hin, so dass die individuelle Präklusion das Vorhaben nicht generell jeder gerichtlichen Beurteilung oder einer Überprüfung im Instanzenzug entzieht (als Maßstab bei EuGH, U.v. 14.12.1995 – Peterbroeck C-312/93 – Slg. 1995, I-4599/4615 Rn. 21; EuGH, U.v. 15.10.2009 – Djurgarden-Lilla C-263/08 – Rn. 38 f.; dazu BVerwG, B.v. 17.6.2011 – 7 B 79/10 – juris Rn. 10, 17 f., 20 f.; BVerwG, U.v. 14.7.2011 – 9 A 14/10 – NVwZ 2012, 180/183 Rn. 24 f.). Dem Antrag der Klägerin, die Vereinbarkeit der Präklusionsvorschrift des § 43a Nr. 7 EnWG mit Art. 10a der RL 85/337/EG i.d.F. von Art. 3 Nr. 7 der RL 2003/35/EG im Wege einer Vorlage an den EuGH prüfen zu lassen, ist daher nicht zu folgen.
2. Abgesehen davon lassen die erst im Klageweg erhobenen Einwendungen keine Verletzung eigener wehrfähiger materieller Rechtspositionen der Klägerin erkennen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Klägerin kann als Gemeinde keine umfassende Vollprüfung des Planfeststellungsbeschlusses beanspruchen, auch dann nicht, wenn ihr Grundstückseigentum betroffen wäre (vgl. BVerwG, B.v. 24.5.2012 – 7 VR 4.12 – juris Rn. 11, 32). Der Klägerin steht zwar ein Recht auf gerechte Abwägung ihrer wehrfähigen Belange zu (§ 43 Satz 3 EnWG); dieses ist hier aber nicht verletzt.
a) Als wehrfähige Belange der Klägerin kommen im Hinblick auf das Abwägungsgebot zunächst solche Belange in Betracht, die sich als eigene Belange der Klägerin dem Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (gemeindliches Selbstverwaltungsrecht) zuordnen lassen.
Solche liegen nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts u.a. vor, wenn das Vorhaben hinreichend konkrete und verfestigte gemeindliche Planungen nachhaltig beeinträchtigt. Die Planfeststellungsbehörde muss ferner auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten einer Gemeinde abwägend in der Weise Rücksicht nehmen, dass von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötig verbaut werden (BVerwG, B.v. 2.8.2006 – 9 B 9/06 – NVwZ 2006, 1290; BayVGH, U.v. 17.7.2009 – 22 A 09.40006 – Rn. 27; NdsOVG, U.v. 8.5.2012 – 12 KS 5/10 – NuR 2013, 132/133 f., jeweils m.w.N.). Ein wehrfähiger Belang ist auch beeinträchtigt, wenn das Fachplanungsvorhaben wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren kommunalen Planung entzieht. Darüber hinaus sind die Gemeinden unabhängig von einer Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit auch gegenüber solchen Planungen und Maßnahmen überörtlicher Verwaltungsträger rechtlich geschützt, die das Gemeindegebiet oder Teile hiervon nachhaltig betreffen und die Entwicklung der Gemeinde beeinflussen (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2008 – 9 A 19/08 – Rn. 28; BayVGH, U.v. 8.3.2004 – 22 A 03.40058; BayVGH, U.v. 17.7.2009 – 22 A 09.40006 – Rn. 27, jeweils m.w.N.). Insoweit kann hier kein Verstoß gegen das Abwägungsgebot vorliegen, da eine gegenläufige konkrete kommunale Planung weder von der Klägerin dargelegt noch sonst erkennbar geworden ist und auch nicht wesentliche Teile des Gemeindegebiets nachhaltig betroffen sind.
b) Die Einwendungen der Klägerin hinsichtlich des Landschaftsbildes oder hinsichtlich etwaiger Belastungen ihrer Einwohner durch die elektrische Feldstärke oder die magnetische Flussdichte betreffen keinen ihr zugeordneten Belang und begründen daher kein gemeindliches Abwehrrecht.
Eine Gemeinde kann Verstöße gegen Vorschriften, die nicht auch dem Schutz gemeindlicher Interessen zu dienen bestimmt sind, nicht mit Erfolg abwehren. Sie ist weder berechtigt, sich über die Anrufung der Verwaltungsgerichte als Kontrolleur der zur Wahrung öffentlicher Belange jeweils berufenen staatlichen Behörden zu betätigen, noch ist sie befugt, sich zum Sachwalter privater Interessen aufzuschwingen (BVerwG, B.v. 15.4.1999 – 4 VR 18/98 u.a. – NVwZ-RR 1999, 554 m.w.N.). Zum gemeindlichen Aufgabenkreis gehört es grundsätzlich nicht, die Verkehrssicherheit, das Landschaftsbild und den Wasserhaushalt vor Eingriffen zu schützen (BVerwG, B.v. 15.4.1999 – 4 VR 18/98 u.a. – NVwZ-RR 1999, 554/555).
c) Auch auf ihr nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschütztes Selbstgestaltungsrecht kann sich eine Gemeinde bezüglich ihres Ortsbildes nur mit Erfolg berufen, wenn sie durch Maßnahmen betroffen wird, die das Ortsbild entscheidend prägen und hierdurch nachhaltig auf das Gemeindegebiet und die Entwicklung der Gemeinde einwirken, insbesondere die vorhandene städtebauliche Struktur von Grund auf verändern. Dabei rechtfertigt der Schutz eines durch keinerlei hervorstechende Merkmale geschützten Ortsbildes nicht jeden Preis; gewisse ästhetische Einbußen als Folge für das Ortsbild nachteiliger, aber kostengünstiger Planungsmaßnahmen hat die Gemeinde hinzunehmen (BVerwG, B.v. 15.4.1999 – 4 VR 18/98 u.a. – NVwZ-RR 1999, 554/555 zur Planfeststellung für die Überführung statt Untertunnelung einer Bundesstraße). Vorliegend ist das Ortsbild auch nach den Ausführungen der Klägerin nicht in der beschriebenen Weise nachhaltig verändert; die geplante Hochspannungsfreileitung wird westlich um das besiedelte Gemeindegebiet herumgeführt. Ein abwägungsrelevanter, mehr als nur geringfügiger kommunaler Belang ist auch insofern nicht festzustellen.
d) Die Klägerin kann sich auch hinsichtlich ihres Grundeigentums nicht auf einen Art. 14 Abs. 1 GG gleichwertigen Eigentumsschutz berufen, sondern nur auf zivilrechtliches Eigentum, dem in der Abwägung nur geringeres Gewicht zukommt (vgl. BVerwG, U.v. 21.3.1996 – 4 C 26/94 – BVerwGE 100, 388 ff. Rn. 20 f.; BVerwG, B.v. 24.5.2012 – 7 VR 4.12 – juris Rn. 11, 32), und dies im vorliegenden Fall nur insoweit, als sie sich nicht bereits durch die Bestellung von Dienstbarkeiten mit einer Überspannung ihrer Grundstücke und damit einer Beeinträchtigung ihres einfachgesetzlich geschützten Eigentums einverstanden erklärt hat.
Grundrechte stehen juristischen Personen des öffentlichen Rechts wie der Klägerin nicht zu, weil sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen, also Teil und nicht Gegner des „Staates“ i. w. S. sind. Das Eigentum an Straßen steht einer Gemeinde nicht zu, um ihr in ihrem eigenen Interesse Rechte zu verschaffen, sondern um sie zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben zu befähigen. Eingriffe in das Straßeneigentum durch staatliche Maßnahmen im Rahmen der öffentlichen Zweckbestimmung der Straße treffen eine Gemeinde also nicht in einer durch die Verfassung garantierten Eigentümerstellung (vgl. BGH, U.v. 31.10.1974 – III ZR 45/72 – BGHZ 63, 196/199 ff. m.w.N.). Auch soweit gemeindliches Eigentum nicht der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient, ist es nicht durch das Grundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG geschützt. Art. 14 Abs. 1 GG „schützt nicht das Privateigentum, sondern das Eigentum Privater“ (BVerfG, B.v. 8.7.1982 – 2 BvR 1187/80 – BVerfGE 61, 82/108 f.).
Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich, inwiefern zivilrechtliches Eigentum der Klägerin trotz seines gegenüber dem Eigentum Privater schwächeren Schutzes abwägungsfehlerhaft beansprucht worden sein soll. Ebenso spricht nichts dafür, dass sich zum Schutz des zivilrechtlichen Eigentums der Klägerin die Erdverkabelung als technische Variante aufgedrängt hätte.
3. Selbst wenn die Klägerin Fehler in der allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit nach § 3c UVPG unabhängig von einer eigenen wehrfähigen materiellen Rechtsposition geltend machen dürfte, würde dies ebenfalls nicht zum Erfolg der Klage führen, weil in der Sache kein rechtserheblicher Fehler der allgemeinen Vorprüfung nach § 3c UVPG vorliegt. Abgesehen davon hält der Verwaltungsgerichtshof ohnehin die Auffassung für zutreffend, dass Gemeinden Verstöße gegen UVP-Recht nicht unabhängig von einer eigenen wehrfähigen materiellen Rechtsposition geltend machen können.
a) Die Planfeststellungsbehörde hat eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls durchgeführt und die UVP-Pflicht rechtsfehlerfrei verneint (§ 3a Abs. 1 Satz 4 UVPG). Durchgreifende Bedenken hat die Klägerin insofern nicht geltend gemacht. Insbesondere brauchte die Vorprüfung eventuelle technische Ausführungsalternativen nicht einzubeziehen, sondern konnte sich nach § 3c UVPG i.V.m. Anlage 2 zu diesem Gesetz auf die Prüfung der Auswirkungen des konkreten geplanten Vorhabens beschränken (so zur UVP schon BVerwG, U.v. 14.5.1996 – 7 NB 3.95 – BayVBl 1996, 666; vgl. ferner BVerwG, U.v. 20.12.2011 – 9 A 31.10 – juris Rn. 24; OVG NW, U.v. 3.12.2008 – 8 D 14/07.AK – juris Rn. 87 f.). Dies ergibt sich auch aus § 11 f. UVPG, wonach die „Umweltauswirkungen des Vorhabens“ und nicht jene einer technischen Ausführungsalternative zu ermitteln und zu bewerten sind.
b) Selbst wenn die allgemeine Vorprüfung nach § 3c UVPG rechtsfehlerhaft durchgeführt worden wäre, könnte sich die Klägerin nicht unabhängig von der Verletzung einer eigenen wehrfähigen materiellen Rechtsposition auf diesen Fehler berufen. Zwar kann eine zu Unrecht unterbliebene UVP nach § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG zur Aufhebung einer angefochtenen Genehmigung führen. Die Geltendmachung dieses Rechtsverstoßes unabhängig von der Verletzung eigener Rechte ist allerdings nach § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 UmwRG auf die dort genannten Vereinigungen beschränkt, zu denen eine Gemeinde gerade nicht gehört (vgl. NdsOVG, U.v. 8.5.2012 – 12 KS 5/10 – NuR 2013, 132/133). Die Beschränkung des Klagerechts von Gemeinden, die keine anerkannten Verbände, sondern „nur“ Teil der „Öffentlichkeit“ nach Art. 10a Abs. 3 Satz 1 der RL 85/337/EG sind, steht mit Europarecht in Einklang (vgl. NdsOVG, U.v. 8.5.2012 – 12 KS 5/10 – NuR 2013, 132/134 f. m.w.N.). Dass sich ein Fehler – sein Vorliegen unterstellt – auf gemeindliche Abwehrrechte der Klägerin hätte auswirken können, ist vorliegend nicht ersichtlich (vgl. oben 1. und 2.).
4. Soweit die Klägerin ihr Klagebegehren auf § 43h EnWG unabhängig von einer eigenen wehrfähigen materiellen Rechtsposition stützen wollte, würde dies ebenfalls nicht zum Erfolg der Klage führen, weil die Vorschrift weder direkt noch nach ihrem Sinn und Zweck auf im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens bereits laufende Planfeststellungsverfahren anwendbar ist.
Die direkte Anwendbarkeit von § 43h EnWG ist wegen § 118 Abs. 11 Satz 1 EnWG ausgeschlossen. Wie die Planfeststellungsbehörde zutreffend erkannt hat, besteht keine Verpflichtung zur Erdverkabelung nach § 43h EnWG, weil diese Regelung auf vor dem 5. August 2011 beantragte Vorhaben nach § 118 Abs. 11 Satz 1 EnWG nicht anwendbar ist. Für das vorliegende Vorhaben wurde die Planfeststellung bereits mit Schreiben vom 16. Dezember 2008 beantragt.
Auch eine sinngemäße Anwendung ist ausgeschlossen, wie die Beigeladene zu Recht unter Verweis auf die § 43h und § 118 Abs. 11 Satz 1 EnWG zu Grunde liegende Konzeption des Gesetzgebers geltend gemacht hat. Nach der Beschlussempfehlung im Bericht des Ausschusses für Wirtschaft und Technologie vom 29. Juni 2011 (BT-Drs. 17/6366, S. 19) sollen „vor dem Inkrafttreten des Netzausbaubeschleunigungsgesetzes… beantragte Planfeststellungsverfahren oder Plangenehmigungsverfahren für Hochspannungsleitungen mit einer Nennspannung von 110 Kilovolt nach den bisher geltenden Vorschriften zu Ende geführt werden, damit nicht bereits beantragte Verfahren unter die neue Regelung des § 43h des Energiewirtschaftsgesetzes fallen. Ansonsten könnte eine vollständige Neuplanung von bereits seit Jahren laufenden Projekten notwendig werden, was kostenintensiv und gegenüber der gewünschten Beschleunigung des Netzausbaus kontraproduktiv wäre.“ Der Konzeption des Gesetzgebers liegt also gerade nicht die Vorstellung zu Grunde, er müsse lediglich noch festschreiben, was sich auf Grund der technischen Entwicklung den Planfeststellungsbehörden ohnehin bereits aufgedrängt habe.
Kosten: § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO; § 83 VwGO i.V.m. § 17b Abs. 2 GVG.
Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Nichtzulassung der Revision: § 132 Abs. 2 VwGO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf 60.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nrn. 34.3, 2.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327).