Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 30. August 2010 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 7.500,- € festgesetzt.
Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die von ihr dargelegten Gründe, die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO Gegenstand der Überprüfung durch den Senat sind, führen nicht zu einer von dem angefochtenen Beschluss abweichenden Interessenabwägung. Dem Verwaltungsgericht ist vielmehr darin zuzustimmen, dass das öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Verfügung des Antragsgegners vom 16. Juli 2010, mit der der Antragstellerin die gewerbliche Tätigkeit als Vermittler privater Sportwetten (mit weiteren Nebenentscheidungen) untersagt wurde, im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats schwerer wiegt als das Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung.
Angesichts des Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage durch § 1 des Landesglücksspielgesetzes vom 3. Dezember 2007 (GVBl. S. 240) in der Fassung des Gesetzes vom 22. Dezember 2008 (GVBl. S. 318 - LGlüG -) i.V.m. § 9 Abs. 2 des Glücksspielstaatsvertrags - GlüStV - wäre das öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Untersagungsverfügung nur dann nicht vorrangig, wenn aufgrund der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen überschlägigen Prüfung der Sach- und Rechtslage mehr dafür spräche, dass diese behördliche Entscheidung der rechtlichen Prüfung im Hauptsacheverfahren nicht standhalten wird. Dies ist indessen nicht der Fall. Vielmehr spricht Überwiegendes dafür, dass die Aufrechterhaltung der Untersagungsverfügung auch nach Ergehen der Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union in den verbundenen Rechtssachen Markus Stoß u.a. (EuGH, C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07, www.curia.europa.eu) sowie in der Rechtssache Carmen Media Group (EuGH, C-46/08, www.curia.europa.eu) nicht ermessensfehlerhaft ist.
Die angefochtene Untersagungsverfügung findet ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 2 und Abs. 3 Nr. 1 LGlüG, wonach eine ohne Erlaubnis durchgeführte Glücksspielvermittlung nach pflichtgemäßem Ermessen untersagt werden kann. An einer solchen Erlaubnis fehlt es vorliegend. Zwar konnten privaten Sportwettveranstaltern und privaten Sportwettvermittlern wegen des in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV bzw. § 5 Abs. 1 und 3 LGlüG normierten staatlichen Sportwettmonopols bislang keine Erlaubnisse erteilt werden, so dass die Beantragung einer solchen Erlaubnis aussichtslos war und ihr Fehlen dem privaten Sportwettvermittler nicht entgegen gehalten werden konnte (vgl. EuGH, C-316/07 u.a. - Stoß u.a. -, www.curia.europa.eu, Rn. 115). Der Gerichtshof der Europäischen Union hat jedoch in den Rechtssachen Stoß u.a. sowie in der Rechtssache Carmen Media Group erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit dieses Monopols mit dem Unionsrecht geäußert. Ob diese Zweifel durchgreifen (vgl. hierzu OVG NW, 4 B 733/10, juris), kann offenbleiben (so auch NdsOVG, 11 MC 429/10, juris). Denn der Antragsgegner hat mit Rücksicht auf den Anwendungsvorrang des Unionsrechts seine Ermessensausübung modifiziert und beruft sich in dem vorliegenden vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht (mehr) auf das Sportwettmonopol. Er ist vielmehr bereit, Erlaubnisanträge von an der Veranstaltung oder Vermittlung von Glücksspielen Interessierten zu prüfen und ihnen, wenn die Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen, stattzugeben unter dem Vorbehalt des Widerrufs für den Fall, dass sich § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV bzw. § 5 Abs. 1 und 3 LGlüG im Hauptsacheverfahren als mit dem Unionsrecht vereinbar erweisen. Angesichts dessen wäre das Interesse an der Aussetzung der Vollziehung der Untersagungsverfügung, also das Interesse, ohne eine solche Erlaubnis Sportwetten zu vermitteln, gegenüber dem öffentlichen Interesse am Sofortvollzug allenfalls vorrangig, wenn der Erlaubnisvorbehalt nach der in diesem Verfahren nur möglichen vorläufigen Beurteilung verfassungswidrig (1.) und/oder unionsrechtswidrig (2.) wäre. Das ist nach Auffassung des Senats nicht der Fall. Gleichwohl müsste das öffentliche Interesse am Sofortvollzug zurücktreten, falls die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis offensichtlich vorlägen. Unter solchen Umständen, die hier aber nicht gegeben sind, würde sich das Interesse, schon vor Erteilung der Erlaubnis Sportwetten zu vermitteln, durchsetzen (3.).
1.
Dass die Vorschriften über die Erlaubnispflicht (§ 4 GlüStV, § 6 LGlüG) als Voraussetzung für das Veranstalten oder Vermitteln öffentlicher Glücksspiele und damit für die Aufnahme des Berufes das Grundrecht der Berufsfreiheit berühren, mit diesem aber vereinbar sind, hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden (vgl. BVerfG, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris, Rn. 118; BVerfG, 1 BvR 928/08, juris). Es hat auch die in § 4 Abs. 1 und 2 sowie § 9 Abs. 4 GlüStV festgelegten Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis für erforderlich und angemessen gehalten. Das Prinzip eines generellen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt ist danach durch die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen, vor allem die Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht mit ihren bedenklichen wirtschaftlichen und sozialen Folgen für die Betroffenen, gerechtfertigt.
2.
Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in seiner Entscheidung in den verbundenen Rechtssachen Markus Stoß u.a. (C-316/07 u.a., www.curia.europa.eu, Rn. 113 f.) deutlich gemacht, dass jeder Mitgliedstaat berechtigt bleibt, die Möglichkeit, den Verbrauchern in seinem Hoheitsgebiet Glücksspiele anzubieten, für alle daran interessierten Veranstalter vom Besitz einer von den zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen. Auch der Umstand, dass ein bestimmter Veranstalter bereits über eine in einem anderen Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis verfügt, kann dem nicht entgegenstehen. Ein solches Erlaubnissystem muss allerdings angesichts der mit ihm verbundenen Beschränkungen des Rechts auf die freie Erbringung von Dienstleistungen oder des Rechts auf freie Niederlassung den insoweit in der Rechtsprechung des Gerichtshofs (vgl. EuGH, C-338/04 u.a. - Placanica u. a. - Slg. 2007 S. I-01891, Rn. 48 f.) insbesondere in Bezug auf die Diskriminierungsfreiheit und die Verhältnismäßigkeit aufgestellten Erfordernissen genügen. Danach ist gesondert für jede mit den nationalen Rechtsvorschriften auferlegte Beschränkung zu prüfen, ob sie geeignet ist, die Verwirklichung des von dem Mitgliedstaat geltend gemachten Ziels oder der von ihm geltend gemachten Ziele zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels oder dieser Ziele erforderlich ist. Keinesfalls dürfen die Beschränkungen diskriminierend angewandt werden (vgl. EuGH, C-338/04 u.a. - Placanica u. a. - Slg. 2007 S. I-01891, Rn. 49; EuGH, C-243/01 - Gambelli - NJW 2004, 139, Rn. 64 f.; EuGH, C-42/02 - Lindman - Slg. 2003, I-13519, Rn. 25). Zur Erreichung des Ziels, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, darf die Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer durch das Erfordernis einer Konzession grundsätzlich beschränkt werden, wobei die Beschränkungen "in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden müssen, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen" (EuGH, C-338/04 u.a. - Placanica u. a. - Slg. 2007 S. I-01891, Rn. 53; vgl. auch EuGH, C-243/01 - Gambelli - NJW 2004, 139, Rn. 62, 67). Ein System der vorherigen behördlichen Genehmigung muss auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden zum Schutz vor willkürlichen Entscheidungen hinreichende Grenzen gesetzt werden (EuGH, C-46/08 - Carmen Media Group - www.curia.europa.eu, Rn. 87;EuGH,C-64/08 - Engelmann -, www.curia.europa.eu, Rn. 55).
Nach diesem Maßstab ist der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV geeignet, zur Verhinderung von Verstößen gegen die in § 1 GlüStV festgelegten Ziele beizutragen. Denn die Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Aufgrund der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung ist nicht ersichtlich, dass der Erlaubnisvorbehalt über das hinausgeht, was zur Erreichung dieser Ziele, insbesondere zur Verhinderung der Glücksspielsucht, zur Begrenzung des Glücksspielangebots und zur Gewährleistung des Jugend- sowie Spielerschutzes, erforderlich ist. Dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis an einen staatlichen Veranstalter auch für einen privaten Antragsteller gelten (a.A. VG Berlin, 35 K 262.09, juris; VG Köln, 1 K 3352/07, juris), bedeutet keinen Verstoß gegen das Übermaßverbot. Durch den Erlaubnisvorbehalt werden die Gelegenheiten zum Spiel wirklich vermindert, indem die in § 21 GlüStV aufgeführten Begrenzungen des Angebots sowie die Beschränkungen zum Spieler- und Jugendschutz durchgesetzt und außerdem Internet-Wetten gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV unterbunden werden. Auch die Forderung des Gerichtshofs (EuGH, C-338/04 u.a. - Placanica u. a. - Slg. 2007 S. I-01891, Rn. 53) nach kohärenter und systematischer Begrenzung "in diesem Bereich", also im Sportwettenbereich, wird durch den Erlaubnisvorbehalt erfüllt. Schließlich sind die Kriterien, von deren Erfüllung die Erteilung der Erlaubnis abhängt, weder unbekannt noch diskriminierend. Sie ergeben sich aus den erwähnten Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags, aus § 6 LGlüG und aus dem Schreiben des Ministeriums des Innern und für Sport vom 18. Oktober 2010 sowie der "Check-Liste" des Antragsgegners zu den Erlaubnisvoraussetzungen.
Anders als mit der Beschwerde vorgetragen, läuft der Erlaubnisvorbehalt auch nicht deshalb ins Leere, weil die in § 7 LGlüG genannten Annahmestellen bereits vergeben sind und eine Erhöhung der Zahl der Annahmestellen verfassungsrechtlich bedenklich wäre. Daran scheitert die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung privater Sportwetten nicht. Denn Annahmestellen im Sinne des § 7 LGlüG sind nur solche, die das (bislang monopolisierte) staatliche Glücksspielangebot vertreiben, wie die Bestimmung des § 7 Abs. 5 LGlüG zeigt. Danach kann der Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Annahmestelle nur vom Land als dem unmittelbaren Veranstalter oder von der die Veranstaltung durchführenden Gesellschaft gestellt werden. Deshalb muss auf den im Zusammenhang mit der Konzessionierung dieser Annahmestellen geltend gemachten Verstoß gegen das unionsrechtliche Transparenzgebot (vgl. EuGH, C-64/08 - Engelmann -, www.curia.europa.eu, Rn. 50 ff.) nicht näher eingegangen werden. Die Bestimmung des § 7 Abs. 1 LGlüG begrenzt demnach die Zahl der Betriebsstätten zur Vermittlung privater Sportwetten nicht. Ein auf eine solche Vermittlungserlaubnis gerichteter Antrag ist auch nicht deshalb aussichtslos, weil die Erteilung dieser Erlaubnisse nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung mit dem Ziel der Verminderung der Spielmöglichkeiten unvereinbar ist. Das Bundesverfassungsgericht (1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris, Rn. 137 ff.) hat zwar am seinerzeit in Bayern eingerichteten Vertriebssystem der Sportwette ODDSET kritisiert, die Ausgestaltung des Vertriebs über ein breites Netz von Annahmestellen sei nicht auf eine Bekämpfung von Suchtgefahren bzw. auf eine Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet. Es traf aber "gerade keine Aussagen über den Vertrieb der vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten und die Modalitäten der Vertriebsstruktur" (BVerfG, 2 BvR 2680/07, juris). Allerdings verlangt das Bundesverfassungsgericht (1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris, Rn. 153), auf eine Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen zu verzichten und die Vertriebswege so auszuwählen und einzurichten, dass Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden. Damit ist die Konzessionierung privater Sportwettvermittler nicht ausgeschlossen.
3.
Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung bzw. zur Vermittlung privater Sportwetten erfüllt die Antragstellerin jedenfalls nicht offensichtlich. Da eine Vermittlungserlaubnis nach § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV nur für nach dem Glücksspielstaatsvertrag erlaubte Glücksspiele erteilt werden darf, ist ein Anspruch auf eine solche Erlaubnis zunächst davon abhängig, dass der Sportwettanbieter, an den Sportwetten vermittelt werden sollen, konzessioniert ist bzw. zumindest eine Erlaubnis offensichtlich beanspruchen kann. Dies ist hier nicht ersichtlich. Es ist nicht dargelegt, dass der in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässige Sportwettanbieter, an den Sportwetten vermittelt werden sollen, die in der "Check-Liste" des Antragsgegners für eine Erlaubniserteilung im Einzelnen bezeichneten Voraussetzungen erfüllt. Die Antragstellerin hat vielmehr eingeräumt, dass lediglich ein "Großteil", also nicht sämtliche dieser Voraussetzungen vorliegen. Ob eine Veranstaltererlaubnis zu versagen ist, solange das Geschäftsmodell des privaten Sportwettveranstalters verbotene Internet- und Livewetten enthält (vgl. NdsOVG, 11 MC 429/10, juris) oder nur dann, wenn Internet- und Livewetten auch in den einzelnen Betriebsstätten zur Sportwettvermittlung angeboten werden sollen, kann angesichts dessen unerörtert bleiben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Wertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 GKG.