I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Antrag-stellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird zugelassen.
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem am 3. Juni 2009 erhobenen Normenkontrollantrag gegen § 28 Abs. 2 der Bestattungs- und Friedhofssatzung (BFS) der Stadt Nürnberg. Der Stadtrat hat die Neufassung der Bestattungs- und Friedhofssatzung am 25. März 2009 einstimmig beschlossen. Sie wurde am 6. April 2009 ausgefertigt und im Amtsblatt Nr. 8 vom 15. April 2009, S. 134 ff. veröffentlicht.
Die angegriffene Bestimmung lautet:
„Es dürfen nur Grabmale aufgestellt werden, die nachweislich in der gesamten Wertschöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne des Übereinkommens über das Verbot und unverzügliche Maßnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO-Konvention 182), in Kraft getreten am 19. November 2000, hergestellt wurden.“
Bei der Antragstellerin handelt es sich um einen Steinmetzbetrieb, der – nach eigenen Angaben – vor allem auf den Friedhöfen der Antragsgegnerin tätig ist. Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags führte sie aus, sie lehne jede Form von Kinderarbeit ab, sei aber nicht in der Lage, die Wertschöpfungskette darzustellen. Sie beziehe sich auf die Urteile des Senats vom 4. Februar 2009 (Az. 4 N 08.778, BayVBl 2009, 367) und des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 6. November 2008 (Az. 7 C 10771/08.OVG, NVwZ-RR 2009, 394).
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
§ 28 Abs. 2 der Bestattungs- und Friedhofssatzung der Stadt Nürnberg für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen, hilfsweise die Revision zum Bundesverwaltungsgericht zuzulassen.
Seit Inkrafttreten der angegriffenen Satzungsbestimmung werde von der Friedhofsverwaltung der Antragsgegnerin vom jeweiligen Grabnutzungsberechtigten, mittelbar dadurch vom beauftragten Steinmetzbetrieb, per Formular eine Erklärung und die Vorlage von entsprechenden Nachweisen verlangt. Die Friedhofsverwaltung genehmige Grabmale aus Altbeständen, die vor Inkrafttreten der Satzung am 16. April 2009 angeschafft worden seien, übergangsweise bis zum 30. April 2010 ohne Forderung des vorgenannten Nachweises. Der Nachweis sei problemlos zu erbringen. Unter anderem würden Zertifikate der IGEP Foundation India in Zusammenarbeit mit der Rugmark Foundation India, Bescheinigungen vom Zertifizierungs- und Qualitätsmanagementunternehmen Intertek und „fair-stone“-Bescheinigungen der Firma Win-Win anerkannt. Auch die Abgabe einer vom Zentralverband der Deutschen Natursteinwirtschaft e.V. bestätigten Eigenerklärung werde als ausreichend angesehen. Die Nennung der einzelnen akzeptablen Nachweise in der Satzung selbst sei weder geboten noch praktikabel, da das Angebot an geeigneten Zertifizierungsmöglichkeiten ständig wachse. § 28 Abs. 2 BFS sei hinreichend bestimmt und regele die wesentlichen Gesichtspunkte, die abstrakt-generell zu erfassen seien. Die angefochtene Norm stelle eine einrichtungsbezogene Regelung im Rahmen der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft dar (Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO). Die Erfüllung des mit der Einrichtung verfolgten Zwecks – würdevolle Ruhestätte der Toten und Ort zur Pflege ihres Andenkens (Art. 8 Abs. 1 BestG) – würde konterkariert, müsste in Kenntnis der Umstände, die bei der Herstellung der Grabsteine geherrscht haben könnten, die Aufstellung jeglichen Grabmals ohne Nachweis über Herkunft und Herstellung geduldet werden. Da die Regelung nur die Erfüllung des Friedhofszwecks absichern solle, komme es nicht darauf an, dass das Verbot der Kinderarbeit ein weltweites politisches Anliegen sei. Dass für Importregelungen, Fragen des Arbeitsrechts und Arbeitsschutzes und die auswärtigen Angelegenheiten der Bund die Gesetzgebungskompetenz habe, schließe eine – die Wahrnehmung dieser Aufgaben und Kompetenzen durch die dafür zuständigen Stellen unberührt lassende – Befassung durch die Antragsgegnerin nicht aus. Diese nehme nur eine Befugnis wahr, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzele, da das Andenken an die Toten auf den örtlichen Friedhöfen entsprechend ermöglicht werden solle. § 28 Abs. 2 BFS schränke weder die Berufsfreiheit noch das Eigentum unverhältnismäßig ein. Die Antragsgegnerin könne bei Beschaffungen im Rahmen des Vergaberechts (§ 97 Abs. 2 GWB) entsprechende Vorgaben machen; wenn nur noch von der Antragsgegnerin eigens beschaffte Grabmale auf den Friedhöfen aufgestellt werden dürften, könne die Antragsgegnerin genau das erreichen, was ihr nach Ansicht der Antragstellerin im Rahmen der Satzungshoheit verwehrt bleiben solle.
Der Verwaltungsgerichtshof hat dem Normenkontrollantrag mit Beschluss vom 27. Juli 2009 (Az. 4 N 09.1300 <juris>) zunächst stattgegeben. Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Nichtzulassung der Revision in diesem Beschluss hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 7. Januar 2010 (7 BN 2.09 = BayVBl 2011, 510) zurückgewiesen. Auf die Verfassungsbeschwerde der Antragsgegnerin hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof mit Entscheidung vom 7. Oktober 2011 (Vf. 32-VI-10 = BayVBl 2012, 234) den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 27. Juli 2009 wegen Verstoßes gegen Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV aufgehoben.
Die Antragsgegnerin hat sich die Argumentation des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zu eigen gemacht und mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2011 weiter ausgeführt, auch eine vorzunehmende völkerrechtskonforme Auslegung des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV und des Art. 24 Abs. 1 Nr. GO spreche für die Rechtmäßigkeit der in § 28 Abs. 2 BFS vorgesehenen Regelung. Der auslegungsbedürftige Begriff der würdigen Ruhestätte im Sinne des bayerischen Bestattungsrechts sei dabei nach dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Gesetzes und im Einklang mit dem Bundesrecht zu interpretieren. Völkerrechtliche Verträge zum Schutz der Menschenrechte seien bei der Auslegung von Verfassungs- und Gesetzesvorschriften als Ausdruck dieser Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes zu beachten; das deutsche Recht sei nach Möglichkeit so auszulegen, dass ein Konflikt mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland nicht entstehe. Neben Bund und Ländern seien auch die Gemeinden und Städte im Rahmen des Selbstverwaltungsrechts und der insoweit vorliegenden Kompetenz zur Regelung örtlicher Angelegenheiten zum Erlass entsprechender Satzungen befugt und aufgefordert. § 28 Abs. 2 BFS sei auch nicht deshalb zu unbestimmt, weil eine Konkretisierung der Nachweiserfordernisse in der Satzung fehle.
Die Antragstellerin ist der Auffassung, § 28 Abs. 2 BFS sei nicht geeignet, angebliche Kinderarbeit an Grabmalen zu verhindern. Grabsteine würden aus sehr hochwertigem Steinmaterial hergestellt, da etwa Optik und Frostbeständigkeit von entscheidender Bedeutung seien. Diese Vorgabe bedinge, dass der Stein vorsichtig und mit hohem technischen Sachverstand aus dem Bruch gesägt oder gesprengt werde. Wenn der Block dann per LKW in die Fabrik transportiert werde, müsse er mit automatisch arbeitenden Gattern auseinander gesägt werden. Der Vorgang dauere Stunden. Die einzelnen Tranchen würden dann mit Hilfe von CNC Maschinen nach Vorgaben der Kunden von Fachleuten gefertigt. Hier mit Kindern zu arbeiten, wäre auch für einen Kinderausbeuter grober wirtschaftlicher Unfug. Die Antragsgegnerin dürfe die Erbringung des geforderten Nachweises nicht von der Antragstellerin verlangen. Weder die Antragstellerin noch sonst ein bayerischer Steinmetzbetrieb könnten die Herstellung von Grabmalen vor Ort überwachen. Das ILO-Übereinkommen 182 zähle zum Arbeitsrecht und damit liege eine alleinige Bundeskompetenz vor, irgendeine Regelungslücke zugunsten der Länder gebe es nicht. Die Antragsgegnerin müsse sich daher die Kompetenz vom Bund zur Regelung der Materie übertragen lassen oder selbst die Einhaltung des ILO-Übereinkommens überwachen. Hier könne im Rechtsamt der Antragsgegnerin eine Indienabteilung aufgebaut werden, die dann vor Ort versuchen könne, die Einhaltung des Abkommens zu überprüfen. Die Antragsgegnerin könne aber nicht öffentlich-rechtliche Aufgaben auf die Antragstellerin abwälzen. Dieser Aufgabe weiche die Antragsgegnerin aus und verlange von der Antragstellerin die Vorlage von Bescheinigungen, die zur Zeit nur private Wohltätigkeitsorganisationen ausstellten. Dies geschehe häufig gegen Beteiligung am Umsatz. Wie effizient die Überprüfungen der Organisationen vor Ort seien, sei unbekannt. Ein „Geschmäckle“ von Ablasshandel stehe im Raum.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowohl im Hauptsache- wie im Normenkontrolleilverfahren (Az. 4 NE 09.1301) verwiesen.
Der Normenkontrollantrag führt nicht zum Erfolg.
1. Der Senat hält den Normenkontrollantrag im Hinblick auf die Geltendmachung einer Verletzung eigener Rechte (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) weiterhin für zulässig (vgl. Urteil vom 4.2.2009 BayVBl. 2009, 367 <juris RdNr. 24 f.>), da ein (mittelbarer) Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin als möglich erscheint. Adressat des § 28 Abs. 2 der Bestattungs- und Friedhofssatzung der Antragsgegnerin ist allerdings nicht der gewerbetreibende Steinmetz, sondern der Grabnutzungsberechtigte; auch der Hinweis im Formblatt der Antragsgegnerin (VGH-Akt 4 N 09.1300 Bl. 34), wissentlich falsche Angaben zur Herkunft des Grabmals könnten den Entzug der Zulassung für Gewerbetreibende auf den Nürnberger Friedhöfen zur Folge haben, vermittelt der Norm keine weitergehende Zielrichtung. Auf die hinsichtlich der Antragsbefugnis restriktiveren Entscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichshofs (vom 27.7.1988 NVwZ-RR 1989, 360 und vom 28.7.1988 Az. 11 N 873/85 <juris>) und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (vom 22.9.2005 BayVBl 2006, 45) wird hingewiesen.
2. Der Normenkontrollantrag ist nicht begründet, da ein Verstoß der angegriffenen Rechtsvorschrift gegen höherrangiges Recht nicht festgestellt werden kann. Nach der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 7. Oktober 2011 (Vf. 32-VI-10, BayVBl 2012, 234), an die der Senat gemäß Art. 29 Abs. 1 VfGHG gebunden ist, kann der angegriffenen Rechtsvorschrift nicht mehr entgegengehalten werden, der Antragsgegnerin mangele es für die getroffene Regelung an der erforderlichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO ermächtigt die Gemeinden, in Satzungen die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen zu regeln. Nach der Auffassung des Verfassungsgerichtshofs ist hier der sachliche Zusammenhang mit dem Friedhofszweck und damit auch der spezifisch örtliche Bezug in rechtlich einwandfreier Weise hergestellt (a.a.O. <juris RdNr. 24 a.E.>).
Die angefochtene Regelung ist auch nicht deshalb für unwirksam zu erklären, weil der Satzungsgeber die formellen Genehmigungsanforderungen nicht selbst konkretisiert und es der Friedhofsverwaltung überlassen hat zu entscheiden, auf welchem Wege und mit welchem Grad an Gewissheit der Nachweis darüber erbracht werden soll, dass das Grabmal in der gesamten Wertschöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt worden ist. Der Verzicht auf die satzungsmäßige Festschreibung eines ganz bestimmten, für ausreichend erachteten Beweismittels lässt den Normunterworfenen die Wahl, den geforderten Nachweis auf unterschiedlichem Wege zu erbringen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es hier um die Aufklärung zeitlich zurückliegender Umstände im Ausland geht, so dass ein sicherer Nachweis im naturwissenschaftlichen Sinne ohnehin nicht erbracht werden kann. Welches Maß an Erkenntnissicherheit hierbei von den Friedhofsbenutzern zumutbarerweise gefordert werden kann, bedarf vorliegend keiner Erörterung; der derzeit noch nicht hinreichend absehbare Satzungsvollzug der Antragsgegnerin ist nicht Gegenstand der Normenkontrolle.
Soweit die Antragstellerin vorträgt, es sei gegenwärtig kein geeignetes Mittel für den von der Satzung geforderten Nachweis verfügbar, zeigt sie damit keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auf. Der Satzungsgeber durfte davon ausgehen, dass den Bescheinigungen der bestehenden (gemeinnützigen) Zertifizierungsstellen zumindest eine beschränkte Aussagekraft zukommt. Auch einer Nachweispflicht, die sich nicht am Maßstab der absoluten Gewissheit orientiert, sondern sich bei dem Zweck der Regelung, die Würde der kommunalen Friedhöfe zu steigern, mit einem bloßen Wahrscheinlichkeitsmaßstab begnügt, kann die Eignung zur Erreichung dieses Normzwecks nicht abgesprochen werden.
Eine Überprüfung der angegriffenen Norm am Maßstab des europäischen Primär- und Sekundärrechts scheidet im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle aus (Schmidt in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, RdNr. 38 zu § 47 m.w.N.). Es bedarf daher keiner Vertiefung, ob der Waren-Handelsverkehr mit dritten Staaten der ausschließlichen Kompetenz der Europäischen Union nach Art. 3 Abs. 1 lit. e, Art. 207 AEUV unterliegt (so Hoppe LKV 2010, 497/499).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.
Die Revision ist zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Die Frage, ob die streitige Regelung die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft überschreitet und sich – schwerpunktmäßig – im Bereich von Bundeszuständigkeiten bewegt, ist bislang bundesrechtlich nicht geklärt. Das Bundesverwaltungsgericht hat sie im Beschluss vom 7. Januar 2010 (7 BN 2.09 = BayVBl 2011, 510) mangels Entscheidungserheblichkeit offengelassen. Inzwischen ist jedoch durch die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs landesrechtlich bindend davon auszugehen, dass Vorschriften, nach denen auf gemeindlichen Friedhöfen nur Grabmale aufgestellt werden dürfen, die nachweislich in der gesamten Wertschöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinn des ILO-Abkommens 182 hergestellt sind, vom landesgesetzlich umschriebenen Friedhofszweck und damit insoweit von Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO gedeckt sein können. Außerhalb Bayerns wird die genannte Frage bei mit der angefochtenen Regelung vergleichbaren Satzungen unterschiedlich beurteilt. Während das Oberverwaltungsgericht für das Land Rheinland-Pfalz einen Kompetenzverstoß bejaht hat (Urteil vom 6.11.2008 NVwZ-RR 2009, 394), haben die Landesgesetzgeber des Saarlands (vgl. § 8 Abs. 4 Bestattungsgesetz) und der Hansestadt Bremen (§ 4 Abs. 5 des Gesetzes über das Friedhofs- und Bestattungswesen) entsprechende Regelungen ausdrücklich gesetzlich erlaubt.
Des weiteren weist das Sondervotum zur Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs – ausgehend von dem Grundsatz, der Gewährleistungsgehalt des Art. 28 Abs. 2 GG stimme mit demjenigen des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV inhaltlich überein (vgl. Wolff in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaats Bayern, 2009, RdNr. 6 zu Art. 11 BV) – auf den Widerspruch hin, dass nach dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Januar 2010 (a.a.O.) die Auslegung des Senats im aufgehobenen Beschluss mit der Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden vereinbar ist (vgl. auch den Orientierungssatz von Neumann in juris PraxisReport zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts), während der Verfassungsgerichtshof diese Frage verneint. Damit ist auch die Frage berührt, ob kraft Bundesrechts bei den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft der Raumbezug objektiv vorliegen muss, so dass ein subjektives Gefühl des – auch spezifischen – Betroffenseins nicht genügt (Rennert in Umbach/Clemens, Grundgesetz, 2002, RdNr. 114 zu Art. 28).
Schließlich wirft das o.g. Sondervotum die Frage auf, ob eine weite Auslegung der Ermächtigungsgrundlage des Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO den verfassungsrechtlichen Anforderungen für einen möglichen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit von Steinmetzbetrieben und die allgemeine Handlungsfreiheit der Friedhofsbenutzer genügt.