Die vor dem Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes vom 30.07.2004 auf der Grundlage der des Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz vom 09.01.1991 in entsprechender Anwendung von § 1 Abs. 1 des Kontingentflüchtlingsgesetzes aufgenommenen jüdischen Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion haben durch Verwaltungsakt eine Rechtsstellung sui generis erworben, die durch das Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes nicht beseitigt wurde.
Diese Rechtsstellung sui generis geht nicht dadurch verloren, dass die einem jüdischen Emigranten nach § 101 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 23 Abs. 2 AufenthG erteilte Niederlassungserlaubnis gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 7 AufenthG erloschen ist.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 22.04.2010 - 12 K 374/09 -wird geändert. Es wird festgestellt, dass die Klägerin über eine Rechtsstellung in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge verfügt. Der Bescheid der Beklagten vom 27.10.2008 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 08.01.2009 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Die Revision wird zugelassen.
Die am ...1960 in Sankt Petersburg geborene Klägerin ist russische Staatsangehörige jüdischen Glaubens. Sie reiste am 22.01.1993 mit ihrem damaligen Ehemann und fünf in den Jahren 1983 bis 1987 geborenen Kindern nach Durchführung eines Aufnahmeverfahrens für jüdische Emigranten aus der Sowjetunion mit einem vom Generalkonsulat der Bundesrepublik Deutschland in St. Petersburg am 29.12.1992 ausgestellten Visum aus der Ukraine kommend in das Bundesgebiet ein. Am 10.02.1993 erhielt die Klägerin von der Ausländerbehörde des Landratsamts Sigmaringen unter Angabe der Nummer ihres geltenden Reisepasses der früheren UdSSR eine Bescheinigung zum Nachweis der Rechtsstellung . Danach ist sie ausländischer Flüchtling im Sinne des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge vom 22. Juli 1980 (BGBl. I Seite 1057). Unter dem gleichen Datum erteilte die Ausländerbehörde ihr eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis mit der Beschränkung, dass eine arbeitserlaubnispflichtige Erwerbstätigkeit nur mit gültiger Arbeitserlaubnis gestattet ist und die Wohnsitznahme in Baden-Württemberg zu erfolgen hat. In verschiedenen Schreiben, unter anderem an die Kindergeldkasse des Arbeitsamts, vermerkte die Ausländerbehörde, dass es sich bei der Familie um Kontingentflüchtlinge handele . Die Klägerin verfügte seit dem 11.11.2005 über eine Niederlassungserlaubnis nach § 23 Abs. 2 AufenthG.
Die Klägerin gebar in den Jahren 1994 und 1995 im Bundesgebiet zwei weitere Töchter, die befristete Aufenthaltserlaubnisse erhielten. Nach ihrer Scheidung am 03.03.2004 schloss die Klägerin am 31.03.2005 in Dänemark mit einem armenischen Staatsangehörigen die Ehe. Seinem Antrag auf Erteilung eines Visums zum Familiennachzug wurde wegen fehlender Sicherung des Lebensunterhalts nicht entsprochen; die Klägerin war in der Vergangenheit allenfalls geringfügig beschäftigt und bezog jedenfalls ab 01.09.2005 Leistungen nach dem SGB II. Der Ehemann der Klägerin erhob im Hinblick auf das versagte Visum zunächst Klage beim Verwaltungsgericht Berlin, nahm diese jedoch am 13.11.2006 zurück. Anfang des Jahres 2007 verließ die Klägerin mit den beiden jüngsten Töchtern, für die sie das alleinige Sorgerecht hat, ihren bisherigen Wohnort in Backnang. Am 31.01.2007 wurde sie von Amts wegen nach unbekannt abgemeldet.
Die Klägerin lebte von Januar 2007 bis August 2008 in Russland, wo ihre beiden Töchter die Schule besuchten. Am 08.08.2008 sprach sie bei der Beklagten vor. Nach ihren Angaben hielt sie sich zunächst in St. Petersburg bei ihrer inzwischen verstorbenen Mutter auf, danach in Königsberg.
Mit Bescheid vom 27.10.2008 forderte die Beklagte die Klägerin und ihre beiden Töchter nach vorheriger Anhörung zur Ausreise auf und drohte ihnen die Abschiebung nach Russland an. Zur Begründung führte sie aus: Die Klägerin sei am 22.01.1993 von der Ukraine kommend nach Deutschland eingereist und habe einen Antrag auf Anerkennung als Flüchtling (jüdische Immigrantin) im Sinne des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge gestellt. Ihr sei aufgrund dessen eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erteilt worden. Die Aufenthaltstitel der Klägerin und ihrer Töchter seien sowohl nach § 51 Abs. 1 Nr. 6 AufenthG als auch nach § 51 Abs. 1 Nr. 7 AufenthG erloschen. Die erteilte Aufnahmezusage des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge als jüdischer Flüchtling habe die Klägerin lediglich zur einmaligen Antragstellung berechtigt. Bei Erlöschen oder Widerruf der Aufenthaltserlaubnis sei eine erneute Antragstellung aus diesem Grunde ausgeschlossen.
Den hiergegen erhobenen Widerspruch begründete die Klägerin unter anderem damit, dass sie als jüdische Emigrantin im Bundesgebiet Aufnahme im Sinne des Kontingentflüchtlingsgesetzes gefunden habe. Wegen der Scheidung habe sie ihre Arbeit verloren. Die Behörden hätten den Familiennachzug ihres jetzigen Mannes verweigert und auch keinen Besuch zugelassen. Anfang 2007 habe sie aus familiären Gründen Deutschland verlassen, um die kranke Mutter zu pflegen und ihrem armenischen Ehemann ein weiteres Aufenthalts- und Arbeitsrecht in Russland zu sichern. Sie sei davon ausgegangen, ein unbefristetes Aufenthaltsrecht bleibe dauerhaft bestehen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 08.01.2009 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch zurück und führte aus, die Ausländerbehörde sei zu Recht vom Erlöschen der Aufenthaltstitel ausgegangen. Für die Wiedereinreise seien die Klägerin und ihre Töchter auf das Visumverfahren zu verweisen. Ob diesem Antrag entsprochen werden könne und inwieweit die Neuregelung zur Aufnahme jüdischer Zuwanderer und ihrer Familienangehörigen aus der ehemaligen Sowjetunion - mit Ausnahme der baltischen Staaten - nach § 23 Abs. 2 AufenthG i.V.m. der Anordnung des Bundesministeriums des Innern vom 24.05.2007 und den Erlassen des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 20.07.2007 und 05.11.2007 die Wiedereinreise ermöglichen würde, müsse in diesem Visumsverfahren geprüft werden.
Das Verwaltungsgericht Stuttgart wies die am 03.02.2009 erhobenen Klagen der Klägerin und ihrer Töchter, mit der diese zuletzt beantragt hatten, die Verfügung der Beklagten vom 27.10.2008 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidium Stuttgart vom 08.01.2009 aufzuheben und festzustellen, dass der Status der Klägerin entsprechend Art. 33 Abs. 1 GFK bzw. § 60 Abs. 1 AufenthG nicht erloschen ist, mit Urteil des Einzelrichters vom 22.04.2010 ab. Das am 21.05.2010 zugestellte Urteil wurde im Wesentlichen wie folgt begründet: Die angefochtene Abschiebungsandrohung sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die Klägerinnen seien nach den §§ 50 Abs. 1, 58 Abs. 2 AufenthG vollziehbar ausreisepflichtig, da sie nicht mehr im Besitz der nach § 4 Abs. 1 AufenthG erforderlichen Aufenthaltstitel seien, denn diese seien erloschen. Die formellen Anforderungen an Form und Inhalt der Abschiebungsandrohung (vgl. § 59 Abs. 1 und 2 AufenthG) seien ebenfalls eingehalten. Es lägen auch keine Abschiebungsverbote vor, insbesondere könne sich die Klägerin nicht auf den Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 1 AufenthG berufen, da sie keinen Status entsprechend Art. 33 Abs. 1 GFK bzw. § 60 Abs. 1 AufenthG habe. Sie genieße als jüdische Emigrantin aus der ehemaligen Sowjetunion nicht schon aufgrund der Übereinkunft des Bundeskanzlers und der Ministerpräsidenten vom 09.01.1991 die Rechtsstellung eines Flüchtlings entsprechend § 1 Abs. 1 HumHAG und könne sich deshalb ohne Vorliegen eines Verfolgungsschicksals nicht auf den Schutz des Abschiebungsverbots nach Art. 33 GFK bzw. § 60 Abs. 1 AufenthG berufen. Das Gericht folge insoweit nicht dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 07.08.2008 (InfAusIR 2009, 98). Vielmehr schließe es sich der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29.07.2009 (InfAusIR 2010, 26) an und mache sich deren Begründung zu Eigen. In dieser werde ausgeführt:
Die Rechtsstellung der sog. Kontingentflüchtlinge regelt nach der Aufhebung des Kontingentflüchtlingsgesetz durch Art. 15 Abs. 3 Nr. 3 des Zuwanderungsgesetzes (vom 30.7.2004 BGBl. I S. 1950) nunmehr § 23 Abs. 2 AufenthG, doch gilt das Kontingentflüchtlingsgesetz nach § 103 AufenthG für die dort genannten Personen weiter. Die Übergangsvorschrift begründet allerdings keinen Flüchtlingsstatus, sondern setzt ihn voraus.
Nach dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention - GFK - vom 28.7.1951 BGBl. II 1953, 559) entsteht der Flüchtlingsstatus kraft Gesetzes mit der Einreise ins Bundesgebiet und setzt tatbestandlich die Aufnahme und die Flüchtlingseigenschaft voraus (vgl. BVerwG vom 17.2.1992 NVwZ 1993, 187 und vom 27.2.1996 InfAusIR 1996, 322). Der Kläger hat zwar Aufnahme im Bundesgebiet gefunden, er ist aber nicht als Flüchtling eingereist, so dass er keinen Flüchtlingsstatus im Bundesgebiet genießt.
§ 1 Abs. 1 HumHAG konnte - soweit es um den Status als Flüchtling geht -nach überwiegender Meinung auf jüdische Emigranten aus dem Gebiet der früheren Sowjetunion, die gemäß dem Ergebnis der Besprechung des Bundeskanzlers mit den Ministerpräsidenten vom 9.1.1991 ins Bundesgebiet aufgenommen wurden, auch nicht entsprechend angewandt werden (vgl. BayVGH vom 20.12.2004 - juris; OVG MV vom 15.9.2004 LKV 2005, 510; OVG Berlin vom 5.2.2001 DVBI 2001, 574 und vom 15.11.2002 EzAR 018 Nr. 2; Funke-Kaiser in GK, Stand Juni 2007, RdNr. 7 zu § 23 AufenthG; a.A. BayVGH -19. Senat -vom 7.8.2008 ZAR 2008, 403 = InfAusIR 2009, 98; VG Karlsruhe vom 19.12.2005 AuAS 2006, 168). Es fehlte bereits an der für eine entsprechende Anwendung des Gesetzes erforderliche Regelungslücke, weil § 33 AuslG die Übernahme von Ausländern aus humanitären Gründen oder politischen Interessen erlaubte. Nach dem Kodifikationsprinzip kann daher auf einen Sachverhalt, der die Tatbestandsvoraussetzungen nicht erfüllt, das Gesetz nicht angewandt werden.
Aus diesem Grunde ist die Übereinkunft des Bundeskanzlers und der Ministerpräsidenten als politische Entscheidung anzusehen, mit der lediglich eine einheitliche administrative Vorgehensweise für die Einreise jüdischer Emigranten vereinbart wurde (vgl. OVG MV vom 15.9.2004 und insoweit auch BayVGH vom 7.8.2008 jeweils a.a.O.), und hatte nicht zum Inhalt, den jüdischen Emigranten unmittelbar oder mittelbar einen Flüchtlingsstatus zuzugestehen. Die in § 1 Abs. 1 HumHAG vorgesehene Zuerkennung der Rechtsstellung als Flüchtling war im Hinblick auf die Gewährung eines Daueraufenthaltsrechts und die sich aus der Genfer Flüchtlingskonvention ergebenden Rechtsfolgen für die jüdischen Emigranten weder erforderlich noch angemessen (vgl. dazu BT-Drucks. 15/ 420 S. 77 f. zur Nachfolgeregelung des § 23 Abs. 2 AufenthG). Denn ein Verfolgungsschicksal von jüdischen Emigranten in ihrem Herkunftsland spielte bei der Übereinkunft keine maßgebliche Rolle. Die Aufnahme der betreffenden Personen aufgrund von Einzelfallentscheidungen sollte vielmehr - was auch in der Vereinbarung der Regierungschefs eindeutig zum Ausdruck kam - nach der Absprache des Bundeskanzlers mit dem Präsidenten des Zentralrats der Juden in Deutschland der Erhaltung der Lebensfähigkeit jüdischer Gemeinden in Deutschland, der Familienzusammenführung und der Vermeidung von Härtefällen dienen und beinhaltete keine Aussage über eine aktuelle Verfolgungssituation der Zuwanderer in ihrem Herkunftsland.
Infolge der Übereinkunft wurde aufgrund des Grundsatzerlasses des Auswärtigen Amtes vom 25.3.1997 den betroffenen Personen eine Aufnahmezusage erteilt. Sie konnten mit einem Sichtvermerk einreisen und nach den Vorschriften des Ausländerrechts von den zuständigen Ausländerbehörden einen Titel für einen Daueraufenthalt erhalten. Ferner waren sie berechtigt, in entsprechender Anwendung des Kontingentflüchtlingsgesetzes in einem vereinfachten Verfahren bestimmte soziale Leistungen in Anspruch zu nehmen. Damit war die Übereinkunft rechtlich umgesetzt (vgl. OVG Berlin vom 15.11.2002 a.a.O.). Weder in Einzelakten noch in der Gesamtheit der Maßnahmen der zuständigen Stellen des Bundes und der Länder wurde den jüdischen Emigranten aus der früheren Sowjetunion ein Flüchtlingsstatut zuerkannt noch konnte ein solcher entstehen. Die jüdischen Emigranten erhielten deshalb nach der im angefochtenen Bescheid zitierten Mitteilung des Bundesministers des Innern vom 10.8.1993 und dem Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 13.3.1997 auch keine Reiseausweise nach der Genfer Flüchtlingskonvention (vgl. VG Augsburg vom 18.9.2001 Au 1 K 01.451 - juris). Die jüdischen Emigranten aus dem Gebiet der früheren Sowjetunion wurden damit in verschiedener Hinsicht wie Flüchtlinge, aber eben nicht als Flüchtlinge behandelt.
Ein anderes Ergebnis lässt sich auch nicht aus den Übergangsvorschriften der §§ 101, 102 und 103 AufenthG ableiten. Die Übergangsvorschrift des § 101 Abs. 1 Satz 2 AufenthG regelt die Weitergeltung von humanitären Titeln, die nach § 1 Abs. 3 HumHAG oder in entsprechender Anwendung des Kontingentflüchtlingsgesetzes erteilt wurden, sagt aber nichts über einen Flüchtlingsstatus aus. Der übergeleitete Titel war ein humanitärer Titel für jüdische Emigranten ohne Flüchtlingseigenschaft nach § 33 AuslG (nunmehr § 23 Abs. 2 AufenthG), der keine Regelungen zum Flüchtlingsstatus trifft. Für § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG gilt das Gleiche. § 103 AufenthG ist für den Kläger schon nach seinem Wortlaut nicht einschlägig. Im Gegensatz zu § 101 Abs. 1 Satz 2 AufenthG erwähnt diese Vorschrift Fälle der entsprechenden Anwendung des Kontingentflüchtlingsgesetzes nicht. Diese Vorschrift betrifft daher nur die Fortgeltung des Kontingentflüchtlingsgesetzes für Personen, die den Status in unmittelbarer Anwendung des Kontingentflüchtlingsgesetzes hatten."
Einen Status entsprechend Art. 33 Abs. 1 GFK bzw. § 60 Abs. 1 AufenthG habe die Klägerin auch nicht dadurch erlangt, dass ihr die zuständige Ausländerbehörde am 10.02.1993 eine Bescheinigung mit dem Inhalt erstellt habe, dass sie den Status eines Flüchtlings habe. Die Bescheinigung sei bereits insoweit unrichtig, als nicht kenntlich gemacht sei, dass sie den Status nur entsprechend dem Kontingentflüchtlingsgesetz haben solle. Anders sei z.B. die Praxis in Mecklenburg-Vorpommern, die im Beschluss des OVG Berlin vom 15.11.2002 (EzAR 018 Nr. 2) dargestellt sei. Der Flüchtlingsstatus habe der Klägerin nicht bescheinigt werden können, weil sie ihn - wie dargelegt - nicht gehabt habe. Die Bescheinigung habe nur deklaratorische Wirkung und begründe nicht den Status als Flüchtling. Selbst wenn man davon ausginge, dass das Kontingentflüchtlingsgesetz für jüdische Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion gelte und dass diese deshalb nach § 1 Abs. 1 HumHAG die Rechtsstellung von Flüchtlingen erlangt hätten, so wäre diese Rechtsstellung der Klägerin nach § 2a Abs. 1 Nr. 1 HumHAG erloschen, da sie sich während ihres über 18-monatigen Aufenthalts in Russland freiwillig dem Schutz des Staates, dessen Staatsangehörigkeit sie besitze, unterstellt habe.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist hinsichtlich der Töchter rechtskräftig geworden. Soweit das Urteil die Klage der Klägerin betrifft, hat der Einzelrichter die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen. Am 14.06.2010 hat die Klägerin die Berufung unter Stellung eines Antrags eingelegt und diese am 19.07.2010 der Sache nach im Wesentlichen wie folgt begründet: Zwar sei weder in Einzelakten noch in der Gesamtheit der Maßnahmen der zuständigen Stellen des Bundes und der Länder den jüdischen Emigranten aus den ehemaligen Ländern der UdSSR der Flüchtlingsstatus zuerkannt worden. Sie sollten aber mit ihrer Aufnahme einen ähnlichen Rechtsstatus wie die Flüchtlinge erhalten. Dies komme in der Vereinbarung der Ministerpräsidentenkonferenz vom 09.01.1991 zum Ausdruck, die vorgesehen habe, dass die Einreise von Juden aus der Sowjetunion - ohne zahlenmäßige Begrenzung - auch in Zukunft aufgrund von Einzelfallentscheidungen in entsprechender Anwendung des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge ermöglicht werde. Mit der Aufnahme als jüdischer Kontingentflüchtling sei eine Rechtsstellung gewählt worden, die einem Flüchtling nach dem HumHAG entspreche. Diese Rechtsstellung sollten die aufgenommenen Personen innerhalb des Bundesgebiets erhalten, lediglich die rechtliche Außenwirkung außerhalb Deutschlands, die mit einer ausdrücklichen Anerkennung nach § 1 Abs. 1 HumHAG verbunden gewesen wäre, habe offenbar nicht erfolgen sollen. Aus der entsprechenden Anwendung des HumHAG folge auch, dass ein Abschiebungsverbot nach Art. 33 GFK i.V.m. § 60 Abs. 1 AufenthG bestehe und sie sich auf diesen Abschiebeschutz berufen könne. Ihr sei eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erteilt worden und zusätzlich die Bescheinigung, in der sie als ausländischer Flüchtling im Sinne des § 1 HumHAG ausgewiesen werde. Ungeachtet der Frage, ob die Bescheinigung zu Recht erteilt worden sei, habe sie jedoch hieraus und aufgrund des langjährigen Aufenthalts einen Vertrauensschutz erhalten. Ihre Rechtsstellung aufgrund ihrer Aufnahme als jüdische Emigrantin sei nicht erloschen, jedenfalls liege aber ein Abschiebungsverbot vor.
Die Klägerin beantragt sachdienlich,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 22.04.2010 - 12 K 374/09 - zu ändern und festzustellen, dass sie über eine Rechtsstellung in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge verfügt sowie den Bescheid der Beklagten vom 27.10.2008 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 08.01.2009 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Die Klägerin genieße keinen Schutz vor Abschiebung, da sie keinen Status entsprechend Art. 33 Abs. 1 GFK bzw. § 60 Abs. 1 AufenthG (mehr) habe. Ein gewichtiges Indiz für das Fehlen des Flüchtlingsstatus sei, dass jüdischen Emigranten aus der früheren Sowjetunion zu keiner Zeit Reiseausweise nach der Genfer Konvention ausgestellt worden seien. Die Bescheinigung über die Rechtsstellung aus dem Jahr 1993 habe nur deklaratorische Wirkung und entfalte keinen Vertrauensschutz. Jedenfalls sei die Rechtsstellung nach § 2a Abs. 1 Nr. 1 HumHAG aufgrund der 18-monatigen Ausreise erloschen. Die Klägerin müsse den Rechtsgedanken aus dieser Bestimmung gegen sich gelten lassen, obwohl sie nicht Flüchtling und daher eine Unter-Schutz-Stellung gedanklich nicht möglich sei. Auch unter Berücksichtigung der politischen Gründe, aus denen jüdische Zuwanderer in Anwendung des HumHAG aufgenommen worden seien, könne nicht angehen, dass jeweils die günstigste Lösung und Auslegung herangezogen werde. Insoweit werde auf § 51 AufenthG hingewiesen. Ein Rückgriff auf den Rechtsgedanken des § 2a Abs. 1 Nr. 1 HumHAG sei auch deshalb angezeigt, um jüdische Zuwanderer in solchen Fällen nicht besser zu stellen als Asylberechtigte, deren Anerkennung gem. § 72 AsylVfG erlösche. Die Regelungen für die Einreise jüdischer Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion habe zwar in Altfällen die Ausreise und eine Rückkehr ermöglicht. Dieses Verfahren sei jedoch an Stichtage gebunden, die von der Klägerin nicht erfüllt würden.
Wegen des weiteren Vortrags und Sachverhalts wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze und der Akten verwiesen. Dem Senat liegen die die Klägerin und ihre Töchter betreffenden Ausländerakten (3 Bände) und die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Stuttgart (1 Band) sowie die Akten des Verwaltungsgerichts vor.
Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs.1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO) über die Berufung, die Erfolg hat.
Die Klägerin hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung (vgl. § 124a Abs. 1 Satz 2 VwGO) fristgerecht eingelegt und begründet. Sie ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere statthaft. Dem steht nicht entgegen, dass der Einzelrichter, an den der Rechtsstreit nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur dann übertragen werden darf, wenn die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher und rechtlicher Art aufweist und der Rechtsstreit keine grundsätzliche Bedeutung hat, die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen hat (vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Im Klageverfahren hat die Kammer des Verwaltungsgerichts nach Klagebegründung, Klageerwiderung, wechselseitigen weiteren Stellungnahmen der Beteiligten und nach Vorlage der Behördenakten mit Beschluss vom 06.11.2009 den Rechtsstreit dem Berichterstatter als Einzelrichter übertragen. Danach hat dieser mit Beschluss vom den 09.11.2009 den Antrag der Klägerin auf Gewährung von Prozesskostenhilfe abgelehnt. Auf die Beschwerde der Klägerin ist diese Entscheidung mit Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 11.01.2010 geändert und der Klägerin Prozesskostenhilfe bewilligt worden. Mit Urteil vom 22.04.2010 hat der Einzelrichter die Klage abgewiesen. Die wesentlichen sachlichen und rechtlichen Aspekte des Falls, insbesondere die entscheidungserhebliche, nicht ohne weiteres zu beantwortende und bislang höchstrichterlich nicht geklärte Frage, ob ein zu Beginn der 90-er Jahre aufgenommener jüdischer Emigrant aus der früheren Sowjetunion über eine besondere Rechtsstellung verfügt, die einer Abschiebung entgegensteht, sind im Zeitpunkt des Beschlusses vom 06.11.2009 bekannt gewesen, weshalb die Übertragung des Rechtsstreits auf den Einzelrichter den Vorgaben des § 6 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht entsprochen hat. Zwar ist es dem Einzelrichter verwehrt, wegen grundsätzlicher Bedeutung die Berufung zuzulassen, wenn schon zum Zeitpunkt der Fassung des Übertragungsbeschlusses die Voraussetzungen für eine Übertragung an ihn offensichtlich nicht vorgelegen haben und dieser als objektiv willkürlich zu qualifizieren ist (näher Bader, u.a., VwGO, 5 Aufl., 2011, § 6 Rn. 16, 25). Jedenfalls für letzteres ergeben sich jedoch nach Aktenlage noch keine ausreichenden Anhaltspunkte.
Die Berufung ist begründet. Der Senat hat den wörtlichen Antrag der Klägerin festzustellen, ihr Status entsprechend Art. 33 Abs. 1 GFG bzw. § 60 Abs. 1 AufenthG sei nicht erloschen, sachdienlich ausgelegt (vgl. § 125 i.V.m. §§ 86, 88 VwGO). Der erstmals in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht in dieser Weise gestellte Klageantrag hat sich offensichtlich an einer Formulierung aus dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 07.08.2008 (19 B. 07.1777 - juris) orientiert. Unter Berücksichtigung ihres (angekündigten) Antrags in der Klageschrift vom 02.02.2009 und ihres Vorbringens in der Sache im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren will die Klägerin jedoch die Feststellung erreichen, dass sie (nach wie vor) über eine Rechtsstellung in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge verfügt. Eine solche Feststellung ist gleichsam die Grundlage für ihr weiteres Begehren, im Bundesgebiet zu verbleiben. Das für die Feststellungsklage erforderliche Feststellungsinteresse gegenüber der Beklagten ist gegeben. Ob jüdische Emigranten aus der früheren Sowjetunion, deren Aufnahme in das Bundesgebiet vor dem Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes am 01.01.2005 erfolgte, über einen besonderen Status verfügen, der im vorliegenden Fall dem Erlass einer Abschiebungsandrohung durch die Beklagte entgegenstehen könnte, ist aufgrund der komplexen Rechtslage nicht ohne weiteres zu beantworten und höchstrichterlich bislang nicht geklärt (siehe allgemein zum feststellungsfähigen Rechtsverhältnis und dem Feststellungsinteresse bei unklarer Rechtslage BVerwG, Urteil vom 26.06.1974 - VII C 36.72 - BVerwGE 45, 224; Bader, u.a., VwGO, a.a.O., § 43 Rn. 22). Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht der Grundsatz ihrer Subsidiarität (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) nicht entgegen. Mit einer Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Beklagten vom 27.10.2008 könnte die Klägerin ihr besonderes Anliegens, nämlich die verbindliche Klärung der Frage, ob sie über die geltend gemachte Rechtsstellung verfügt, nicht in einer ihrem Interesse an effektivem Rechtsschutz genügenden Weise erreichen. Gegenstand des Bescheids ist allein eine Ausreiseaufforderung und Abschiebungsandrohung nach Russland, die daran anknüpft, dass die Klägerin nicht mehr über den für den Aufenthalt im Bundesgebiet erforderlichen Aufenthaltstitel verfügt. Wie sich aus dem Tenor und der Begründung des Bescheids ergibt, hat die Ausländerbehörde keine rechtsverbindliche Entscheidung zu einem Rechtsstatus der Klägerin als jüdische Emigrantin getroffen, gegen die nur mit einer Gestaltungsklage vorgegangen werden könnte. Aufgrund der größeren Reichweite und der Effektivität des Rechtsschutzes der Feststellungsklage muss sich die Klägerin auch nicht darauf verweisen lassen, den Kern ihres Anliegens nur inzident als Vorfrage im Rahmen der Anfechtung gegen die Abschiebungsandrohung vorzubringen (BayVGH, Urteil vom 10.07.2006 - 22 BV 05.457 - juris Rn. 34; Bader, u.a., VwGO, a.a.O., § 43 Rn. 32; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., 2010, § 43 Rn. 122 f.), zumal auch problematisch erscheint, ob sie in diesem Zusammenhang damit gehört werden kann (vgl. unten IV.).
Die Feststellungsklage ist auch begründet. Die Klägerin hat infolge ihrer Aufnahme als jüdische Emigrantin aus der früheren Sowjetunion nach dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 09.01.1991 in Verbindung mit der entsprechenden Verwaltungspraxis (Art. 3 GG) eine Rechtsstellung analog § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge - Kontingentflüchtlingsgesetz - (HumHAG) erworben (I.). Über diese damals durch Verwaltungsakt begründete Rechtsstellung sui generis (II.) verfügt sie ungeachtet ihres etwa 18 Monate dauernden Aufenthalts von Januar 2007 bis August 2008 in Russland auch heute noch (III.). Die Klage gegen die Abschiebungsandrohung hat ebenfalls Erfolg (IV.).I.)
Die Klägerin, die am 22.01.1993 in das Bundesgebiet eingereist ist, hat aufgrund ihrer Aufnahme als jüdische Emigrantin aus der früheren Sowjetunion, die aus einer einmaligen historischen Situation heraus erfolgte (1.) und für die eine besondere Verfahrensweise vereinbart wurde (2.), zwar nicht den Status eines Kontingentflüchtlings erlangt (3.); für diesen Personenkreis wurde jedoch eine Rechtsstellung in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge begründet (4.).1.)
Die Aufnahme jüdischer Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion im Bundesgebiet auf der Grundlage des Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz vom 09.01.1991 hatte ihren politischen und gesellschaftlichen Ausgang in Beschlüssen der Regierung der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik im Jahre 1990. Anfang des Jahres 1990 hatte die damalige Regierung der DDR unter dem Eindruck der Wende damit begonnen, jüdische Personen aus der Sowjetunion in einem erleichterten Verfahren einreisen zu lassen (Mertens, Alija - Die Emigration der Juden aus der UdSSR/GUS, 2. Aufl., 1993, S. 213 ff.; Weizsäcker, Jüdische Migranten im geltenden deutschen Staatsangehörigkeits- und Ausländerrecht, ZAR 2004, 93, 97; Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, Dezember 2003 , S. 34). Im Rahmen eines Beschlusses vom 11.07.1990 zu vorläufigen Regelungen des Aufenthalts und des Asyls für Ausländer sah der Ministerrat der DDR vor, zunächst in zu begrenzendem Umfang ausländischen jüdischen Bürgern, denen Verfolgung oder Diskriminierung droht, aus humanitären Gründen Aufenthalt zu gewähren ; für diesen Personenkreis wurden Hilfen in finanzieller Hinsicht und bei der Integration zugesichert (näher 16. Sitzung des Ministerrates vom 11.07.1990 zu Top 17 ; Kessler, Jüdische Migration aus der ehemaligen Sowjetunion seit 1990 - unter 2.2 ; siehe auch BT-Drs. 11/8439 vom 14.11.1990 - Einwanderungsoption für sowjetische Jüdinnen und Juden). Dem vorausgegangen war ein Appell des Runden Tisches , an dem auch jüdische Vertreter beteiligt waren, an die Regierung, unabhängig von den geltenden Bestimmungen, den Aufenthalt für jene zu ermöglichen, die sich in der Sowjetunion als Juden diskriminiert und verfolgt sehen (näher Becker, Ankommen in Deutschland - Einwanderungspolitik als biographische Erfahrung im Migrationsprozess russischer Juden - 2001, S. 44). Während die DDR den jüdischen Immigranten aus der UdSSR ein Bleiberecht zubilligte und die Flüchtlinge formal DDR-Bürgern gleichgestellt waren, erhielten diese Personen in der Bundesrepublik lediglich Duldungen (näher Mertens, a.a.O., S. 215 f.; Weizsäcker, a.a.O., S. 97). Darüber hinaus hatte die westdeutsche Regierung durch entsprechende Anweisung an ihre Auslandvertretungen bei sowjetisch-jüdischen Zuwanderungswilligen eine Art Aufnahmestopp verhängt (im Einzelnen Becker, S. 45; Mertens, S. 219). Trotz entsprechender Bemühungen der DDR-Delegationen fand die im Osten praktizierte Aufnahmeregelung keinen Eingang in den Einigungsvertrag (Mertens S. 218 f.). Der faktische Aufnahmestopp für die Einwanderung sowjetischer Juden nach dem 03.10.1990 wurde zu einer nationalen und internationalen Belastungsprobe für das wiedervereinigte Deutschland (siehe ausführlich Aktuelle Stunde - Einreise für Juden aus Osteuropa - in der 231. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 25.10.1990, Plenarprotokoll S. 18359 ff.; Debatte in der 234. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 31.10.1990 zur Einwanderung sowjetischer Juden in die Bundesrepublik Deutschland, Plenarprotokoll S. 18740 ff. sowie der zugrunde liegende Antrag der Fraktion Die Grünen vom 24.10.1990 ; vgl. auch Mertens, S. 219 ff., Becker, S. 45 ff. sowie S. 50 ff.). Ende des Jahres 1990 einigten sich die Bundesregierung, der Zentralrat der Juden und die Regierungen der Länder schließlich auf eine Fortführung einer Aufnahme (Weizäcker, a.a.O., S. 97; Migrationsbericht 2003, S. 34 und Migrationsbericht 2008, 112; Kessler, a.a.O.).
Mit der Aufnahme jüdischer Zuwanderer sollte die Verantwortung Deutschlands für das gegenüber Juden begangene Unrecht dokumentiert und ein Beitrag zur Wiedergutmachung geleistet werden. Vor allem aber verfolgte sie den Zweck, die wenigen, überalterten jüdischen Gemeinden in Deutschland zu erhalten und zu stärken. Eine weitere Überlegung war, dass es infolgedessen zu einer Revitalisierung des jüdischen Elements im deutschen Kultur- und Geistesleben kommen würde. Keine entscheidende Rolle spielte hingegen der Umstand, dass es damals - letztlich ebenfalls begünstigt durch den Einfluss der Reformpolitik - vermehrt zu antisemitischen Handlungen gegenüber Juden in der ehemaligen UdSSR gekommen war. Zwar wurde in der politischen Debatte die Lage der Juden in der Sowjetunion als bedrückend beschrieben, und es wurden Beispiele für Benachteiligungen und Schmähungen genannt (vgl. etwa die Redebeiträge in der o.g. Debatte der 234. Sitzung; auch Kessler, a.a.O. unter 2.1). Die Bundesregierung betonte 1990/91 aber ausdrücklich, dass die sowjetische Führung inzwischen aktiv gegen antisemitische Übergriffe vorgehe und es bei einer Aufnahme nicht um den Schutz vor - politischer - Verfolgung gehe (siehe im Einzelnen zur damaligen politischen Motivation vor allem BT-Drs. 11/8439 vom 14.11.1990, S. 2 ff.; Ausführungen des Parlamentarischen Staatssekretärs im Bundesinnenministerium Waffenschmidt in der Aktuellen Stunden der 231. Sitzung des Deutschen Bundestags, a.a.O., S. 18363 f., Weizäcker, a.a.O., S. 97; Hochreuter, Zuwanderung als Wiedergutmachung?, NVwZ 2000, 1376; Rüßler, Berufliche Integrationsprobleme hochqualifizierter Zuwanderer, ZAR 2000, 268, 269.).2.)
Was das Verfahren der Aufnahme anbelangte, bestand politischer Konsens darüber, dass aufgrund der zu erwartenden Anzahl jüdischer Zuwanderer aus dem Osten - zwischen 1992 und dem 31.12.2004 kamen tatsächlich fast 200.000 jüdische Emigranten aus den Nachfolgestaaten der Sowjetunion nach Deutschland (vgl. im Detail die Statistiken im Migrationsbericht 2003, S. 35 und Migrationsbericht 2008, 113) - ein geordnetes Einreiseverfahren gleiches Recht für alle schaffen und die Aufnahme im Rahmen der Möglichkeiten des Kontingentflüchtlingsgesetzes erfolgen sollte (siehe etwa die Redebeiträge in der Aktuellen Stunde der 231. Sitzung des Deutschen Bundestags, a.a.O., insb. S. 18362, 18364). Grundlage der geordneten Zuwanderung jüdischer Emigranten ab dem 15.02.1991 wurde das Ergebnisprotokoll der Besprechung des Bundeskanzlers mit den Regierungschefs der Länder am 09.01.1991 in Bonn (i.d.R. zitiert als Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 09.01.1991 - im Wortlaut erhältlich unter www.mi.niedersachsen.de; vgl. auch BT-Drs. 12/229 vom 12.03.1991 - Aufenthaltsrechtlicher Status der Juden aus der Sowjetunion und anderen osteuropäischen Staaten). Danach wurde Einvernehmen hergestellt, dass
die Einreise von Juden aus der Sowjetunion -ohne zahlenmäßige Begrenzung -auch in Zukunft auf Grund von Einzelfallentscheidungen in entsprechender Anwendung des 'Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge' ermöglicht wird. Die Einzelfallentscheidungen sollen großzügig gehandhabt werden, wobei Fälle von Familienzusammenführungen und sonstige Härtefälle im Vordergrund stehen sollen und auch der Gesichtspunkt der Erhaltung der Lebensfähigkeit jüdischer Gemeinden in Deutschland eine Rolle spielen soll. Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern soll so gestaltet werden, dass auch in Zukunft die Einreise sowjetischer Auswanderer in einem für Bund und Länder insgesamt zumutbaren Maß ermöglicht wird. Die Verteilung soll grundsätzlich entsprechend dem 'Königsteiner Schlüssel' erfolgen; Mehraufnahmen durch einzelne Länder sollen nicht ausgeschlossen sein. Der Bundeskanzler bittet Bundesminister Schäuble in Zusammenarbeit mit den Ländern entsprechend tätig zu werden.
Die nähere Verfahrensweise der Aufnahme jüdischer Zuwanderer und ihre Verteilung auf die Bundesländer wurden zwischen den Ausländerreferenten des Bundes und der Länder im Rahmen einer Besprechung vom 28. bis 30. Januar 1991 in Fulda sowie in weiteren unveröffentlicht gebliebenen Anordnungen des Innenministeriums des Bundes bzw. des Landes vor allem aus den Jahren 1991 und 1992 festgelegt. Die sich aus diesen - dem Senat vorliegenden -Schreiben unmittelbar mit Einführung des geregelten Aufnahmeverfahrens für diesen Personenkreis ergebende Verfahrensweise, die auch im Zeitpunkt der Einreise der Klägerin im Januar 1993 galt, hat die Landesaufnahmestelle für Flüchtlinge Baden-Württemberg in ihrer Stellungnahme vom 16.06.2011 gegenüber dem Senat wie folgt zusammengefasst:
Aufgrund eines Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz vom 09.01.1991 wurden jüdische Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion ohne zahlenmäßige und zeitliche Begrenzung aufgenommen und nach dem Königsteiner Schlüssel auf die Bundesländer verteilt. Das Land Baden-Württemberg hatte eine Aufnahmequote von 12,20% der Gesamtzahl in der Bundesrepublik aufzunehmenden jüdischen Emigranten. Das Aufnahmeverfahren war ausschließlich vom Herkunftsland über das Bundesverwaltungsamt (BVA) durchzuführen. Zuständig für die Entgegennahme und Prüfung der Aufnahmeanträge und letztendlich die abschließende Entscheidung über die Zugehörigkeit zum berechtigten Personenkreis (es wurde anhand geeigneter Dokumente maßgeblich nur die Zugehörigkeit zum "Judentum" geprüft) waren ausschließlich die Auslandsvertretungen in den Herkunftsländern der ehemaligen GUS. Eine erneute Prüfung beim BVA oder den Ländern fand normalerweise nicht statt (nur im begründeten Zweifelsfall an der evtl. Echtheit der beigefügten Dokumente). Die Motive der Emigration spielten bei der Aufnahme jüdischer Emigranten keine Rolle; eine subjektive Verfolgungssituation musste nicht geltend gemacht werden. Die geprüften Anträge wurden von den Auslandsvertretungen an das BVA weitergeleitet, das seinerseits diese Anträge quotenmäßig den Ländern zusandte, die nach Maßgabe verfügbarer Plätze Aufnahmezusagen über das BVA an die Auslandsvertretungen erteilten. Die Aufnahmezusagen der Bundesländer wurden den Antragstellern durch die Auslandsvertretungen zugestellt mit einem Begleitschreiben zwecks Erledigung der landesinternen Formalitäten (wie z.B. Vermögensabklärungen, Immobilienfragen, Rentenabmeldungen usw.), die bei einer Ausreise den Auslandsvertretungen vorzulegen waren. Erst nachher wurde den Antragstellern ein drei Monate gültiges Ausreisevisum erteilt, mit der Auflage für ein bestimmtes Bundesland. Die Aufnahmezusagen der Länder waren bis zum 1. März 1994 zeitlich unbegrenzt und wurden dann mit der Gültigkeit auf ein Jahr befristet. In Baden-Württemberg gab es bis zum 1. Juni 1993 eine Sondersituation bezügl. der Aufnahmeanträge. Das Innenministerium in Stuttgart hatte bis zu diesem Zeitpunkt eine pauschale Aufnahmezusage gegenüber dem BVA Köln für alle Aufnahmeanträge, die quotenmäßig nach BW zu verteilen waren, erteilt. Somit wurden keine Aufnahmeanträge nach BW weitergeleitet, sondern als genehmigt vom BVA wieder an die Auslandsvertretungen zurückgeschickt. Die Auslandsvertretungen haben die Antragsteller dann benachrichtigt, dass das Land BW eine Aufnahmezusage erteilt hat und die Ausreiseformalitäten erfolgten dann wie oben beschrieben... 3.)
Die Aufnahme jüdischer Emigranten auf dieser Grundlage führte nicht dazu, dass diese eine Rechtsstellung als Kontingentflüchtlinge in unmittelbarer Anwendung des § 1 Abs. 1 HumHAG erwarben, weil es jedenfalls an einer Aufnahme von Verfolgten bzw. Flüchtlingen im Rahmen einer humanitären Hilfsaktion fehlte; diese war zweifelsfrei nicht gewollt.
Nach § 1 Abs. 1 HumHAG (in der damals geltenden Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des Ausländerrechts vom 09.07.1990, BGBl. I, S. 1354, 1384) war Kontingentflüchtling, wer im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen der Bundesrepublik Deutschland aufgrund der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis vor der Einreise in Form des Sichtvermerks oder aufgrund einer Übernahmeerklärung nach § 33 Abs. 1 des Ausländergesetzes in den Geltungsbereich dieses Gesetzes aufgenommen wurde; er genoss im Geltungsbereich dieses Gesetzes die Rechtsstellung nach den Artikeln 2 bis 34 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28.07.1951 (Genfer Flüchtlingskonvention). Unter den Voraussetzungen dieser Bestimmung entstand mit der Aufnahme kraft Gesetzes die Rechtsstellung nach § 1 Abs. 1 HumHAG; insoweit gab es kein Anerkennungs- oder Feststellungsverfahren (OVG MV, Urteil vom 15.09.2004 - 1 L 107/02 - juris Rn. 77; OVG RhPf, Beschluss vom 26.11.1999 - 11 A 11523/99 - juris Rn. 6). Wie sich aus der Bezeichnung des Gesetzes sowie dessen Entstehungsgeschichte und Begründung (vgl. insb. BT-Drs. 8/3752 vom 05.05.1980 zum Entwurf eines Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge ) ergab, galt das Kontingentflüchtlingsgesetz nicht allgemein für Ausländer, sondern nur für Flüchtlinge, also für Ausländer, die sich in einer Verfolgungssituation befunden haben - was nicht notwendig die Gefahr politischer Verfolgung (in eigener Person) voraussetzte - oder deren Lage durch ein Flüchtlingsschicksal gekennzeichnet war (BVerwG, Urteil vom 17.02.1992 - 9 C 77.89 - juris Rn. 12; vgl. auch OVG MV, Urteil vom 15.09.2004 - 1 L 107/02 - juris Rn. 77 und BayVGH Beschluss vom 22.12.2010 - 19 B 09.824 - juris Rn. 33; Kloesel/Christ, Deutsches Ausländerrecht, 2. Aufl., Stand 1990, B 1.9, § 1 Anm. 1).
Die Aufnahme der jüdischen Emigranten aus der Sowjetunion hatte jedoch - wie oben dargelegt - gerade nicht den Zweck, einer Verfolgungssituation oder einem Flüchtlingsschicksal durch eine politische Lösung Rechnung zu tragen. Der Aspekt einer Verfolgungs- oder Flüchtlingssituation wurde im Ergebnisprotokoll der Ministerpräsidentenkonferenz vom 09.01.1991 überhaupt nicht erwähnt. Auch bei der letztlich auf Anweisungen des Bundesministeriums des Innern zurückgehenden konkreten Ausgestaltung des Aufnahmeverfahrens spielte dieser Gesichtspunkt - wie auch die Landesaufnahmestelle für Flüchtlinge unter dem 16.06.2011 mit Blick auf die damalige Praxis bestätigt hat -keine Rolle (vgl. auch das nicht veröffentlichte Schreiben des Bundesministers des Innern vom 05.02.1991 - Az.: V II 2 -125 341 - ISR/1 - an das Auswärtige Amt unter Beifügung des Protokolls der Besprechung der Ausländerreferenten vom 28.-30.01.1991). Vielmehr betonte der Bundesminister des Inneren sogar ausdrücklich, dass die Voraussetzungen für eine unmittelbare Anwendung des Kontingentflüchtlingsgesetzes hinsichtlich einer Aufnahme jüdischer Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion nicht vorlagen (siehe das nicht veröffentlichte Schreiben vom 21.04.1992 - Az.: V II 4 - 936 138 SOW/1 - an die Innenminister und -senatoren der Länder). Aus dem dem Senat bekannten Grundsatzerlass des Auswärtigen Amtes vom 25.03.1997 - Az.: 514-516.20/7 -(nicht veröffentlicht, in BayVGH, Urteil vom 22.12.2010 - 19 B 09.824 - juris Rn. 45 ff. nur auszugsweise abgedruckt) folgt nichts Gegenteiliges. Zwar heißt es dort, Motiv für eine Aufnahme sei auch gewesen, Juden aus der früheren Sowjetunion vor antisemitischen Pressionen zu schützen und ihnen eine Heimat zu bieten. Hieraus lässt sich jedoch nicht entnehmen, entgegen den damaligen politischen Bekundungen nach außen wären für die Aufnahmeentscheidung im Jahre 1991 tatsächlich andere Beweggründe maßgebend gewesen. Die sehr allgemein gehaltene Formulierung antisemitische Pressionen umschrieb nichts anderes als die schon im Jahre 1990/91 bekannt gewesene Tatsache, dass gesellschaftliche Ausgrenzungen von Juden in der Sowjetunion vorkamen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass auch nach diesem Erlass der Nachweis einer konkreten Verfolgung oder Diskriminierung nicht Voraussetzung der Zugehörigkeit zum berechtigten Personenkreis für die Aufnahme im geregelten Verfahren analog zum Gesetz über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommen Flüchtlinge war.4.)
Die jüdischen Emigranten, die nach dem unter I. 2. beschriebenen Verfahren in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 1 HumHAG aufgenommen wurden, erwarben hierdurch eine Rechtsstellung sui generis.
Ausgehend von den politischen Zielen der Öffnung des Bundesgebiets für diesen Personenkreis war die Aufnahme der jüdischen Emigranten aus der früheren UdSSR von vornherein auf Dauer angelegt. Mit der ganz bewusst gewählten entsprechenden Anwendung des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge wurde nicht nur der Zweck verfolgt, die finanziellen Lasten der Aufnahme zwischen Bund und Ländern zu verteilen, sondern auch die Intention, den jüdischen Emigranten und ihren Familienangehörigen unmittelbar nach der Einreise durch die Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis (nach § 1 Abs. 3 HumHAG) einen gesicherten auf Dauer angelegten aufenthaltsrechtlichen Status zu vermitteln und diese in den Genuss staatlicher Eingliederungshilfen kommen zu lassen (hierzu auch Schreiben des Bundesministers des Innern vom 21.04.1992 - Az.: V II 4 -936 138 SOW/1 - an die Innenminister und -senatoren - nicht veröffentlicht; hingegen wurden sowjetische Juden, die nach dem 15.02.1991 nur auf der Grundlage eines Touristenvisums einreisten oder in sonstiger Weise das vorgesehene Aufnahmeverfahren umgingen, allein nach dem Ausländergesetz 1990 behandelt ). Die Emigranten konnten daher zahlreiche staatliche Leistungen wie beispielsweise Sozialhilfe, Kindergeld, Erziehungsgeld, Pflegegeld, aber auch berufliche Ausbildungs- und Eingliederungshilfen einschließlich Sprachkurse sofort in Anspruch nehmen (vgl. hierzu die entsprechenden Informationen im Leitfaden für jüdische Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion , 1. Aufl., insb. S. 24 ff., hrsg. von der Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland e.V.; siehe auch Rüßler, a.a.O., S. 269). Allein die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis hätte nach damaligem Recht nicht ausgereicht, um die seinerzeit politisch gewünschten Folgen, insbesondere die umfangreichen finanziellen Hilfeleistungen, für die jüdischen Emigranten herbeizuführen. Nach der maßgeblichen Verwaltungspraxis erhielt ein jüdischer Emigrant, der nach Durchführung des sog. geregelten Aufnahmeverfahrens in das Bundesgebiet einreiste, vielmehr eine besondere Rechtsstellung in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 1 HumHAG. Diese trug dem Umstand Rechnung, dass jüdische Emigranten nicht um eines Verfolgungs- oder Flüchtlingsschicksals willen aufgenommen worden waren und man auch ein Fortbestehen ihrer Verbindung zum Herkunftsstaat nicht in Frage stellen wollte. Dieser Personenkreis behielt seine Reisepässe, konnte sie im Herkunftsstaat erneuern und auch weiterhin dorthin reisen. Wie die Landesaufnahmestelle für Flüchtlinge in ihrer Stellungnahme gegenüber dem Senat ausdrücklich mitteilte, galt für die damalige Verwaltungspraxis der Grundsatz, dass die günstigen Bestimmungen des Kontingentflüchtlingsgesetzes analoge Anwendung fanden, nicht aber die belastenden Vorschriften, insbesondere nicht diejenigen über das Erlöschen der Rechtsstellung. So führte auch der Bundesminister des Innern mit Schreiben vom 21.04.1992 an die Innenminister und -senatoren der Länder aus, die Frage des Verlusts einer Rechtsstellung nach § 2a HumHAG stelle sich mangels unmittelbarer Anwendbarkeit des Kontingentflüchtlingsgesetzes nicht und es liege im Übrigen auch nicht im Interesse der Bundesrepublik, jüdischen Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion die in entsprechender Anwendung des Kontingentflüchtlingsgesetzes gewährten Vergünstigungen zu entziehen, wenn sie zu Besuchszwecken in ihre frühere Heimat reisten (vgl. ebenso die spätere Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums Baden-Württemberg über die Aufnahme und die ausländerrechtliche Behandlung jüdischer Emigrantinnen und Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion vom 20.11.1996 - Az.: 4-13-GUS/6 -, nach der für diesen Personenkreis § 2a des Kontingentflüchtlingsgesetzes nicht anwendbar ist). Unter dem 10.08.1993 verfasste das Bundesministeriums des Innern an die Innenminister/-senatoren der Länder folgendes Schreiben (Az.: A 2 - 125 341 - ISR/1):
Nach Auffassung des Auswärtigen Amtes ist es aus außenpolitischen Gründen weiterhin zwingend geboten, von der Ausstellung von Reiseausweisen für Flüchtlinge nach der Genfer Konvention an die aus der ehemaligen Sowjetunion aufgenommenen Juden abzusehen. Durch die Ausweisung von Reiseausweisen würde dieser Personenkreis als politisch Verfolgte gekennzeichnet. Eine Verfolgung von Juden in der ehemaligen Sowjetunion von staatlicher Seite liegt jedoch nicht vor. Zudem fände die Aufnahme jüdischer Emigranten auch nicht deswegen statt. Die deutsche Verwaltungspraxis müsse dem Rechnung tragen, um außenpolitische Irritationen zu vermeiden. Dies gelte für Juden aus allen Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion.
Ich wiederhole daher nochmals meine mehrfach geäußerte Bitte, den aufgenommenen jüdischen Emigranten keine Reiseausweise nach Art. 28 der Genfer Konvention, sondern Reisedokumente nach § 15 DVAuslG auszustellen, soweit sie nicht im Besitz eines für alle Staaten gültigen Reisepasses der ehemaligen Sowjetunion oder eines der Nachfolgestaaten sind. Zu den an mich herangetragenen Fragen bezüglich der Rechtsstellung der aufgenommenen Juden aus der ehemaligen Sowjetunion bemerke ich: Nach dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 9. Januar 1991 findet das Kontingentflüchtlingsgesetz ausdrücklich nur entsprechende Anwendung. Maßgeblich hierfür war vor allem, dass nur bei einer Aufnahme nach diesem Gesetz eine finanzielle Beteiligung des Bundes an den erforderlichen Eingliederungsmaßnahmen vorgesehen ist, und dass es für Aufnahmen ein Verteilungsverfahren auf die Länder gibt. Dies bedeutet allerdings, dass die Juden aus der ehemaligen Sowjetunion den unmittelbar nach dem Kontingentflüchtlingsgesetz aufgenommenen Flüchtlingen gleichgestellt werden und denselben Rechtsstatus erhalten, d. h. ihnen stehen die sich aus den Artikeln 2 bis 24 der Genfer Flüchtlingskonvention ergebenden Vergünstigungen zu (z. B. unbefristete Aufenthaltserlaubnis, Eingliederungshilfen, Zugang zum Arbeitsmarkt). Ihnen kann zum Nachweis ihrer Rechtsstellung daher auch eine Bescheinigung nach § 2 Kontingentflüchtlingsgesetz erteilt werden. Infolge der nur entsprechenden Anwendung bleibt jedoch die Möglichkeit erhalten, den vom unmittelbaren Anwendungsfall dieses Gesetzes abweichenden Besonderheiten Rechnung zu tragen und die Regelungen über die Kontingentaufnahme mit den aus sachlichen Gründen gebotenen Maßgaben anzuwenden, beispielsweise auch auf die vorgesehene Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge nach Art. 28 Genfer Konvention zu verzichten. Auch ein Erlöschen der Rechtsstellung unter bestimmten Voraussetzungen ist durchaus denkbar. Allerdings kann im Hinblick auf die Besonderheiten des Aufnahmeverfahrens für ehemals sowjetische Juden die Erlöschensvorschrift des § 2a Abs. 1 Nr. 1 Kontingentflüchtlingsgesetz keine Anwendung finden, wenn ein sowjetischer Reisepass bzw. ein Reisepass des Herkunftsstaates nur zu fest umrissenen Zwecken (z. B. Legalisierung der Ausreise, Ausbürgerung) oder deshalb beantragt oder erneuert wird, um weiterhin Besuchsreisen in die Heimat durchführen zu können.
Der Senat ist der Auffassung, dass die in dem Schreiben im Original enthaltene Passage ihnen stehen die sich aus den Artikeln 2 bis 24 der Genfer Flüchtlingskonvention ergebenden Vergünstigungen zu (z. B. unbefristete Aufenthaltserlaubnis, Eingliederungshilfen, Zugang zum Arbeitsmarkt) , keinen Druckfehler hinsichtlich der genannten Artikel der Genfer Flüchtlingskonvention enthält, sondern bewusst so formuliert wurde (Hervorhebung insoweit durch den Senat; anders wohl BayVGH, Urteil vom 22.12.2010 - 19 B 09.824 - juris Rn. 42, der in dem wörtlich wiedergegebenen Rundschreiben dort von Artikel 2 bis 34 spricht). Denn die Heranziehung der unter Artikel 25 bis 34 GFK genannten Bestimmungen, wie insbesondere diejenige zum Reiseausweis nach Art. 28 GFK oder zur Verwaltungshilfe nach Art. 25 Abs. 2 GFK, hätte aufgrund des jeweiligen Regelungsinhalts nur dann einen Sinn gehabt, wenn die aufgenommenen jüdischen Emigranten Verfolgte oder jedenfalls Flüchtlinge gewesen wären. Auch wurde die Zuwanderung der Juden in dem Bewusstsein ermöglicht, dass das Fortbestehen ihrer Verbindungen in ihren Herkunftsstaat hierdurch nicht in Frage gestellt werden sollte.
Dass den jüdischen Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion damals nicht nur ein legaler Aufenthalt sondern - diesem gleichsam vorgelagert - eine selbstständige Rechtsstellung eingeräumt werden sollte, die dadurch gekennzeichnet war, dass ihnen die Vergünstigungen des Kontingentflüchtlingsgesetzes, soweit sie keine Verfolgung im Herkunftsstaat voraussetzen, bei gleichzeitiger Nichtanwendung seiner belastenden Regelungen - namentlich des Erlöschungstatbestands - eingeräumt wurden (diese Besonderheiten bei der Ausgestaltung der Rechtsstellung wohl verkennend die Gesetzesbegründung zu § 23 Abs. 2 AufenthG ), lässt sich auch anhand der Ergebnisniederschrift der Besprechung der Ausländerreferenten des Bundes und der Länder vom 25.-27.09.2001 in Bremen und der dort abgesprochenen Verfahrensweise ersehen. Darin wurde festgehalten:
&Bei Feststellung des nicht nur vorübergehenden Verlassens des Bundesgebiets, der nicht rechtzeitigen Verlängerung der Wiedereinreisefrist bzw. der nicht rechtzeitigen Rückkehr erlischt die unbefristete Aufenthaltserlaubnis gemäß § 44 AuslG. Die Rechtsstellung erlischt jedoch nicht, so dass für die Wiedereinreise in das Bundesgebiet der Betroffene lediglich ein neues Einreisevisum benötigt, bei dessen Erteilung die Länder nicht (erneut) beteiligt werden. Das Betreiben eines erneuten Aufnahmeverfahrens bedarf es nicht.
Die Gewährung einer Rechtsstellung sui generis an jüdische Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion infolge des Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz vom 09.01.1991 unterliegt keinen (verfassungs-) rechtlichen Bedenken. Die mit der dauerhaften Aufnahme dieses Personenkreises einhergehenden (politischen) Ziele, insbesondere die sofortige unbefristete Legalisierung des Aufenthalts, wären auf der Grundlage des seinerzeit geltenden Ausländergesetzes von 1990 nicht zu realisieren gewesen (was wohl Raabe, Rechtswidrige Verwaltungspraxis bei der Zuwanderung jüdischer Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion?, ZAR 2004, 410, 411 f. nicht hinreichend berücksichtigt). Die in §§ 30 Abs. 1, 32, 33 AuslG vorgesehenen Möglichkeiten hätten lediglich zur Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis und damit zu einem - an einem grundsätzlich vorübergehenden Aufenthaltszweck orientierten - befristeten humanitären Titel geführt. Auch nach anderen Rechtsgrundlagen des Ausländergesetzes hätte keine von Anfang an unbefristete Aufenthaltserlaubnis rechtmäßig ausgestellt werden können. Hinzu kam, dass die besonderen Eingliederungshilfen einen bestimmten, sicheren aufenthaltsrechtlichen Status voraussetzen. Die gewählte Vorgehensweise stellte auch keinen Verstoß gegen das Kodifikationsprinzip dar (siehe näher BayVGH, Urteil vom 22.12.2010 - 19 B 09.824 - juris Rn. 32). Die Aufnahme jüdischer Emigranten vollzog sich allein im Bereich der gewährenden Verwaltung. Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Sachverhalt unter dem Aspekt der Wesentlichkeitstheorie (vgl. Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl., 2008, Art. 20 Rn. 70 m.w.N. und Vorb v. Art. 70 Rn. 9) eine ausdrückliche eigenständige gesetzliche Grundlage erfordert hätte. Unter Berücksichtigung der mit der Aufnahme verfolgten Ziele und des weiten Spielraums der gewährenden Verwaltung unterlag die konkrete Art und Weise der Gestaltung der Zuwanderung jüdischer Emigranten aus der ehemaligen UdSSR auch mit Blick auf Art. 3 und 4 GG keinen durchgreifenden Einwendungen (vgl. im Einzelnen hierzu Hochreuter, a.a.O., S. 1376 ff.; Weizäcker, a.a.O., S. 99 f.). Im Übrigen darf in diesem Zusammenhang nicht außer Acht gelassen werden, dass die damals vereinbarte Praxis zur Aufnahme der jüdischen Einwanderer aus der Situation der politischen Wende in Osteuropa und der Wiedervereinigung heraus erfolgte. Auch bestand vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Handhabung von Einreise und Aufenthalt jüdischer Emigranten aus der ehemaligen Sowjetunion in den vormals beiden deutschen Staaten ein dringender Handlungsbedarf, bei dem auch der Umgang mit Altfällen nicht ausgeblendet werden konnte. So waren mehr als 8.000 jüdische Emigranten aus der ehemaligen UdSSR vor dem geregelten Verfahren nach Deutschland gekommen (vgl. zur entsprechenden Statistik Migrationsbericht 2003, 35). Nach einem Beschluss der Innenministerkonferenz wurden auch diese Personen, soweit sie bis zum 10.11.1991 eingereist waren, ebenfalls entsprechend den Vorschriften des Kontingentflüchtlingsgesetzes aufgenommen (vgl. das nicht veröffentlichte Schreiben des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 04.12.1991 - Az.: 3-663 UDSSR/22 - an die nachgeordneten Behörden).
Der Senat lässt offen, ob Inhalt dieser Rechtsstellung sui generis auch ist, dass deren Inhaber nur nach den für anerkannte Flüchtlinge geltenden Grundsätzen (vgl. § 48 Abs. 1 Nr. 5 AuslG 1990) ausgewiesen werden können. Gleichfalls bleibt offen, ob im äußersten Fall nur nach Maßgabe des § 51 Abs. 3 AuslG 1990 eine Abschiebung in das Heimatland zulässig wäre.II.)
Die vorstehend umschriebene Rechtsstellung sui generis entsprechend § 1 Abs. 1 HumHAG wurde durch die Aufnahmezusage unter der (stillschweigenden) Bedingung der ordnungsgemäßen tatsächlichen Einreise und damit durch Verwaltungsakt begründet. Nach den oben beschriebenen Verfahrensabläufen (siehe I. 2.) wurde die Aufnahme als jüdischer Emigrant im Bundesgebiet bei der Auslandsvertretung schriftlich unter Verwendung des Formulars Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis beantragt und dort in eigener Zuständigkeit insbesondere die Zugehörigkeit zum berechtigten Personenkreis geprüft. Die geprüften Anträge wurden dann an das Bundesverwaltungsamt weitergeleitet. In dem hier maßgebenden Zeitraum wurde aufgrund der pauschalen Aufnahmezusage des Landes Baden-Württemberg gegenüber dem Bundesverwaltungsamt für alle Aufnahmeanträge, die quotenmäßig nach Baden-Württemberg zu verteilen waren, die Aufnahmezusage von dort erteilt. Diese Aufnahmezusage wurde von der deutschen Auslandsvertretung dem Antragsteller ausgehändigt oder sogar zugestellt - mit einem Begleitschreiben, welche weiteren Schritte für die Einreise nach Deutschland notwendig waren (wie Abwicklung der landesinternen Formalitäten, Antrag auf Visum). Die Einreise erfolgte dann mit einem für drei Monate geltenden Visum, in das die für den Aufenthalt im Bundesgebiet zunächst zuständige Ausländerbehörde eingetragen war.
Diese Verfahrensabläufe, die im Teilrunderlass des Auswärtigen Amts vom 25.03.1997 - Az.: 514-516.20/7 - ausdrücklich aufgeführt waren, waren im Grundsatz aber schon zum Zeitpunkt der Ausreise der Klägerin maßgebend gewesen (vgl. insoweit den nicht veröffentlichten Drahterlass des Auswärtigen Amts vom 13.02.1991 - 514-516.20/07 - unter anderem an die Auslandsvertretung in Moskau). Dem Senat liegen hinsichtlich der Aufnahme der Klägerin und ihrer Familie als jüdische Emigranten mit Ausnahme einer Kopie des Visums in der Ausländerakte keine fallspezifischen Schriftstücke aus der Zeit vor ihrer tatsächlichen Einreise in das Bundesgebiet vor, weil diese vor etwa zwanzig Jahren bei der Auslandsvertretung angefallenen Vorgänge entsprechend der Angaben des Auswärtigen Amts gegenüber dem Senat nicht mehr archiviert sind. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass die allgemein praktizierten Verfahrensabläufe gerade im Fall der Klägerin nicht angewandt worden wären.
Der Teilrunderlass führte unter IV. 7. ausdrücklich aus, dass alle Schritte bis zur Erteilung oder Verweigerung des Visums grundsätzlich als internes Verwaltungsverfahren anzusehen seien, erst die eigentliche Entscheidung über den Visumsantrag sei ein Verwaltungsakt mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen. Dennoch sollte das Visum nach Zustellung der Aufnahmezusage möglichst nur noch wegen später bekannt gewordener Gründe verweigert werden. Unter IV. 11 hieß es, dass der Rechtsstatus nach dem Kontingentflüchtlingsgesetz durch Rücknahme des Visums aufgehoben werden könne. Bei der Frage, ob ein Verwaltungsakt vorliegt bzw. mit welchem Inhalt er ergangen ist, kommt es jedoch nicht entscheidend darauf an, was auf Seiten der Behörde gewollt ist. Dies bestimmt sich vielmehr anhand des objektiven Erklärungswerts (§§ 157, 133 BGB entsprechend). Maßgebend ist, wie der Empfänger unter Berücksichtigung der äußeren Form, Abfassung, Begründung und aller sonstigen ihm bekannt oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben die behördliche Äußerung verstehen musste bzw. durfte (Ziekow, VwVfG, 2. Aufl., 2010, § 35 Rn. 8 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., 2010, § 35 Rn. 17 ff.). Diese Kriterien für die Auslegung sind allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts, die auch dann zu beachten sind, wenn man der Ansicht wäre, dass im vorliegenden Fall für das gesamte Verfahren das Verwaltungsverfahrensgesetz nicht unmittelbar galt, weil nach § 2 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG dieses keine Anwendung fand (und findet) für Tätigkeiten der Vertretungen des Bundes im Ausland und gegenüber dem Ausreisewilligen allein die Auslandsvertretung nach außen hin auftrat (vgl. auch Ziekow, VwVfG, a.a.O., § 2 Rn. 28, Hochreuter, a.a.O. NVwZ 2000, 1378, 1378).
Nach der insoweit maßgeblichen Sicht des Empfängers stellte die im vorliegenden Fall sogar zeitlich unbegrenzt gültige und rechtsverbindlich in einem Über- und Unterordnungsverhältnis ergangene Aufnahmezusage einen Verwaltungsakt dar, der die Grundlage seiner (zukünftigen) Rechtsstellung als im Bundesgebiet aufgenommener jüdischer Immigrant war. Denn mit der Bekanntgabe dieser Entscheidung durch die Auslandsvertretung wurde dem Antragsteller mitgeteilt, dass auf seinen entsprechenden Antrag auf Erlaubnis eines zukünftigen Aufenthalts in Deutschland seine Aufnahme gesichert war und er hierauf vertrauend ohne weiteres eigenes Risiko mit den Vorbereitungen der Ausreise beginnen konnte (ebenso Hochreuter, a.a.O., NVwZ 2000, 1376, 1379). Die weiteren Schritte, wie die ordnungsgemäße Durchführung des Visumsverfahrens und die tatsächliche Einreise, waren der Aufnahmezusage konkludent beigegebene Bedingungen für das Entstehen des Rechtsstatus in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 1 HumHAG.III.)
Die Klägerin hat die durch Verwaltungsakt erworbene Rechtsstellung sui generis auch nicht wieder verloren. Die dem wirksamen (und im Übrigen sogar bestandskräftigen) Verwaltungsakt innewohnenden Bindungs- und Feststellungswirkungen (allgem. Ziekow, VwVfG, a.a.O. § 43 Rn. 3 f., 16 ff.; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 43 Rn.14 ff.) führen dazu, dass Änderungen der für seinen Erlass maßgebenden Sach- und Rechtslage keine Auswirkungen auf die der Klägerin eingeräumte Rechtsstellung haben. Insoweit sind die mittlerweile vorliegenden gesetzlichen Neuerungen - wie die Aufhebung des Kontingentflüchtlingsgesetz (als der gesetzlichen Grundlage, an der sich die Verwaltung orientiert hat) mit dem Inkrafttreten des Aufenthaltsgesetzes und die Neufassung des § 23 Abs. 2 AufenthG (in der Fassung durch Art. 2 Abs. 2 des 7. Gesetzes zur Änderung des Bundesvertriebenengesetzes vom 16.05.2007 ), wonach nunmehr für die Aufnahme jüdischer Immigranten nicht mehr die Gewährung einer besonderen Rechtsstellung vorgesehen ist, sondern nur noch die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis (näher GK-AufenthG, § 23 Rn. 7, 36 ff.) - ebenso wenig von Einfluss auf den Status der Klägerin wie die aktuellen Verwaltungsvorschriften, die davon ausgehen, dass die Rechtsstellung als Kontingentflüchtling im weiteren Sinne ausgelaufen sei (siehe Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums zum Ausländerrecht vom 02.11.2010 - Az.: 4-1310/131 - zu Nr. 23.2.2.1.2). Zwar bliebe es dem Gesetzgeber in den Grenzen vorrangigen Verfassungsrechts unbenommen, durch eine gesetzliche Regelung jüdischen Emigranten ihre erworbene Rechtsstellung zu entziehen ; dies ist jedoch durch das Zuwanderungsgesetz nicht geschehen. Aus dem Vergleich zwischen § 103 AufenthG und § 101 Abs. 1 Satz 2 AufenthG kann gerade nicht geschlossen werden, der Gesetzgeber habe durch § 103 AufenthG klargestellt, dass die aufgenommenen jüdischen Zuwanderer ihre Rechtstellung als sog. Kontingentflüchtlinge im weiteren Sinne mit Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes automatisch verloren haben (so aber die Ergänzenden Hinweise des Innenministeriums zu Nr. 23 AufenthG-VwV, a.a.O.). § 103 Satz 1 AufenthG bestimmt, dass für Personen, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes gemäß § 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge vom 22.07.1980 die Rechtsstellung nach den Artikeln 2 bis 34 der Genfer Flüchtlingskonvention genießen, die §§ 2a und 2b des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge in der bis zum 01.01.2005 geltenden Fassung weiter Anwendung finden. Nach Satz 2 gilt in diesen Fällen § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AufenthG entsprechend. Wie sich aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt, enthält diese aber keine Aussage zur Weitergeltung der Vorschriften des Kontingentflüchtlingsgesetzes, wenn der Ausländer die Rechtsstellung nicht gemäß § 1 HumHAG genossen hat, sondern eine solche in entsprechender Anwendung begründet worden ist (vgl. Renner, Ausländerrecht, 9. Aufl., 2011, § 103 Rn. 4). Eine Anordnung der Weitergeltung der §§ 2a und 2b HumHAG für die vorliegende Konstellation hätte keinen Sinn ergeben. Für die Begründung und Fortgeltung der Rechtsstellung sui generis für jüdische Emigranten aus der früheren UdSSR hatten diese Bestimmungen schon vor dem Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes am 01.01.2005 keine Rolle gespielt. Der Normgeber hat sich mit der Frage der Fortgeltung einer bereits erworbenen Rechtsstellung für jüdische Zuwanderer überhaupt nicht befasst. Dass er die Überleitung ihres Aufenthaltsrechts in § 101 Abs. 1 Satz 2 AufenthG geregelt hat, lässt nicht - gleichsam im Umkehrschluss - die Einschätzung zu, der Gesetzgeber habe eine durch Verwaltungsakt entstandene Rechtstellung sui generis zum Erlöschen gebracht. Vielmehr hätte der Entzug der Rechtsstellung, von der der Betroffene im Übrigen auch Gebrauch gemacht und auf deren Fortbestand er vertraut hat, aus verfassungsrechtlichen Gründen einer ausdrücklichen Regelung des Gesetzgebers bedurft.
Die Rechtsstellung ist auch nicht durch einen Verzicht der Klägerin erloschen (siehe zum Verzicht auf eine öffentlich-rechtliche Rechtsposition allgem. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., 2008, § 43 Rn. 209 und § 53 Rn. 29 ff.). Die Klägerin wäre zwar befugt, über die ihr eingeräumte Rechtsstellung zu verfügen; die Dispositionsbefugnis ist weder kraft Gesetzes noch aus der Natur und dem Zweck der Berechtigung heraus ausgeschlossen. Eine ausdrückliche Verzichtserklärung liegt aber nicht vor. Allerdings kann ein Verzicht auch stillschweigend durch schlüssiges Handeln erfolgen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 04.03.2009 - 3 S 1467/07 - juris Rn. 33 ff.). Im Hinblick auf die Tragweite eines Verzichts sind zum Schutz des aufgenommenen Emigranten jedoch hieran besondere Anforderungen zu stellen. Ihm muss zumindest aufgrund einer Parallelwertung in der Laiensphäre bewusst sein, dass er durch sein Verhalten die ihm eingeräumte Rechtsstellung eindeutig und unzweifelhaft zum Erlöschen bringt. Dies lässt sich im vorliegenden Fall jedoch nicht feststellen.
Wie die Landesaufnahmestelle für Flüchtlinge Baden-Württemberg in ihrer Stellungnahme vom 16.06.2011 ausgeführt hat, hat eine Information der Emigranten über ihre Rechtsstellung im Bundesgebiet schon aufgrund der Kompliziertheit der Materie in der Verwaltungspraxis wohl nicht stattgefunden. Den vorliegenden Akten lässt sich dementsprechend auch nicht entnehmen, dass die Klägerin über ihren Status und die sich hieraus ergebenden Folgerungen informiert worden wäre. Aus der Eigenart ihrer Rechtstellung heraus blieb es den damals aufgenommenen jüdischen Emigranten aber unbenommen, auch nach ihrer Aufnahme im Bundesgebiet in ihrem Herkunftsstaat in Kontakt mit den Heimatbehörden zu treten oder Besuchsreisen dorthin zu unternehmen. Dass ein etwa 18 Monate dauernder Aufenthalt in Russland, um ihre Mutter zu pflegen bzw. ihrem jetzigen Ehemann in Königsberg ein weiteres Aufenthaltsrecht zu verschaffen, nachdem sein Nachzug in das Bundesgebiet durch die Ausländerbehörde abgelehnt wurde, das aus der Rechtsstellung heraus noch Erlaubte möglicherweise hätte überschreiten können, ist der Klägerin - wie sich insbesondere auch aus ihrem in den Widerspruchsakten befindlichen Schreiben vom 13.11.2008 an das Bundespräsidialamt der Sache nach ergibt - zu keinem Zeitpunkt bewusst gewesen.IV.)
Die Abschiebungsandrohung erweist sich ebenfalls als rechtswidrig. Die im angefochtenen Bescheid verfügte selbstständige Abschiebungsandrohung nach § 59 Abs. 1 AufenthG knüpft allein an den Umstand an, dass die Klägerin zur Ausreise verpflichtet ist, weil sie den erforderlichen Aufenthaltstitel nicht mehr besitzt. Die Niederlassungserlaubnis der Klägerin nach § 101 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 23 Abs. 2 AufenthG ist zwar durch den mehr als sechs Monate dauernden Aufenthalt in Russland von Januar 2007 bis August 2008 jedenfalls nach § 51 Abs. 1 Nr. 7 AufenthG erloschen. Sowohl der Ausgangsbescheid als auch der Widerspruchsbescheid (vgl. insoweit § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) verkennen jedoch ausweislich ihrer jeweiligen Begründung den Umstand, dass die Klägerin nach wie vor über eine Rechtsstellung in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge verfügt, aus der heraus ihr ein Aufenthaltsrecht im Bundesgebiet zusteht. Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Entscheidung, ob es schon an einer Ausreisepflicht der Klägerin fehlt, weil allein schon aufgrund ihrer besonderen Rechtsstellung ein dauerhaftes Bleiberecht im Bundesgebiet erworben worden und der ihr auf einen - bislang nicht ausdrücklich gestellten - Antrag erneut zu erteilende Aufenthaltstitel nur deklaratorischer Natur wäre, mit dem lediglich die Legalität des Aufenthalts nachgewiesen würde (vgl. hierzu auch den Rechtsgedanken des § 4 Abs.5 AufenthG). Denn selbst wenn man davon ausgeht, dass dem Aufenthaltstitel konstitutive Wirkung zukommt, erweist sich die Abschiebungsandrohung jedenfalls als ermessensfehlerhaft. Die Ausländerbehörde hat nicht berücksichtigt, dass die Klägerin als jüdische Emigrantin nach wie vor über eine Rechtsstellung sui generis verfügt, mithin das ihr zustehende Entschließungsermessen fehlerhaft ausgeübt. Soweit der Widerspruchsbescheid die Klägerin für die Wiedereinreise auf das Visumsverfahren verweist, liegt dem die Auffassung zugrunde, dass die Klägerin erneut ein Verfahren zur Aufnahme als jüdischer Zuwanderer durchlaufen müsse, das sich nunmehr nach § 23 Abs. 2 AufenthG richte. Die Klägerin ist jedoch schon nach früherer und insoweit fortwirkender Rechtslage als jüdische Emigrantin aufgenommen worden (siehe oben II. und III.). Aus dieser Rechtsstellung heraus steht ihr ein Anspruch auf einen - allerdings zu beantragenden - Aufenthaltstitel zu (vgl. hierzu auch VG Ansbach, Urteil vom 22.02.2011 - AN 19 K 10.02362 - juris Rn.33 ff., wonach in einem solchen Fall erneut eine Niederlassungserlaubnis entsprechend § 23 Abs. 2 AufenthG in Betracht kommt). Im Übrigen hätten sich die angegriffenen Bescheide mit der naheliegenden Frage auseinandersetzen müssen, ob der Inhaberin der genannten Rechtsstellung überhaupt zugemutet werden kann und soll, auszureisen und ein Visum im Herkunftsland einzuholen, zumal diese im Bundesgebiet minderjährige und die Schule besuchende Kinder hat, für die sie allein sorgeberechtigt ist.V.)
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Zulassung der Revision auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Beschluss vom 13. Juli 2011
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2, § 52 Abs. 2 und § 39 Abs. 1 GKG auf 10.000,- EUR festgesetzt.
Der Beschluss ist unanfechtbar.