Einzelfallfragen zu einem großflächigen, die Tierhaltung beschränkenden einfachen Bebauungsplan in einem Gebiet mit hoher Viehdichte (Meppen), der die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Februar 2002 (- 4 CN 5.01 -, DVBl. 2002, 1121 - Laupheim) erörterte Festsetzungstechnik nachbildet.
Der Antragsteller wendet sich als betroffener Inhaber eines landwirtschaftlichen Hofs gegen den Bebauungsplan Nr. 360 "Siedlungsrand der Ortsteile E., F. und G. " der Antragsgegnerin, mit welchem neue Standorte für Vorhaben der Tierhaltung großflächig ausgeschlossen und vorhandene mit einem Emissionsradius umgeben werden.
Sein landwirtschaftlicher Betrieb H. Straße 48 liegt knapp außerhalb des Ortsteils Groß F. jenseits der Landesstraße 48. Vor dem Satzungsbeschluss vom 6. Juli 2006 hatte der Landkreis Emsland am 1. März 2006 unter Ausnahme von der damaligen Veränderungssperre außerhalb der jetzt im Bebauungsplan hierfür ausgewiesenen Flächen noch eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für den Neubau eines Schweinemaststalls mit 402 Mastplätzen und die Errichtung von zwei Außensilos erteilt und dabei einen Schweinestall mit 128 Plätzen "nachgenehmigt". Die Gesamtanlage hat danach inzwischen eine Kapazität von 720 Schweinemast-, 60 Zuchtsauen- und 15 Jungsauenplätzen. Abgesehen von der Hoffläche hat der Antragsteller ausgedehnte Eigentumsflächen im Plangebiet; er bewirtschaftet 35 Hektar Ackerland, auf dem er Kartoffeln und Mais anbaut.
Der Flächennutzungsplan stellt(e) das Hofgrundstück des Antragstellers und seine weiteren Grundstücke im Plangebiet als Fläche für die Landwirtschaft dar sowie die Ortslagen von E., F. und G. eng umgrenzt als Bauflächen. Mit der am 15. März 2006 wirksam gewordenen 72. Änderung des (inzwischen noch mehrfach geänderten) Flächennutzungsplans stellte die Antragsgegnerin auf der Grundlage einer "Restriktionsanalyse" zeichnerisch auf verschiedenen Teilflächen ihres Gebiets "Eignungsgebiete für gewerbliche Tierhaltung im Sinne von § 7 Abs. 4 Nr. 3 des Raumordnungsgesetzes, überlagernd die Grundnutzung 'Fläche für die Landwirtschaft' sowie die Nutzung 'Sondergebiet Windkraft'" dar, verbunden mit der "Textlichen Darstellung":
Vorhaben gewerblicher Tierhaltung i. S. von § 35 Abs. 1 Nr. 4 des Baugesetzbuches sind außerhalb der dargestellten Eignungsgebiete nicht zulässig. Ausnahmsweise sind Vorhaben im vorgenannten Sinne im Zusammenhang mit zum Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses für diese Flächennutzungsplanänderung landwirtschaftlichen Tierhaltungen im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 des Baugesetzbuches auf der landwirtschaftlichen Hofstelle zulässig, wenn mittels immissionsmindernder Maßnahmen sichergestellt wird, dass sich schädliche Umweltauswirkungen im Vergleich mit dem nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 des Baugesetzbuches genehmigten Bestand nicht erhöhen.
Die genannte Restriktionsanalyse hatte im hier fraglichen Bereich die vorhandenen Ortslagen von E., F. und G. über die im Flächennutzungsplan dargestellten Bauflächen hinaus um "erforderliche Entwicklungsflächen" ergänzt und um diese herum einen Schutzabstand von 800 m bemessen. Daran orientiert sich im Wesentlichen die Grenzziehung der westlich dieser Ortslage dargestellten Eignungsfläche.
Der jetzt angegriffene, am 6. Juli 2006 als Satzung beschlossene und 1.396 Hektar umfassende Bebauungsplan reicht im Westen mit teilweise deutlichen Randkorrekturen an dieses Eignungsgebiet heran; er bezieht dort zusätzlich fünf vorhandene Tierhaltungsbetriebsstätten mit ein. In seinem Inneren nimmt er die in seinem Namen genannten Ortsteile aus, wobei er sich nicht auf den Bereich der Bauflächendarstellungen im Flächennutzungsplan beschränkt, aber auch nicht alle "Entwicklungsflächen" nach der Restriktionsanalyse mit einbezieht.
Als "einfacher" Bebauungsplan setzt er für zwanzig im Außenbereich belegene Tierhaltungsbetriebe sonstige Sondergebiete (§ 11 BauNVO) fest, nämlich:
SO1 Tierhaltungsanlagen in Verbindung mit der Bewirtschaftung einer landwirtschaftlichen Hofstelle im Sinne der Höfeordnung (Tierhaltung landwirtschaftlicher Hofstellen)
SO2 Vorhaben gewerblicher Tierhaltung im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 4 Baugesetzbuch (Betriebsstellen gewerblicher Tierhaltung)
SO3 Vorhaben landwirtschaftlicher Tierhaltung im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 201 BauGB (landwirtschaftliche Betriebsstellen der Tierhaltung)
Für diese Betriebe setzt er zugleich individuell zeichnerisch Emissionsradien fest, wofür die Legende den Text aufweist:
Zur Vermeidung von schädlichen Geruchsbelästigungen (§§ 5 und 22 BImSchG) ist in den ausgewiesenen Sondergebieten Tierhaltung nur bis zu der Zahl von Großvieheinheiten zulässig, die sich aus den für die einzelnen Standortfestsetzungen maximalen Emissionsradien unter Anwendung der VDI 3471 oder 3472 einschließlich eventueller Sonderbeurteilungen ergeben.
Für die einzelnen Standorte werden folgende maximale Emissionsradien festgesetzt:
…
Der Bebauungsplan enthält u.a. folgende textliche Festsetzungen:
§ 1 Allgemeines
Der einfache Bebauungsplan bezieht sich nur auf die Regelung von Tierhaltungsanlagen gem. § 35 Abs. 1 Nr. 1 (landwirtschaftliche Tierhaltung i.V. mit § 201 BauGB) und Nr. 4 (gewerbliche Tierhaltung) BauGB.
§ 2 Ausschlusswirkung
Tierhaltungsanlagen gem. § 35 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 4 BauGB sind nur innerhalb und im Rahmen der Festsetzungen der Sondergebiete SO1 - SO3 zulässig und im übrigen Geltungsbereich des Bebauungsplanes ausgeschlossen. Hiervon ausgenommen ist eine landwirtschaftliche Tierhaltung im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB bis zu einer Größenordnung von max. 5 Großvieheinheiten in bestehenden landwirtschaftlichen Gebäuden.
§ 3 Begriffsbestimmungen
Tierhaltungsanlagen im Sinne dieses Bebauungsplanes sind bauliche Anlagen einschließlich der dazugehörenden Lagerstätten für tierische Ausscheidungen (Gülle, Jauche, Festmist) zum Halten oder der Aufzucht von Schweinen, Rindern und Geflügel.
Hofstelle im Sinne der Höfeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.07.1976 (BGBl. I S. 1933, zuletzt geändert durch Artikel 7 Abs. 13 des Gesetzes vom 27.06.2000 (BGBl. I S. 897) ist eine mit Wohn- und Wirtschaftsgebäuden bebaute Fläche, von der aus die zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden Flächen bewirtschaftet werden. Der Hof muss im Alleineigentum einer natürlichen Person oder im Eigentum von Ehegatten sein (s. auch die Ausführungen unter Ziffer 6.4 der Begründung).
…
§ 5 Ausnahmen
An- und Erweiterungsbauten im Bereich landwirtschaftlicher Hofstellen (Sondergebiete SO 1) sowie im Zusammenhang mit außerhalb des Plangebiets gelegenen unmittelbar angrenzenden Hofstellen mit Tierhaltungsanlagen sind außerhalb der überbaubaren Flächen zulässig, soweit dadurch die Grundsätze der beabsichtigten Steuerung von Tierhaltungsanlagen dieses Bebauungsplanes nicht verletzt werden (s. auch die Ausführungen unter Ziffer 6.6 der Begründung).
Für die Hoffläche des Antragstellers setzt der Bebauungsplan Sondergebiet (SO1 Nr. F15) mit einem Emissionsradius von 213 m fest. Die Festsetzung erfasst nicht das ganze Flurstück, sondern beschränkt sich auf die Fläche, die vor Genehmigung und Errichtung des neuen Stalles für den Hof genutzt war und erfasst den neuen Stall nur teilweise.
Zu hiergegen erhobenen Einwendungen des Antragstellers bezog eine Anlage zur Sitzungsvorlage vom 13. Juni 2006 wie folgt Stellung (S. 25):
"Der Planentwurf des Bebauungsplanes Nr. 360 berücksichtigt für die Hofstelle Schulte (Standort F15) eine Ausweisung als SO1. Im Rahmen dieser Festsetzung und unter Berücksichtigung der Immissionsschutzrechtlichen Festsetzung bleibt eine betriebliche Entwicklung auf der Hofstelle möglich. Anzumerken ist, dass unter Zulassung einer Ausnahme von der Veränderungssperre während des Planaufstellungsverfahrens angesichts vorgesehener Filtertechnik und damit erreichter Kompensation der Immissionen entsprechend den Zielen der vorliegenden Bauleitplanung das gemeindliche Einvernehmen zur Errichtung eines Schweinemaststalles mit 420 Mastplätzen auf der Hofstelle am 03.02.2006 erteilt worden ist. Der Landkreis Emsland hat darauf hin die immissionsschutzrechtliche Genehmigung am 01.03.2006 erteilt. Wegen der grenzwertig nachgewiesenen Kompensation der Geruchsimmissionen gegenüber dem ursprünglich genehmigten Bestand durch die eingesetzte Filtertechnik erfolgte die Festsetzung des Immissionsradius auf der Grundlage des nunmehr neu genehmigten Bestandes. Angesichts der Nähe zur westlich angrenzenden Wohnbebauung der alten Ortslage Groß F. und des sich östlich der Hofstelle anschließenden Überschwemmungsgebiets der Ems bleibt anzumerken, dass Beschränkungen im Hinblick auf die Bebaubarkeit der Hofstelle sich bereits heute ergeben. Vor dem Hintergrund der vorgenannten Ausführungen wird an der Planung festgehalten."
Zu Planungsanlass, Ziele und Zwecke der Planung besagt die Begründung zum Bebauungsplan unter 2.:
"Wie im gesamten Emsland ist auch im Bereich der Stadt Meppen die zunehmende Tendenz erkennbar, dass Landwirte und Betreiber auf Grund der mit dem Strukturwandel in der Landwirtschaft verbundenen geänderten Produktions- und Absatzbedingungen zunehmend in den Sektor Tierhaltungsanlagen investieren. Insbesondere im Bereich der Geflügel-, Schweine- und Rinderproduktion sind die traditionellen Haltungsformen auf den Bauernhöfen zunehmend unwirtschaftlich geworden. Es ist die Entwicklung erkennbar, dass entsprechende Tierhaltungen zukünftig überwiegend oder nur noch in Stallungen erfolgen, die im Hinblick auf den Einsatz der Produktionsfaktoren und auch den Anforderungen an die Infrastruktur mit Industriebetrieben vergleichbar sind. Da der Umstrukturierungsprozess in vielen Betrieben noch nicht abgeschlossen ist und Marktpotenziale offenbar noch bestehen, kann von einer baldigen Bedarfsdeckung im Hinblick auf die Errichtung weiterer Massentierhaltungsanlagen nicht ausgegangen werden.
Die vorstehend beschriebene Entwicklung, die im Hinblick auf die vorhandene landwirtschaftliche Struktur, insbesondere in den ländlich strukturierten Dörfern der Stadt Meppen, sicherlich auch von existenzieller Bedeutung ist, führt jedoch seit einiger Zeit, insbesondere bei ungünstiger Standortwahl, zu Konflikten mit den übrigen vorhandenen und beabsichtigten Nutzungen im Stadtgebiet. Die von den Stallanlagen auf die Wohngebiete wirkenden Emissionen werden unabhängig etwaig gegebener grenzwertiger Zulässigkeit insbesondere von einem Großteil der Bevölkerung als Belästigung empfunden. Neben der Geruchsbelästigung wird in zunehmendem Maße auch eine gesundheitliche Beeinträchtigung durch nahe gelegene Tierhaltungsanlagen befürchtet, die zum derzeitigen Zeitpunkt zwar noch nicht belegt, aber mit letzter Sicherheit auch nicht auszuschießen ist. Des Weiteren besteht die Sorge von Grundstückseigentümern, dass ein Heranrücken von emittierenden Tierhaltungsbetrieben den Wert ihrer Grundstücke negativ beeinflusst. Die städtebauliche Problematik liegt in der Außenbereichsprivilegierung (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 und 4 BauGB), die im Hinblick auf die Errichtung von Tierhaltungsanlagen bei ausreichend gesicherter Erschließung eine nahezu ungeordnete Inanspruchnahme von Flächen in der Feldflur zulässt. Dies kann dazu führen, dass für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung des Stadtgebietes erforderliche andere Nutzungen bei ungünstiger Standortwahl auf Dauer durch einzuhaltende Abstände behindert oder ganz ausgeschlossen werden. Entwicklungsflächen werden im schlimmsten Falle der Planungshoheit der Gemeinde vollständig entzogen. Insbesondere im Bereich der Westgemeinden der Stadt Meppen bewirken vorhandene Tierhaltungsanlagen bereits heute Einschränkungen im Hinblick auf Suchräume für eine notwendige Siedlungsentwicklung. Ein Blick über die Stadtgrenze Meppens hinweg zeigt, dass in einzelnen stark von Tierhaltung geprägten Gemeinden im Bereich Weser Ems die von der Außenbereichsprivilegierung angestoßene Entwicklung bereits dazu geführt hat, dass quasi der gesamte Außenbereich durch Tierhaltungsanlagen zersiedelt und Entwicklungsmöglichkeiten außerhalb dieser Nutzung kaum noch oder überhaupt nicht mehr gegeben sind. Auch für das Stadtgebiet Meppen ist anhand der tatsächlichen Bautätigkeit in den letzen Jahren sowie vorliegender weiterer Anträge erkannt worden, dass durch eine ungesteuerte Erhöhung der Viehdichte entsprechende städtebauliche Missstände einzutreten drohen, die ohne Anwendung der im Baugesetzbuch vorgesehenen Instrumente des städtebaulichen Planungsrechtes nicht verhindert und dann nur noch unter erheblichen Aufwendungen saniert werden können.
Erste Diskussionen zum Einstieg in eine entsprechende Bauleitplanung wurden im Zusammenhang mit konkret vorgelegten Bauanträgen zur Errichtung von weiteren Hähnchenmastanlagen, die teilweise von erheblichen Protesten der Bevölkerung und Unterschriftenaktionen begleitet wurden, bereits seit dem Jahre 2000 in den städtischen Gremien geführt. Angesichts des scheinbar unbegrenzten Entwicklungsdrucks der Intensivtierhaltung mit der Konsequenz der Ansiedlung auch in kritischen Standorten im Nahbereich von Siedlungslagen fasste der Verwaltungsausschuss schließlich in seiner Sitzung am 20.06.2002 den Beschluss zum Einstieg in Bauleitplanungen auf der vorbereitenden und verbindlichen Ebene mit der Zielsetzung, auf der Grundlage einer sachgerechten Abwägung der unterschiedlichen Belange und Interessen Tierhaltungsanlagen im Sinne eines einvernehmlichen Miteinanders auf verträgliche Standorte im Stadtgebiet zu begrenzen. Als Ergebnis sollen die berechtigten Interessen sowohl der tierhaltenden gewerblichen und landwirtschaftlichen Betriebe als auch der Wohnbevölkerung koordiniert und die Perspektiven für zukünftig erforderliche städtebauliche Entwicklungen gesichert sein. Im Rahmen der Aufstellung der inzwischen wirksamen 72. Änderung des Flächennutzungsplanes erfolgte im Hinblick auf die Regelung über den Planvorbehalt gem. § 35 Abs. 3 Satz 3 des Baugesetzbuches (BauGB) mit der Darstellung von Eignungsgebieten für gewerbliche Tierhaltung inzwischen eine standörtliche Begrenzung von Tierhaltungsanlagen, allerdings zunächst nur für solche im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB.
Am 26.02.2004 wurde sodann, nicht zuletzt vor dem Hintergrund eines anhängigen Rechtsstreits über eine beantragte gewerbliche Sauenhaltungsanlage in unmittelbarer Siedlungsnachbarschaft der Ortschaft Groß F., der förmliche Aufstellungsbeschluss für den Bereich des vorliegenden Bebauungsplanes Nr. 360, Baugebiet: „Siedlungsrand der Ortsteile E., F. und G.“, mit dem erklärten Ziel gefasst, im festgelegten Geltungsbereich die Belange der gewerblichen und landwirtschaftlichen Tierhaltungsanlagen mit den Bedürfnissen im Hinblick auf die bestehende und geplante Siedlungslage zu koordinieren. Als wesentliches Planziel wurde festgelegt, begleitend und ergänzend zu der seinerzeit noch im Aufstellungsverfahren befindlichen 72. Änderung des Flächennutzungsplanes durch entsprechende Festsetzungen auf der verbindlichen Planebene sicherzustellen, dass schädliche Umwelteinwirkungen, insbesondere im Hinblick auf Gerüche, auf die umgebende Wohnbebauung nicht bzw. nicht wesentlich gesteigert werden.
Zum Planungsanlass des vorliegenden Bebauungsplanes ist des Weiteren darzulegen, dass vor dem Hintergrund des zwischenzeitlich erfolgten Lückenschlusses der BAB 31 ein Schwerpunkt der zukünftigen gewerblichen Ansiedlungspolitik im westlichen Stadtgebiet im Bereich der Autobahnauffahrten liegt. Mit der Ausweisung des Euro-Industrieparks in E. sind teilweise hierfür die planungsrechtlichen Voraussetzungen geschaffen worden und Ansiedlungen auch bereits erfolgt. Zur Deckung des mittel- bis langfristigen Bedarfs an gewerblichen Bauflächen werden Erweiterungen des Euro-Industrieparks in E. sowie des Gewerbegebietes „Am Kreisforst“ in G. erforderlich werden. Im Regionalen Raumordnungsprogramm des Landkreises Emsland sind in diesen Bereichen Vorranggebiete für industrielle Anlagen dargestellt. Im Hinblick auf diese vorhandene bzw. auch für die Zukunft geplante Entwicklung werden insbesondere in den Ortschaften E., Groß F., Klein F. und G. Flächen zur Deckung arbeitsplatznaher Baulandnachfrage auch über den Eigenbedarf der genannten Dörfer hinaus zur Verfügung gestellt werden müssen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Ausweisung weiterer Wohnbauflächen im Kernbereich der Stadt Meppen nur noch eingeschränkt möglich sein wird. Diese Entwicklungsmöglichkeiten könnten, wie bereits im Grundsatz dargelegt, durch die bestehende Tendenz, in räumlicher Nähe zu den Siedlungsbereichen landwirtschaftliche und gewerbliche Tierhaltungsanlagen zu errichten, gefährdet werden.
Ein weiterer städtebaulicher Grund für den vorliegenden Bebauungsplan liegt auch in der Bedeutung der Fremdenverkehrsnutzung. Das Regionale Raumordnungsprogramm 2002 des Landkreises Emsland weist der Stadt Meppen unter anderem die besondere Entwicklungsaufgabe Fremdenverkehr zu. In den vergangen Jahren haben sich im Emsland und insbesondere auch in Meppen und dem ländlich geprägten Umland touristische Angebote etabliert. Die positive Entwicklung beruht wesentlich auf der intakten Umwelt, den landschaftlichen Vorzügen und der vergleichsweise geringen Bevölkerungsdichte. Dementsprechend wurde ein naturnaher Fremdenverkehr entwickelt und die notwendige Infrastruktur geschaffen. Prägende Bestandteile der emsländischen Naturlandschaft und Erholungsschwerpunkte sind die Gewässer, die Fahrradtouristen, Wanderer, Reiter und Bootsfahrer anziehen. Die Ems und das Flusstal durchqueren den östlichen Bereich der Gemarkung Emslage. Die von den Tierhaltungsanlagen ausgehenden Beeinträchtigungen und die negativen Auswirkungen auf das Landschaftsbild stehen daher auch in Konflikt zu den Belangen des Fremdenverkehrs und der Naherholung."
Für den westlich anschließenden Bereich - also das dortige Eignungsgebiet - hat der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin am 30. Juni 2006 einen Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 362 gefasst, der später hinsichtlich des Geltungsbereichs noch einmal geändert wurde, und eine Veränderungssperre erlassen, die im Verfahren 12 LA 85/11 zur inzidenten Prüfung gestellt ist. Der Planungsstand ergibt sich aus einer Niederschrift zur frühzeitigen Bürgerbeteiligung, der eine aktualisierte und erweiterte Fassung einer auch im Internet verfügbaren Präsentation "Aktuelle Herausforderungen im Bereich der Intensivtierhaltung - Das Beispiel der Stadt Meppen" beigefügt ist, und dem Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 18. Februar 2011 (- 2 A 135/08 -). Ziel ist die Eindämmung der Tierhaltung wegen zu hoher Geruchsgesamtbelastung.
Der Antragsteller hat gegen den hier angegriffenen Bebauungsplan Einwendungen erhoben und trägt mit seinem am 11. März 2008 eingegangenen Normenkontrollantrag vor:
Alle bebaubaren Eigentumsflächen seines Betriebs lägen im Plangebiet; nur zwei Flächen lägen außerhalb im Überschwemmungsgebiet. Der Plan beschränke ihn in den Bebauungsmöglichkeiten für seine Grundflächen unangemessen.
Zwar dürfe die Gemeinde nach der "Laupheim"- Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 28.2.2002 - 4 CN 5.01 -) grundsätzlich Sondergebiete für Tierhaltung ausweisen und Emissionsradien festlegen. Darüber gehe die hier vorgenommene Feingliederung nach Tierhaltung auf landwirtschaftlichen Hofstellen gemäß der Höfeordnung, Betriebstellen gewerblicher Tierhaltung und landwirtschaftlichen Betriebsstellen der Tierhaltung aber hinaus. Sie könne auf § 1 Abs. 4, 5 und 9 BauNVO nicht gestützt werden. Zwar möge eine Unterscheidung zwischen gewerblicher Tierhaltung und solcher auf eigener Futtergrundlage städtebaulich gerechtfertigt sein. Die Höfeordnung habe jedoch keine bauplanungsrechtliche Relevanz; außerdem sei unklar, wie die Formulierung "in Verbindung mit" bei den SO1-Gebieten zu verstehen sei.
Die Hauptbeeinträchtigung liege allerdings im Ausschluss von Tierhaltungsanlagen außerhalb der Sondergebiete. Deren städtebauliche Berechtigung - die sich gegenüber den Eigentumsbelangen durchsetzen müsse - sei nicht ersichtlich. Teile des Ausschlussgebietes lägen so weit von der Bebauung entfernt, dass Immissionen dort nicht einwirken könnten. Das Planungsziel, schädliche Umwelteinwirkungen von der Wohnbebauung fernzuhalten, könne deshalb durch eine Ausschlusswirkung in diesen Bereichen gar nicht erreicht werden. Üblicherweise verlaufe die 2%-Isoplethe für die Irrelevanz in einem Abstand von 800 bis 1000 m von großen Ställen. Darüber gingen die Ausweisungen hier weit hinaus.
Seine bisherige Tierhaltung sei landwirtschaftlicher Natur. Es treffe nicht zu, dass zukünftige Erweiterungen nur gewerblich möglich seien. Er habe die realistische Möglichkeit, erhebliche Flächen durch Anpachtung oder Zukauf in Eigenbewirtschaftung zu nehmen. Die angefallenen Nährstoffe würden bei dem heutigen Preisgefüge als Dünger ausgebracht und stellten deshalb keinen Begrenzungsfaktor mehr dar. Nach der bisherigen Entwicklung habe sein Betrieb das Potential, sich erheblich weiter zu entwickeln. Für eine Stallbebauung böten sich die Flurstücke 158/4 (nördlich des Hofes) und 157/113 an.
Eine bauliche Erweiterung auf dem Hof selbst scheitere daran, dass entgegen der Annahme der Antragsgegnerin Immissionsminderungspotentiale nicht mehr bestünden. Neuere Filtertechniken könnten in vorhandenen, dezentral gelüfteten Gebäuden nicht sinnvoll eingesetzt werden.
Die abstrakte Frage nach Erweiterungsmöglichkeiten habe sich in der Abwägung hier gestellt, weil er als Landwirt nur mittelfristig planen könne, während die Bauleitplanung langfristig ausgelegt sei. Die Attraktivität eines Standorts beruhe gerade auf den dafür bestehenden Gestaltungsspielräumen. Ein Einfrieren auf den Bestand werde sämtliche Optionen des Hofes für die Zukunft entfallen lassen. Im Übrigen habe die Antragsgegnerin die Zukunftsperspektiven der Vollerwerbsbetriebe zwar abgefragt, aber nur in der Form, dass eine städtische Mitarbeiterin bei einem Hausbesuch einen Fragebogen abgearbeitet habe, ohne Erörterung, Darstellung der künftigen Absichten und der Familienplanung.
Der Antragsteller beantragt,
den vom Rat der Antragsgegnerin am 6. Juli 2006 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan Nr. 360 "Siedlungsrand der Ortsteile E., F. und G. " für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt sie vor:
Es fehle an der Antragsbefugnis, weil die vom Antragsteller verteidigten Bebauungsmöglichkeiten schon zuvor nicht mehr bestanden hätten; sie seien für gewerbliche Tierhaltung bereits mit der 72. Änderung des Flächennutzungsplans durch Darstellung einer entsprechenden Eignungsfläche ausgeschlossen worden. Nach seiner Flächenausstattung könne der Antragsteller seine bereits erhebliche Tierhaltung nicht mehr als landwirtschaftliche Tierhaltung aufstocken; ohne zusätzliche Futtergrundlage müsse sie sich als gewerblich darstellen. Bei der im Rahmen der Planung vorgenommenen Bestandaufnahme hätten sich auch keine Anzeichen dafür ergeben, dass der Antragsteller in der Lage sein könnte, zusätzliche Flächen zu erlangen.
Jedenfalls weise der Bebauungsplan keine Mängel auf. Er sei städtebaulich erforderlich und habe die Belange des Antragstellers angemessen abgewogen. Die hier betroffenen Ortschaften seien zwar ursprünglich landwirtschaftlich geprägt gewesen. Es habe sich aber ein deutlicher Strukturwandel in Richtung auf Wohnnutzung ergeben. In Zukunft werde die Ausweisung weiterer Wohnbauflächen erforderlich, um den Ortschaften eine Eigenentwicklung zu ermöglichen und arbeitsplatznahen Wohnraum zu gewährleisten. Letztere Aspekt sei von besonderem Gewicht, weil die Gewerbeflächen im Euro-Industriepark am Kreuz Autobahn 31/ Europastraße 233 großes Entwicklungspotential hätten und neue Gewerbe- und Wohnflächen im Stadtkern nur begrenzt geschaffen werden könnten.
Der festgesetzte Emissionsradius entspreche dem Umfang der genehmigten Tierhaltung. Die Bezugnahme auf die Höfeordnung entspreche dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. März 2006 (- 4 B 10.06 -). Die der Höfeordnung entlehnte Hofstellendefinition grenze sich deutlich von der landwirtschaftlichen Betriebsstelle der Tierhaltung ab (SO3), die ein tatbestandliches Hineinwachsen in die Gewerblichkeit des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB ausschließe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die - auch in elektronischer Form durch Präsentation mit Beamer - Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Der Antrag ist zulässig, aber im Wesentlichen unbegründet.
Soweit die Antragsgegnerin das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers mit Hinweis darauf in Zweifel zieht, dass bereits § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in Verbindung mit dem Flächennutzungsplan eine weitere Bebauung für gewerbliche Tierhaltung ausschließe, könnte hiervon nicht ohne eingehende tatsächliche und rechtliche Prüfung ausgegangen werden. Es steht keineswegs zweifelsfrei fest, dass der Antragsteller keine zusätzlichen Anbauflächen für eine Erweiterung der Futtergrundlage erwerben kann; außerdem stehen öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur "in der Regel" nicht entgegen.
55Ebensowenig schadet es dem Antragsteller - der praktisch nur hinsichtlich eventueller Betriebserweiterungen beschränkt wird -, dass er im Planungsverfahren keine konkreten Absichten für eine solche Betriebserweiterung geltend gemacht hat, wie es für die Annahme ihrer Abwägungsbeachtlichkeit regelmäßig erforderlich ist (vgl. Senatsurt. v. 8.12.2009 - 1 KN 355/07 -, BauR 2010, 1181; Urt. v. 13.1.2009 - 1 KN 69/07 -, RdL 2009, 150; Urt. v. 15.1.2004 - 1 KN 128/03 -, NuR 2005, 595; OVG Münster, Beschl. v. 14.7.2010 - 2 B 637/10.NE -). Je großflächiger eine gemeindliche Planung die normale betriebliche Entwicklung auf Generationen hin einschnürt, um so geringer sind die Anforderungen, welche an das Vorbringen der Betroffenen im Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren zu stellen sind. Dem Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs kann nicht angesonnen werden, konkrete Bauvorhaben darzulegen, die nach der normalen betrieblichen Entwicklung möglicherweise erst in vielen Jahren anstehen. Insofern unterscheidet sich ein großflächiger Bebauungsplan, welcher dem Betriebsinhaber praktisch alle Optionen nimmt, von dem Normalfall des kleinräumigen Bebauungsplans, der üblicherweise Ausweichmöglichkeiten offen lässt.
In der Sache ist der angegriffene Bebauungsplan im Wesentlichen nicht zu beanstanden.
Er stellt keine nach § 1 Abs. 3 BauGB unzulässige bloße Verhinderungsplanung dar. Die Antragsgegnerin hat vielmehr nicht unerhebliche Teile ihres Gebiets im Flächennutzungsplan zum Eignungsgebiet für gewerbliche Tierhaltung erklärt. In diesen Bereichen sind auch landwirtschaftliche Tierhaltungen nicht ausgeschlossen, wie dadurch deutlich gemacht worden ist, dass das Eignungsgebiet die Grundnutzung "Fläche für die Landwirtschaft" nur überlagert.
Insoweit stellt sich im vorliegenden Zusammenhang noch nicht die Frage, ob die Darstellung von Eignungsflächen in einem Flächennutzungsplan die damit vor dem Hintergrund des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verfolgten Ziele wirklich erreicht und ob die gegenwärtige Planung für einen Bebauungsplan Nr. 362 im westlichen Anschluss möglicherweise Einschränkungen vorsieht, die dem Charakter eines Eignungsgebietes nicht gerecht werden. Denn im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses für den hier streitigen Bebauungsplan hatte die Antragsgegnerin jedenfalls ernsthafte Anstrengungen unternommen, einen planerischen Ausgleich zwischen den gegenläufigen Belangen auf der Ebene des gesamten Gemeindegebiet zu erreichen; spätere Entwicklungen sind insoweit irrelevant. Für die Annahme einer Verhinderungsplanung ist danach kein Raum.
Der im Normenkontrollverfahren nicht gesondert aufgeworfenen Frage, ob der Bebauungsplan im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden ist, braucht der Senat auch nicht von Amts wegen nachzugehen, weil etwaige Mängel trotz Hinweises in der Bekanntmachung des Bebauungsplans vom 13. Juli 2006 nicht fristgemäß geltend gemacht worden sind und damit unbeachtlich wären (§ 215 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BauGB in der seinerzeit geltenden Fassung).
60In der Sache ist durch die Rechtsprechung bereits geklärt und bedarf - zumal dies auch der Antragsteller akzeptiert - keiner erneuten grundsätzlichen Herleitung, dass Gemeinden die Ansiedlung von Tierhaltungsanlagen auch durch großflächig angelegte einfache Bebauungspläne steuern dürfen (Senatsurt. v. 7.10.2005 - 1 KN 297/04 -, NordÖR 2006, 120; vgl. auch Schrödter, AUR 2011, 177, 866 ff. mit weiteren Nachweisen), und dass sie festsetzungstechnisch hierfür - als eine von mehreren in Betracht kommenden Möglichkeiten - das Instrument der Sondergebietsausweisung verwenden und die Art der Nutzung hierbei unter Rückgriff auf die VDI-Richtlinie 3471 so festsetzen dürfen, dass mit Hilfe der in dieser Richtlinie vorgesehenen Punktregelung und eines festen Abstandsmaßes die höchstzulässige Tierzahl bestimmt wird (BVerwG, Urt. v. 28.2.2002 - 4 CN 5.01 -, DVBl. 2002, 1121 - Laupheim; Beschl. v. 20.5.2003 - 4 BN 57.02 -, NVwZ 2003, 1259; vgl. auch Senatsurt. v. 12.1.2011 - 1 KN 28/10 -, juris - zur GIRL; Reidt, BauR 2011, 1444, 1454).
61Zu Recht beanstandet der Antragsteller allerdings, dass die im vorliegenden Fall gewählte Festsetzung für die SO1-Gebiete an die Begriffsbestimmung der Hofstelle im Sinne der Höfeordnung anknüpft. Eine solche Differenzierung nach Maßgabe der Höfeordnung ist weder in § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB noch generell im öffentlichen Baurecht angelegt. Zwar verwenden die Nrn. e) und f) von § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB den Begriff der "Hofstelle", allerdings nicht der "Hofstelle nach der Höfeordnung", sondern der "Hofstelle des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs". Zur Auslegung dieses Begriffs ist die Höfeordnung bislang nicht herangezogen worden (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.5.2001 - 4 C 13.00 -, BauR 2001, 1560; Beschl. v. 14.3.2006 - 4 B 10.06 -, NVwZ 2006, 696; Gatz, jurisPR-BVerwG 10/2006 Anm. 3; Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, § 35 Rdnr. 144), und dies aus gutem Grund:
Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Höfeordnung ist Hof im Sinne dieses Gesetzes (nach der vom Bebauungsplan in Bezug genommenen Fassung) eine im Gebiet der Länder Hamburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein belegene land- oder forstwirtschaftliche Besitzung mit einer zu ihrer Bewirtschaftung geeigneten Hofstelle, die im Alleineigentum einer natürlichen Person oder im gemeinschaftlichen Eigentum von Ehegatten (Ehegattenhof) steht oder zum Gesamtgut einer fortgesetzten Gütergemeinschaft gehört, sofern sie einen Wirtschaftswert von mindestens 10.000 Euro hat.
Was in diesem Sinne Landwirtschaft ist, bestimmt sich nicht nach § 201 BauGB, sondern - in Ansätzen ähnlich - nach § 1 Abs. 2 des Grundstücksverkehrsgesetzes (Steffen/Ernst, Höfeordnung, 3. Aufl. 2010, § 1 Rdnrn. 4 f.).
Soweit die Vorschrift eine "land- oder forstwirtschaftliche Besitzung mit einer zu ihrer Bewirtschaftung geeigneten Hofstelle" voraussetzt, ist sie enger als die Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nrn. 1 oder 4 BauGB, die eine mit den Ländereien verbundene Hofstelle nicht zwingend voraussetzt. Sie knüpft damit aber noch an baurechtliche Gegebenheiten an.
Der Bezug zum öffentlichen Baurecht fehlt aber, soweit die Höfeordnung auf bestimmte, eng begrenzte Eigentumsformen abstellt. Dies unterscheidet sich von durchaus vorhandenen Bezügen des öffentlichen Baurechts zu Eigentumsfragen, etwa in § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 c und d sowie Nr. 5 c BauGB. Die Höfeordnung will den Bestand des Hofes in einer Hand sichern und knüpft deshalb insbesondere erbrechtliche Folgen an die Hofeigenschaft. Das ist eine andere Zielsetzung als die des öffentlichen Baurechts. Eine Rechtfertigung dafür, solche eigentumsrechtlichen Restriktionen indirekt in das öffentliche Baurecht einzuführen, ist nicht ersichtlich.
66Der darin liegende rechtliche Mangel führt indes nur zur Teilunwirksamkeit des angegriffenen Bebauungsplans in dem im Tenor formulierten Umfang. Denn Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen Regelungen, Maßnahmen und Festsetzungen - für sich betrachtet - noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und wenn die Gemeinde nach dem in ihrem Planungsverfahren zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (BVerwG, Beschl. v. 18.2.2009 - 4 B 54.08 -, BauR 2009, 1102). Das ist hier der Fall. Da im Sondergebiet nicht die engen Voraussetzungen des § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO zu beachten sind, ist eine differenzierte Festsetzung nach schlichtem landwirtschaftlich privilegierten Betrieb, privilegierten Betrieb mit Hofstelle und gewerblichem Betrieb möglich (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.2.2002 - 4 CN 5.01 - a.a.O.). Es ist auch anzunehmen, dass die Antragsgegnerin diese Lösung einer vollen Unwirksamkeit des Planes vorzieht. Es liegt sogar die Annahme nahe - zumal sich die Antragsgegnerin schon frühzeitig (Beiakte B Bl. 202) die Argumentation im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. März 2006 (- 4 B 10.06 -) zu eigen gemacht hat -, dass es ihr selbst im Kern nur auf die Passage "land- oder forstwirtschaftliche Besitzung mit einer zu ihrer Bewirtschaftung geeigneten Hofstelle" in § 1 der HöfeO ankam, sie also in SO1-Gebieten (nur) eine Verbindung von Wohnen und Arbeiten sicherstellen und isolierte Stallbauten ausschließen wollte. Soweit sie sich von dem Motiv hat leiten lassen, einheimischen Familienbetrieben mit herkömmlicher Wirtschaftsweise die Existenz zu sichern (vgl. Beiakte B Bl. 49, 55), hat sie bereits mit der Auswahl der Sondergebiete das Wesentliche getan. Nachfolgende Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse haben danach nur noch - begrenzte - Auswirkungen auf zukünftige Genehmigungsverfahren. Es gibt zwar Anzeichen dafür (Niederschrift vom 11 März 2005, Beiakte B Bl. 139, und Antragserwiderung vom 14. Juli 2008 am Ende), dass die Antragsgegnerin meinte, sie begünstige Hofinhaber mit der Festsetzung von SO1-Gebieten, weil die Eigenschaft als Hof nach der Höfeordnung auch dann nicht entfalle, wenn Erweiterungen nicht mehr durch die eigene Futtergrundlage gedeckt würden, so dass ein "Hineinwachsen in die Gewerblichkeit des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB" möglich sei. Das wäre in der Sache jedoch zweifelhaft, weil § 1 Abs. 2 GrdstVG bei einer Tierhaltung für ihre Qualifizierung als Landwirtschaft ebenfalls voraussetzt, dass sie ganz oder jedenfalls überwiegend aus den Erzeugnissen des Betriebs ermöglicht wird (BGH, Beschl. v. 8.12.1995 - BLw 34/95 -, RdL 1996, 133; OLG Stuttgart, Beschl. v. 26.5.2008 - 101 W 6/07 -, RdL 2008, 275; Beschl. v. 29.3.2011 - 101 W 4/10 -, AUR 2011, 284). Zudem hat die Antragsgegnerin dem Antragsteller das Rechtsschutzbedürfnis gerade wegen des Umstands abgesprochen, dass er in die Gewerblichkeit hineinwachse und damit unter den Ausschluss des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in Verbindung mit dem Flächennutzungsplan falle. Der vermeintliche Vorteil würde außerdem damit erkauft, dass die Hofinhaber ohne Not gehindert wären, im Einzelfall günstigere eigentumsrechtliche Formen zu wählen, also z.B. den Betrieb familienintern (d.h. ggf. auch unter Einbeziehung der Kinder) in der Form einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts zu führen (vgl. zur GbR OLG München, Beschl. v. 4.8.2011 - W XV 2754/10 Lw -, juris).
Weitere Mängel sind nicht ersichtlich.
Der Senat hat allerdings erwogen, ob die die Geruchskontingentierung betreffenden Festsetzungen des Bebauungsplanes dem Bestimmtheitsgebot genügen, auch in Bezug auf die Zitierung der VDI-Richtlinien. Insoweit kann sich die Antragsgegnerin nicht schon darauf berufen, dass sie ihre Festsetzungen nach dem Vorbild der Laupheim-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts modelliert habe. Unabhängig davon, ob eine solche Entsprechung tatsächlich in vollem Umfang gegeben ist - immerhin stützte sich der dortige Bebauungsplan auch auf Gutachten, die zur Auslegung der Festsetzungen herangezogen werden konnten -, hat sich die Rechtsprechung inzwischen im Zusammenhang mit anderen Kontingentierungen fortentwickelt, insbesondere für den Bereich der immissionswirksamen flächenbezogenen Schallleistungspegel.
Hierzu hat der Senat in seinem Urteil vom 10. August 2010 (- 1 KN 218/07 -, NdsVBl. 2011, 16) zusammenfassend ausgeführt:
70"Dabei muss die Festsetzung immissionswirksamer flächenbezogener Schallleistungspegel dem Bestimmtheitsgebot genügen. Es dürfen keine Zweifel darüber bestehen, auf welche Immissionsorte abzustellen und nach welcher Berechnungsmethode vorzugehen ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 10.12.2008 - 2 A 7.08 -, ZUR 2009, 429; VGH Kassel, Urt. v. 21.2.2008 - 4 N 867/07 -, NuR 2008, 352; VGH München, Urt. v. 26.1.2007 - 1 BV 02.2147 -, NVwZ-RR 2007, 736; OVG Koblenz, Urt. v. 4.7.2006 - 8 C 11709/05 -, NuR 2007, 31; VGH Mannheim, Urt. v. 24.3.2005 - 8 S 595/04 -, BauR 2005, 1743). Dem genügen die angegriffenen Planänderungen, denn in den textlichen Festsetzungen sind (neben der TA Lärm) die DIN ISO 9613-2, auf welche es nach Ziff. 7.5 der DIN 18005 in ihrer Fassung vom Juli 2002 grundsätzlich ankam, und für bestimmte Aspekte die DIN 45691 nach Inhalt, Datum bzw. Ausgabe sowie der Stelle, von der sie bezogen werden können, genau bezeichnet.
71In Bezug auf das rechtsstaatliche Publizitätsgebot reicht es unter diesen Umständen aus, wenn die Gemeinde sicherstellt, dass die Betroffenen von der DIN-Vorschrift verlässlich und in zumutbarer Weise Kenntnis erlangen können, etwa in der Weise, dass sie sie bei der Verwaltungsstelle, bei der auch der Bebauungsplan nach § 10 Abs. 3 BauGB eingesehen werden kann, zur Einsicht bereit hält und hierauf in der Planurkunde hinweist (BVerwG, Beschl. v. 29.7.2010 - 4 BN 21.10 -, juris). Insoweit haben die Antragsteller jedoch keine Rügen erhoben."
Solche präzisen Bezugnahmen enthält der vorliegende Bebauungsplan nicht. Wie der Emissionsradius berechnet worden ist, ergibt sich nur aus tabellenartigen Abstandsermittlungen (für den Hof des Antragstellers: Beiakte B Bl. 401). Diese legen die genehmigte Tieranzahl (bei Schweinen und Rindern jeweils sieben Kategorien, bei Geflügel 13 Kategorien), einen entsprechenden "Faktor", ggf. einen Äquivalenzfaktor und eine prozentuale Minderung zugrunde und gelangen so auf eine Summe von Großvieheinheiten. Darauf bezogen sind drei Abstandsangaben, nämlich "Abstände TA Luft", "Abstände VDI 100 Punkte Voll" und "Abstände VDI 100 Punkte halb". Der im Fall des Antragstellers festgelegte Emissionsradius ist ersichtlich der Rubrik "Abstände VDI 100 Punkte Voll" entnommen worden.
Dies ist zur Steuerung nachfolgender Genehmigungsverfahren aber auch ausreichend. Zunächst ist der Bebauungsplan hinsichtlich des jeweils festgelegten Emissionsradius durch die angegebene Meterzahl eindeutig bestimmt. Auch der Tierbestand der einzelnen Betriebe im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ist in den genannten Tabellen und der Begründung zum Bebauungsplan detailliert festgehalten. Eine Berücksichtigung der Immissionen benachbarter Tierhaltungsanlagen ist bei dem hier zugrunde gelegten Planungsansatz - anders als im Falle immissionswirksamer flächenbezogener Schallleistungspegel - für eine "Rückrechnung" nicht vonnöten, schon weil die Emissionsradien zwar überlappen, aber nicht in Bereichen schutzwürdiger Wohnbebauung. Entscheidend fällt hier aber ins Gewicht, dass der Plan neue Tierhaltungs-Bauvorhaben in den Sondergebieten der Sache nach nur davon abhängig macht, dass sich die Immissionssituation per Saldo nicht verschlechtert, so dass höhere Tierzahlen z.B. durch bessere Filtereinrichtungen ausgeglichen werden können. Eine solche Vergleichsberechnung ist nicht zwingend an die Berechnungsmethoden gebunden, die im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses verwendet wurden, sondern kann auch sich stetig verbessernde Berechnungsmethoden benutzen, wenn dabei nur die mit dem Emissionsradius gesetzten Vorgaben respektiert werden. Dabei belässt der in "Abstände VDI 100 Punkte Voll" nach VDI 3471 und 3472 enthaltene Sicherheitszuschlag von 100 % im Einzelgenehmigungsverfahren auch genügend Reserven. Da dieser Zuschlag bei Sonderbeurteilungen nicht anzusetzen ist, kann er - was die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat - bei Erweiterungsvorhaben ausgeschöpft werden, wobei auch die Methodik der Sonderbeurteilung nicht vorgegeben ist.
Die den Antragsteller danach im Ergebnis allein noch belastende Ausschlusswirkung für neue und substantielle Erweiterungsvorhaben bedurfte - anders als bei Ausschluss jeglicher Bebauung (BVerwG, Beschl. v. 27.1.1999 - 4 B 129.98 -, BauR 1999, 611) - keiner zusätzlichen Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB, weil hier nur ein einfacher Bebauungsplan in Rede steht und die Ausschlusswirkung sich auf Tierhaltungsanlagen von einer gewissen Mindestgröße beschränkt. Sie leidet auch nicht an Abwägungsfehlern.
Ein Satzungsbeschluss über einen Bebauungsplan ist rechtswidrig, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat. Das Abwägungsgebot ist ferner verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge einzustellen war. Schließlich liegt eine Verletzung auch vor, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen diesen in einer Weise vorgenommen wurde, die zur objektiven Gewichtigkeit der Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301).
Solche Mängel sind hier nicht erkennbar.
77Zunächst ist - unabhängig von der Lage der Eigentumsflächen des Antragstellers selbst - bei einem Bebauungsplan, der weite Teile eines Gemeindegebiets von der Bebauung mit dort an sich zulässigen Vorhaben ausschließt, regelmäßig zu fordern, dass er für Vorhaben der fraglichen Art jedenfalls anderwärts im Gemeindegebiet angemessene Möglichkeiten bietet. Insofern gilt im Grundsatz nichts anderes als bei einer Konzentrationsplanung per Flächennutzungsplan. Zu letzterer hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 15. September 2009 (- 4 BN 25.09 -, BauR 2010, 82) ausgeführt:
"Nach der Rechtsprechung des Senats vermag die Darstellung einer Konzentrationszone die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur auszulösen, wenn ihr ein schlüssiges Plankonzept zugrunde liegt, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt (Urteil vom 17. Dezember 2002 a.a.O. S. 298; Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261). Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Das Normenkontrollgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Ausarbeitung eines Planungskonzepts auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt ist. Sie vollzieht sich abschnittsweise. Im ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als "Tabuzonen" zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlich und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind ("harte" Tabuzonen) und in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen. Nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen bleiben sog. Potenzialflächen übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen in Betracht kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (OVG Koblenz, Urteil vom 26. November 2003 - 8 A 10814/03 - ZNER 2004, 82 <83>). Als Ergebnis der Abwägung muss der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen werden. Mit einer bloßen "Feigenblatt"-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf es nicht sein Bewenden haben (Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - a.a.O. <295>). Erkennt die Gemeinde, dass der Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird, muss sie ihr Auswahlkonzept nochmals überprüfen und gegebenenfalls ändern (Urteil vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559 <560> Rn. 15)."
79"In substanzieller Weise Raum" zu schaffen ist der nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegierten Landwirtschaft in mindestens vergleichbarer Weise, wenn sie durch Bebauungsplan großflächig beschränkt wird. Die landwirtschaftliche Nutzung ist mehr noch als die Windenergienutzung eine originäre Außenbereichsnutzung; ihre Beschränkung darf deshalb nur in engen Grenzen erfolgen und muss besonders gute Gründe für sich haben.
Dies hat die Antragsgegnerin berücksichtigt. Der Bebauungsplan fußt auf einem Flächennutzungsplan, welcher für die darin vorgenommene Beschränkung gewerblicher Tierhaltung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB bereits ein Gesamtkonzept vorbereitet hatte, das harte und weiche Tabuzonen (nämlich Wohnbau- sowie Mischnutzungsflächen einerseits und Entwicklungsflächen andererseits jeweils zuzüglich Schutzabständen) sowie Potentialflächen (Eignungsgebiete) aufweist. Dies konnte sich die Antragsgegnerin auch für den Bebauungsplan zunutze machen.
Es drängt sich auch nicht auf, dass das Gesamtkonzept von vornherein misslungen ist. Allerdings stellen sich Fragen im Hinblick auf die Eignung des "Eignungsgebiets" für den ihm zugedachten Zweck. Dass die Antragsgegnerin zu diesem Mittel gegriffen hat, ist offenbar darauf zurückzuführen, dass § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu einem früheren Zeitpunkt im Gesetzgebungsverfahren noch eine andere Fassung erhalten sollte als die dann Gesetz gewordene. In den Planungsvorgängen war einer Sitzungsvorlage vom 27. November 2003 für die 72. Änderung des Flächennutzungsplans ein Auszug aus dem Entwurf der Bundesregierung (Stand 15.10.2003) des Gesetzes zur Anpassung des Baugesetzbuches an EU-Richtlinien beigefügt (Beiakte B Bl. 94), der noch folgende Fassung vorsah (die gerade von Schink, BauR 2011, 1425, 1438 wieder als Vorschlag an die Gesetzgebung aufgegriffen worden ist):
"Öffentliche Belange stehen einem Vorhaben nach § 1 Nr. 2 bis 6 in der Regel auch entgegen, soweit hierfür im Flächennutzungsplan eine Vorrang- oder Eignungsfläche an anderer Stelle dargestellt, in sonstiger Weise durch Darstellung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist oder eine Belastungsfläche an der betreffenden Stelle dargestellt ist oder entsprechende Festlegungen als Ziele der Raumordnung erfolg sind."
Die Verwendung von Vorrang-, Eignungs- und Belastungsflächen hat seinerzeit auch Gierke zur Grundlage seiner Erörterungen in NdsVBl. 2001, 201 und 2002, 225 gemacht. An diesen Vorstellungen hat sich die Antragsgegnerin ersichtlich orientiert. Sie unterscheiden sich von der inzwischen - nach der jetzigen Fassung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB - verbreiteten Darstellung von "Konzentrationszonen" (nach Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2009, Rdnr. 108, eine "Wortschöpfung der Praxis"). Der Einsatz von Eignungs- und Vorranggebieten für diesen Zweck wird in Rechtsprechung und Literatur heute eher skeptisch betrachtet.
Probleme stellen sich allerdings weniger, wenn ein Eignungsgebiet auf der Ebene der Raumordnungsplanung festgelegt wird; es wirkt dann regelmäßig schon aus seiner Eigenschaft als "Ziel der Raumordnung" heraus (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, BauR 2010, 525, auch zur Festlegung von Eignungsgebieten nach früherem niedersächsischem Raumordnungsrecht; ferner OVG Münster, Urt. v. 6.9.2007 - 8 A 4566/04 -, ZUR 2007, 592).
Für die hier in Rede stehende Darstellung eines Eignungsgebietes im Flächennutzungsplan gibt die allerdings nicht abschließende Aufzählung von Darstellungsmöglichkeiten in § 5 Abs. 2 BauGB dagegen ausdrücklich nichts her; auch die möglichen Rechtswirkungen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB werden nur indirekt in § 5 Abs. 2 b BauGB angesprochen. Die Darstellung eines Eignungsgebiets ist jedoch auch im Flächennutzungsplan möglich, wenn sich aus ihr selbst oder zumindest aus der Begründung als Erläuterung ergibt, dass sie zum Zweck mindestens auch der Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 getroffen worden ist (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 35 Rdnr. 124). Die Antragsgegnerin hat sich insoweit an § 7 Abs. 4 Nr. 3 ROG (Fassung vom: 25. Juni 2005) orientiert, was schon in der Legende Ausdruck findet. Sie hat mithin ein Gebiet dargestellt, das für bestimmte, raumbedeutsame Maßnahmen geeignet ist, die städtebaulich nach § 35 des Baugesetzbuchs zu beurteilen sind und an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen werden. Zwar hat sie die Ausschlusswirkung durch die textliche Darstellung - offenbar gedacht als Konkretisierung der Legende -, die mit der 72. Änderung des Flächennutzungsplans verbunden war, in der Form einer Ausnahmebestimmung wieder "aufgeweicht". Das höhlt jedoch die Ausschlusswirkung noch nicht in durchgreifendem Maße aus.
In Frage gestellt wird hingegen, ob solchen Eignungsgebieten neben der Ausschlusswirkung in hinreichendem Maße die eigentliche Konzentrationswirkung in dem Sinne zukommt, dass sich eine Bebauung mit den Vorhaben, für welche das Gebiet als geeignet erklärt ist, auch durchsetzen kann (vgl. z.B. OVG Magdeburg, Urt. v. 11.11.2004 - 2 K 144/01 -, ZNER 2004, 370; Beschl. v. 15.8.2007 - 2 M 162/07 -, juris; Urt. v. 29.11.2007 - 2 L 220/05 -, ZNER 2007, 490; offen gelassen von BVerwG, Beschl. v. 23.7.2008 - 4 B 20.08 -, BauR 2008, 2009, und OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.9.2010 - 2 A 4.10 -, juris, Rdnr. 34 mit Nachweisen; vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2009, Rdnrn. 132 ff.; ferner Reidt, BauR 2011, 1425, 1439 f.). Nach dieser Sichtweise hätte nur die Kombination von Eignungs- und Vorranggebiet zusammen die Wirkung, dass § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eingreifen kann.
Unabhängig davon, ob überhaupt anzunehmen ist, dass der Gesetzgeber die Anwendung dieser Vorschrift an derart komplizierte Voraussetzungen knüpfen wollte, ist für die Auslegung der hier fraglichen Darstellung im Einzelfall an Hand aller maßgeblichen Umstände auf den wahren Willen der Gemeinde abzustellen. Hier hat die Antragsgegnerin zu einem Instrument gegriffen, das ihr im Gesetzgebungsverfahren als Basis für eine Anwendung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verheißen worden war. Dass es sich nach anders verabschiedetem Gesetz bei genauer Betrachtung als minder geeignet erweist, ändert nichts daran, dass es völlig eindeutige Absicht der Antragsgegnerin war, die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in dem Sinne herbeizuführen, dass die öffentlichen Belange gegenüber Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB erstarken. Das ist auch von allen Planbetroffenen so verstanden worden und kann deshalb für die weitere Anwendung jedenfalls dieses Flächennutzungsplans hingenommen werden.
Weitergehenden Zweifel daran, ob das Instrument des Eignungsgebiets hier richtig eingesetzt wird, braucht im Ergebnis im Hinblick auf den für die Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht weiter nachgegangen zu werden. Der Senat weist jedoch auf folgendes hin:
Im Laufe des Verfahrens hat sich ergeben, dass die Antragsgegnerin im westlich angrenzenden Eignungsgebiet nunmehr einen Bebauungsplan Nr. 362 vorbereitet mit dem Ziel, "die Standorte landwirtschaftlicher und gewerblicher Tierhaltungsanlagen im Plangebiet konkret festzulegen und im Übrigen auszuschließen". Einzelheiten ergeben sich aus der im Tatbestand angeführten Präsentation "Aktuelle Herausforderungen im Bereich der Intensivtierhaltung - Das Beispiel der Stadt Meppen", wonach für diesen Bereich im Übrigen schon eine Vielzahl an Bauvoranfragen gestellt ist.
Für dieses Plangebiet ist auf ersten Blick nicht ersichtlich, dass eine vorhandene Besiedlung Schutzzonen erfordert, die das Gebiet in vergleichbar umfassender Weise abdecken wie im hier streitigen Plangebiet. Die erforderliche Abwägung der gegenläufigen Belange kann sich deshalb kaum an derjenigen für das hier streitige Plangebiet orientieren.
Angesichts der dem Eignungsgebiet hier zukommenden Aufgabe, in substanzieller Weise Raum für landwirtschaftliche Vorhaben zu schaffen, lassen sich im dortigen Plangebiet Beschränkungen, wie sie in dem hier streitigen Plangebiet vorgenommen worden sind, deshalb möglicherweise nur rechtfertigen, wenn und soweit die bisherigen Bebauung zuzüglich der geplanten Bebauung den zu schaffenden "substantiellen Raum" bereits erschöpfend ausnutzt. Ebensowenig, wie die vom Bundesverwaltungsgericht geprägte Formel verlangt, dass jedes "letzte Plätzchen" im Gemeindegebiet mit Windenergieanlagen in Anspruch genommen werden darf, muss für Tierhaltungsanlagen der gesamte Außenbereich offen stehen. Es ist denkbar, dass ein Gemeindegebiet mit einer bestimmten Art von Vorhaben quantitativ bereits so "vollgelaufen" ist, dass zusätzliche Ansiedlungsmöglichkeiten nicht mehr bereit gehalten werden müssen, weil die Entstehung einer "Monokultur" städtebaulich nicht hinzunehmen ist und ansonsten ein Missstand eintreten würde. Das setzt freilich eine deutlich eingehendere Ermittlung des Abwägungsmaterials und eine Berücksichtigung anderer Abwägungsbelange voraus als im hier streitigen Verfahren. Diese Erwägungen mussten jedoch im Detail noch nicht im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses angestellt werden, zu welchem das Eignungsgebiet noch keinen weiteren Beschränkungen unterworfen war.
92Als Abwägungsbelang von erheblichem Gewicht versucht die Antragsgegnerin auch denjenigen der Fremdenverkehrsnutzung in die Waagschale zu werfen. Dieser Belang kann zugunsten eines Ausschlusses landwirtschaftlicher Betriebe tatsächlich fruchtbar gemacht werden (vgl. Senatsurt. v. 8.12.2009 - 1 KN 355/07 -, BauR 2010, 1181 - Bruchhausen-Vilsen). Das setzt jedoch die konkrete Darlegung von Umständen voraus, welche als touristische Besonderheiten zu Buche schlagen können. In dem zitierten Fall konnte die dortige Gemeinde z.B. auf einen Hauptwanderweg, einen touristischen Anziehungspunkt mit Ringwall und Wassermühle und den Bahnhof einer Museumsbahn verweisen. Dagegen zeigt ein Blick auf die hier in Frage stehenden Flächen westlich der drei Ortsteile etwa mit Google Maps nur schlichte landwirtschaftliche Nutzflächen mit eingestreuten Gehöften und isoliert gelegenen Tierställen sowie kleinere Waldflächen. In der Nähe gelegene Naturschutzgebiete (Moore) erfassen östlich der Autobahn nur kleinere Flächen außerhalb des Plangebiets. Das gleiche gilt für den Internationalen Naturpark Bourtanger Moor - Bargerveen. Das reicht für einen Belang von hohem Gewicht nicht aus.
93Die Antragsgegnerin hätte allerdings erwägen können, ob dem auch hinter dem Fremdenverkehrsgedanken stehenden Belang des Erholungswerts der Landschaft (§ 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB) zwar nicht wegen Gefährdung besonders hochwertiger Schutzgüter, sondern gerade im Gegensatz deshalb besondere Bedeutung zukam, weil Maßnahmen zum Erhalt eines "Restbestandes" der dem Außenbereich zukommenden Erholungsfunktion geboten waren. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stehen die naturgegebene Bodennutzung des Außenbereichs und seine Erholungsmöglichkeiten für die Allgemeinheit als Schutzgüter nebeneinander (vgl. z.B. Urt. v. 3.5.1974 - IV C 10.71 -, BauR 1974, 328; Urt. v. 14.3.1975 - IV C 41.73 -, BVerwGE 48, 109 = NJW 1975, 2114; Beschl. v. 8.9.1977 - IV B 41.77 -, BauR 1977, 403; Urt. v. 16.6.1994 - 4 C 20.93 -, BVerwGE 96, 95 = DVBl. 1994, 1141). Dass diese Aufgaben mit jeweils angemessenem Gewicht erfüllt werden, wird u.a. dadurch sichergestellt, dass auch privilegierten Vorhaben die Beeinträchtigung öffentlicher Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB entgegengehalten werden kann. Dabei können jeweils unterschiedliche Belange in den Vordergrund treten. Der Senat hat in seinem Beschluss vom 15. Januar 2003 (- 1 ME 325/02 -, BauR 2003, 667) im Zusammenhang mit einem Hähnchenmaststall die Belange der schädlichen Umwelteinwirkungen und des Erholungswerts der Landschaft nur kurz angesprochen und ist dann näher auf die in jenem Fall aufgeworfene Frage eingegangen, ob der ungeschriebene Belang "städtebaulicher Missstand" dem Vorhaben bei Überschreitung bestimmter Schwellenwerte für die Viehdichte entgegenstand. Dass er dies verneint hat, bedeutet nicht, dass bei Unterschreitung solcher Schwellenwerte auch die Belange der schädlichen Umwelteinwirkungen und des Erholungswerts der Landschaft von vornherein nicht "greifen". Insoweit kommt vielmehr auf die konkreten Umstände des Einzelfalles an.
94In Bezug auf den Erholungswert der Landschaft liegt zwar eine Beeinträchtigung im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB nicht vor, wenn die fragliche Außenbereichsfläche ihre Prägung gerade nicht durch die vorgegebene Bodennutzung oder die Erholungsrelevanz erhält, wegen ihrer natürlichen Beschaffenheit also etwa weder für das eine noch das andere geeignet ist oder ihre Schutzwürdigkeit durch bereits erfolgte anderweitige Eingriffe eingebüßt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.6.1994 - 4 C 20.93 -, BVerwGE 96, 95 = NVwZ 1995, 64).
95Soweit muss es eine Gemeinde aber nicht kommen lassen, sondern kann die Aufrechterhaltung eines gefährdeten Restbestands der Erholungsfunktion ihres Außenbereichs durch bauleitplanerisches Tätigwerden sicherstellen. Es ist z.B. ein grundsätzlich zulässiges Anliegen, den Aufbau eines großflächigen, zusammenhängenden "Geruchsteppichs" zu verhindern, der einen Aufenthalt im an sich dafür geeigneten Außenbereich zu Erholungszwecken unzumutbar macht. Das gilt auch dann, wenn die fragliche Landschaft nicht durch besondere Attraktionen zum Verbleib einlädt. Darauf hat die Antragsgegnerin ihre Abwägung hier jedoch nicht gestützt und deshalb auch nicht die für eine solche Abwägung erforderlichen Tatsachen erhoben.
96Die Antragsgegnerin hat jedoch in der Abwägung zu Recht dem Umstand hohes Gewicht beigemessen, dass hier im Umfeld von Wohnnutzung bereits eine besonders hohe Viehdichte eingetreten ist, die im Hinblick auf die Geruchsbelastung ein Bedürfnis für Schutzmaßnahmen auslöst. Soweit inzwischen auch intensiver erörtert wird, ob Gesundheitsgefahren durch Bioaerosole zu besorgen sind (vgl. Pressemitteilung des Landkreises Emsland vom 22. Oktober 2010; OVG Lüneburg, Beschl. v. 9.8.2011 - 12 LA 55/10 -, www.dbovg.niedersachsen.de und juris), hat das zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch keine vergleichbare Rolle gespielt und kann der tatsächlich vorgenommenen Abwägung daher nicht zugerechnet werden.
Die Antragsgegnerin hat die grundlegende Problematik der hohen Viehdichte in diesem Raum nachvollziehbar dargestellt; sie ist inzwischen auch Gegenstand zahlreicher Literaturäußerungen und Gesetzesinitiativen (vgl. z.B. Söfker, NVwZ 2008, 1273; Nies, AUR 2010, 225; Schrödter, NST-N 2010, 103 und 124 sowie AUR 2011, 177; Gördes/Schulte, BauR 2011, 924; Schink, BauR 2011, 1425; Reidt, BauR 2011, 1444; Nds. Landtag, Sten. Bericht zur 110. Sitzung vom 30. Juni 2011, S. 14228 ff.; grundlegend schon Gierke, NdsVBl. 2001, 201 und NdsVBl. 2002, 225).
Der Landkreis Emsland gehört unbestritten schon lange zu den Gebieten mit höchster Viehdichte in Deutschland (vgl. Gierke, NdsVBl. 2002, 225; VG Osnabrück, Urt. v. 18.2.2011 - 2 A 135/08 -). Schink berichtet aktuell (BauR 2011, 1425, 1428), dass im Landkreis Emsland neben 1,5 Mio. Schweine(mast)plätzen allein 32,9 Mio Hähnchen(mast)plätze zugelassen seien; Anträge für weitere 11,2 Mio. Plätze seien gestellt. Bei einer Bestanderhebung im Jahr 2007 hat die Antragsgegnerin folgende Feststellungen getroffen:
E.: 3,44 GV/haF.: 3,03 GV/haG.: 1,63 GV/haGesamt Emslage:2,83 GV/hadavon rd. 2.180.000 Hähnchenrd. 5.400 Sauenrd. 12.000 Ferkelrd. 15.000 Mastschweinerd. 600 Küherd. 2.065 sonstiges Rindvieh (Bullen, weibliche Rinder, Kälber)Zum Vergleich:
In seinem Beschluss vom 15. Januar 2003 (- 1 ME 325/02 -, BauR 2003, 667) hat der Senat im dortigen Fall 3,06 Großvieheinheiten pro Hektar landwirtschaftlicher Fläche bzw. 1,64 Großvieheinheiten pro Gesamtfläche als "Belastungsgebiet" zugrunde gelegt; in seinem Urteil vom 7. Oktober 2005 (- 1 KN 297/04 -, NordÖR 2006, 120) ist er in Bezug auf die Viehdichte im Gemeindegebiet der dortigen Antragsgegnerin (Stand 2001) davon ausgegangen, dass diese mit 2,92 die zweithöchste Viehdichte in Niedersachsen bezogen auf Großvieheinheiten pro ha landwirtschaftlicher Nutzfläche betrug und mit 2,41 die höchste Viehdichte in Niedersachsen bezogen auf Großvieheinheiten je ha Gemeindefläche.
Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass hier - bezogen auf den engeren räumlichen Bereich von E. und F. - eine beträchtliche Konzentration erreicht ist. Allerdings ist der Begriff der Viehdichte nicht eindeutig definiert, so dass eine vergleichende Betrachtung auf Schwierigkeiten stößt. Zwar verwendet die TA Luft diesen Begriff in Nr. 4.8 und legt ihm eine allgemein akzeptierte Definition der Großvieheinheit zugrunde: Nach Nr. 5.4.7.1 der TA Luft, Tabelle 10 entspricht eine Großvieheinheit 500 kg Tierlebendmasse (so auch die früheren Fassungen ab 2006 der Nr. 7.1 b des Anhangs zur 4. BImSchV und der Nr. 7.12 der Anlage 1 zum UVPG und gegenwärtig der Entwurf der VDI 3894, Seite 4, Begriffsbestimmung für "GV" in Verbindung mit Anhang A).
Als Bezugsgröße verwendet die Nr. 4.8 jedoch "Hektar Landkreisfläche". Im Gegensatz dazu stellten die früheren Fassungen ab 2006 der Nr. 7.1 b des Anhangs zur 4. BImSchV und der Nr. 7.12 der Anlage 1 zum UVPG ohne Nennung des Begriffs der Viehdichte auf einen Grenzwert von "mehr als 2 Großvieheinheiten je Hektar der vom Inhaber der Anlage regelmäßig landwirtschaftlich genutzten Fläche" ab. In der bauplanungsrechtlichen Diskussion wird die Viehdichte teilweise auf die Landkreisfläche, teilweise auf die Gemeindefläche und bei beiden auch auf die jeweilige landwirtschaftliche Nutzfläche bezogen (vgl. Gierke, NdsVBl. 2002, 225). Auf die damit verbundenen Schwierigkeiten hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 15. Januar 2003 hingewiesen (- 1 ME 325/02 -, BauR 2003, 667) und gemeint, es sei wohl auf das Verhältnis der Viehdichte zur Gemeindefläche abzustellen. Auch das kann im Einzelfall jedoch einen unzutreffenden Eindruck vermitteln: Verfügt eine Gemeinden über einen hohen Anteil städtischer und/oder für eine Außenbereichsbebauung aus anderen Gründen nicht zur Verfügung stehender Flächen, dann würde selbst eine extreme Verdichtung der Tierhaltung in den Restflächen in dieser Verhältniszahl keinen angemessenen Ausdruck finden.
104Eine abschließende Begriffsbestimmung für die Viehdichte ist jedoch allenfalls bei gesetzlichen Neuregelungen erforderlich, die bestimmte Rechtsfolgen unmittelbar an die Überschreitung eines bestimmten Viehdichte-Wertes knüpfen (vorgeschlagen schon von Gierke, NdsVBl. 2002, 225, 232). Für die Beantwortung der Frage der Erforderlichkeit einer Planung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB und der Abwägungsgerechtigkeit kommt es auf solche Grenzwertüberschreitungen dagegen nicht an. Die Gemeinde darf vielmehr die konkreten Verhältnisse bewerten, ohne an Grenzwertkriterien gebunden zu sein. Unerheblich ist auch, ob hier bereits ein "städtebaulicher Missstand" vorliegt (vgl. auch insoweit den Vorschlag von Gierke zur Änderung des § 5 BauGB, a.a.O.).
Dass die Viehdichte im Bereich "Emslage", also den Gebieten der Bebauungspläne Nrn. 360 und 362, zugleich zu erheblichen Geruchsemissionen führt, ist im Übrigen durch ein späteres Gutachten vom März 2010 bestätigt worden, das im Verfahren 12 LA 85/11 vorgelegt worden und dem Antragsteller bekannt ist. Es stand zwar im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch nicht zur Verfügung, hat aber auch kein überraschendes Ergebnis. Das Gutachten stand vor methodischen Herausforderungen, weil derart große Gebiete bislang noch nicht zusammenfassend begutachtet worden waren (siehe dort S. 4). Validiert wurden die rechnerischen Ergebnisse durch Rasterbegehungen im Januar 2008. Das Gutachten erörtert in breitem Umfang methodische Fragen und zeigt im Anhang Kartenübersichten insbesondere zur Jahreshäufigkeit von Geruchsstunden. Die Übersichten S. 37 und 41 ff. belegen, dass die Geruchslast in F. erheblich ist.
106Städtebaulich bestehen deshalb gewichtige Gründe dafür, weitere Ansiedlungen und Betriebserweiterungen planungsrechtlich zu steuern. Die Antragsgegnerin hat den dafür bestimmten Bereich räumlich nach sachgerechten Kriterien abgegrenzt. Denn nach dem angegriffenen Bebauungsplan ist - abgesehen von den Sondergebieten - die Errichtung von Tierställen nur in einem Bereich ausgeschlossen, der hinreichend große Abstände zur Vermeidung einer Geruchsbelastung der Wohnbevölkerung gewährleisten soll. Soweit der Antragsteller meint, die nicht mit Tierhaltungsanlagen bebaubare Fläche sei zu groß bemessen, weil die 2%-Isoplethe für die Irrelevanz in einem Abstand von 800 bis 1000 m von großen Ställen verlaufe, stimmt dies mit den Einschätzungen der Antragsgegnerin an sich weitgehend überein. Die für die Flächennutzungsplanung vorgenommene Restriktionsanalyse geht ausweislich der Legende selbst davon aus, dass der erforderliche Schutzabstand des Eignungsgebietes zu Wohnbauflächen (nur) 800 m betrage. Sie bemisst die Abstände allerdings nicht überall von einem Punkt hart an der Wohnbebauung, sondern hat dieser noch "Entwicklungsflächen" zugeschlagen. Dies ist nach der "Laupheim"-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich zulässig; dort wird im Einzelnen ausgeführt, dass der Vorsorgegrundsatz in diesem Zusammenhang eine bedeutsame Rolle spielt. Insoweit haben die Entwicklungsabsichten für Siedlungsflächen kein geringeres Gewicht in der Abwägung als die Erweiterungsabsichten landwirtschaftlicher Betriebe. Zu erwägen ist allenfalls, wie weit diese Entwicklungsabsichten schon konkretisiert sein müssen, ob sie also insbesondere schon Niederschlag im Flächennutzungsplan gefunden haben müssen. Das ist hier nicht geschehen, weil dies - so die Erläuterung der Antragsgegnerin - die Bodenpreise vorzeitig in Bewegung bringen würde. Die schlichte Einzeichnung von Entwicklungsflächen in eine Restriktionsanalyse - wie hier - hat demgegenüber deutlich weniger Gewicht; bei ihr ist nicht ohne weiteres gewährleistet, dass sie bereits auf eine fachlich und politisch "gefilterte" Entwicklungsprognose aufsetzt. Sie muss daher wenigstens aus sich heraus überzeugend sein. Insoweit kommt es allerdings praktisch nur auf die Verhältnisse im Westen des Plangebiets an, weil östlich bereits andere Restriktionen greifen. Die hier angesetzten Entwicklungsflächen sind insgesamt recht großzügig bemessen. Eine konkrete Prognose für den Bevölkerungszusatz liegt dem nicht zugrunde. Allerdings kann die Antragsgegnerin darauf verweisen, dass im nahen Winkel zwischen der Autobahn 31 und der Meppener Straße (E 233) der "Euro-Industriepark" entsteht; nach der Beschreibung auf der Internetseite der Antragsgegnerin sind hierfür im Flächennutzungsplan ca. 100 ha gewerbliche Bauflächen dargestellt, von denen ein Teilbereich von ca. 36 ha bereits rechtskräftig überplant und zum großen Teil erschlossen sei. Hinzu kommt, dass die Restriktionsanalyse auch für die Kernstadt Meppen nur noch wenige Ausweitungsmöglichkeiten für Wohnbebauung aufzeigt, wodurch vermehrter Ansiedlungsdruck in den "Satelliten" ausgelöst wird. Darauf kommt es aber nicht allein entscheidend an. Denn maßgeblich für die Bestimmung des Schutzabstandes sind nicht allein größere zusammenhängende Siedlungsflächen, sondern auch deren äußere "Spitzen" und sogar vorgelagerte Siedlungsteile von einigem Gewicht, soweit diese nicht selbst einen geringeren Schutzanspruch haben, etwa wegen eigener Emissionen oder wegen exponierter Randlage. In diesem Sinne hat der Ansatz der Entwicklungsflächen in nachvollziehbarer Weise auf die Gestalt der vorhandenen Besiedlungsflächen Rücksicht genommen. Für den Bereich E. schließt die Entwicklungsfläche auf langer Strecke unmittelbar an dichte Bebauung entlang des Heerweges an. In Groß F. berührt ihre Grenze jeweils die "Spitzen" dichter Bebauung entlang der Schöninghsdorfer Straße und der Ulmenstraße/Weststraße. Bei Klein F. ist die Abgrenzung in der Südwestecke weniger einsichtig, weil hier auch zwei Betriebe einbezogen sind, die nunmehr als Sondergebiete festgesetzt sind; die Auswirkungen sind aber schon wegen der Schutzabstände für vorgelagerte Waldflächen weniger gravierend. In G. definiert sich der Entwicklungsbereich wiederum an "Siedlungsspitzen" am Immenweg und an der Hasbergstraße. Insoweit sind die Entwicklungsflächen in ihrer Ausdehnung nach Westen nur moderat angesetzt. Auch im Vergleich zu den "weichen" Tabuzonen, die - wie oben ausgeführt - etwa bei der Flächennutzungsplanung für eine Konzentration von Windkraftanlagen festgelegt werden dürfen, hält sich dies im Rahmen des Angemessenen.
Soweit die jetzige westliche Grenzziehung des Bebauungsplanes in Abweichung von der Restriktionsanalyse weiter nach Westen ausgreift und damit auch die Ausschlusswirkung über die 800 m-Zone hinaus erweitert, rechtfertigt sich dies mit den eben angestellten Erwägungen freilich nicht. Sie hat aber andere, ebenfalls tragende Gründe für sich. Dort sollten fünf vorhandene Tierhaltungsbetriebe in das Plangebiet einbezogen werden. Die dort festgelegten Emissionsradien nehmen bereits einen großen Teil der zusätzlichen Planflächen ein und überlappen sich teilweise gegenseitig. Für die Ansiedlung zusätzlicher Tierhaltungsanlagen anderer Betreiber wäre dort deshalb wenig Raum. Zugleich ist in dieser Randfläche eine Konzentration an Tierhaltungsanlagen erreicht, die es rechtfertigt, für diesen Bereich anzunehmen, dass die Aufnahmefähigkeit für Tierhaltungsanlagen auch bei einem Verbleib im Außenbereich bereits erschöpft wäre.
Die für diese Betriebe festgelegten Emissionsradien sind zwar auf dem Plan optisch so weit von der Wohnbebauung abgesetzt, dass sich dem unbefangenen Betrachter schon deshalb die Frage aufdrängt, ob die Ausdehnung der Schutzzone nicht übersetzt ist oder die Emissionen dieser Betriebe unverhältnismäßig beschränkt worden sind. Diese Fragen sind aber nicht zum Vorteil des Antragstellers zu beantworten:
109Die Bemessung einer Schutzzone darf anderen Kriterien folgen als die Festlegung eines Emissionsradius. Der festgelegte Emissionsradius entspricht im Wesentlichen der Beurteilung, die im Einzelgenehmigungsverfahren zur Ermittlung der Nachbarverträglichkeit des Vorhabens vorgenommen wird. Hiernach muss der Nachbar - je nach Gebietseinstufung - jedoch eine gewisse Geruchsbelastung hinnehmen, die man inzwischen in der GIRL zu konkretisieren versucht hat. Die hier zugrunde gelegte Schutzzone setzt dagegen - zulässigerweise - im Vorsorgeinteresse bereits früher an und soll höheren Schutz vor Geruchsbelastungen bieten. Die Schutzzone hat deshalb zu Recht eine größere Tiefe als den bloßen jeweiligen Emissionsradius.
110Der Frage, ob die Belange der Inhaber der fraglichen Betriebe angemessen berücksichtigt worden sind, hat der Senat nicht näher nachzugehen. Zwar findet im Normenkontrollverfahren eine objektive, nicht auf die Rechtsstellung des Antragstellers beschränkte Plankontrolle statt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.7.1989 - 4 N 3.87 -, BVerwGE 82, 225 = DVBl. 1989, 1100; Beschl. v. 4.6.1991 - 4 NB 35.89 -, BVerwGE 88, 268 = DVBl. 1991, 1153; Beschl. v. 20.8.1991 - 4 NB 3.91 -, DVBl. 1992, 37; Urt. v. 17.2.2005 - 7 CN 6.04 -, NVwZ 2005, 695). Gleichwohl ist das Gericht nicht gehalten, die Abwägung in Bezug auf Drittbelange im gleichem Maße zu überprüfen wie in Bezug auf die eigenen Belange des Antragstellers. Soweit sich "dritte" Planbetroffene nicht selbst gegen die Planung gewandt haben, kann eine fehlerhafte Abwägung ihrer Belange von anderen als ihnen selbst nicht allein mit dem Umstand dargetan werden, dass diese "Dritten" unter einem bestimmten Einzelaspekt besondere Nachteile hinnehmen müssen. Dies kann auch durch besondere Vorteile ausgeglichen sein, auch solchen, die im Planungsverfahren selbst nicht ausdrücklich hervorgetreten sind. Die gerichtliche Normenkontrolle darf "dritten" Planbetroffenen keine "aufgedrängte Bereicherung" angedeihen lassen, die ihren wahren Interessen möglicherweise zuwiderläuft.
Hier hat die Antragsgegnerin im Übrigen vorgetragen, die Ausweitung des Plangebiets auf diese Betriebe und die konkrete Festlegung ihrer Emissionsradien sei in Absprache mit diesen Betrieben erfolgt, die hierzu im Interesse ihrer Planungssicherheit bereit gewesen seien. Das hat einiges für sich. Vier von diesen fünf Betriebsstätten sind mit einem Sondergebiet für gewerbliche Tierhaltung versehen worden, nur eines mit einem Sondergebiet für Tierhaltung auf landwirtschaftlichen Hofstellen. Nur zwei von den gewerblichen Betriebsstätten liegen komplett innerhalb des Eignungsgebiets nach dem Flächennutzungsplan; die anderen beiden liefen Gefahr, über § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB "hart" auf den Bestand festgeschrieben zu werden, wenn ihnen keine Erweiterungsflächen außerhalb des Eignungsgebiets zur Verfügung stehen. Nach der Übersicht über die im Eignungsgebiet anstehenden Bauvoranfragen mussten sie bei einem Verbleib außerhalb des Baugebiets Nr. 360 alle mit konkurrierenden Vorhaben in unmittelbarer Nähe rechnen, die ihre eigenen Erweiterungschancen ebenfalls geschmälert hätten. Das spricht dafür, dass hier Kompromisse eingegangen wurden, die festgelegten Emissionsradien also die Grenzbereiche des noch Zulässigen nicht wirklich ausschöpfen.
Schließlich sind aber auch die Eigentumsbelange des Antragstellers in der Abwägung nicht unangemessen zurückgestellt worden. In Fällen dieser Art kommt den Eigentumsbelangen großes Gewicht zu (vgl. Senatsurt. v. 8.12.2009 - 1 KN 355/07 -, BauR 2010, 1181). Allerdings kann auch für einen landwirtschaftlichen Betrieb nicht generell verlangt werden, bei der Planung im bisherigen Außenbereich in der Weise auf die Lage seiner Eigentumsflächen Rücksicht zu nehmen, dass die Bebaubarkeit mindestens eines dieser Grundstücke mit landwirtschaftlichen Gebäuden gewährleistet ist. Das würde angesichts der Zufälligkeit der Verteilung landwirtschaftlicher Eigentumsflächen zwischen verschiedenen Eigentümern eine rationale Planung unmöglich machen.
Hier geht es dem Antragsteller in erster Linie um die Bebaubarkeit seiner nördlich an sein Hofgrundstück angrenzenden Flächen, auf denen zuvor schon sein neuer Stall genehmigt worden ist. Insoweit ist er nach den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht ohne Optionen, weil § 5 der textlichen Festsetzungen An- und Erweiterungsbauten im Bereich landwirtschaftlicher Hofstellen (Sondergebiete SO 1) außerhalb der überbaubaren Flächen für zulässig erklärt, soweit dadurch die Grundsätze der beabsichtigten Steuerung von Tierhaltungsanlagen dieses Bebauungsplanes nicht verletzt werden. Mit anderen Worten hat der Antragsteller grundsätzlich Anspruch auf die Genehmigung von baulichen Änderungen im Zusammenhang mit seiner Tierhaltung, solange dies die Emissionen nicht über den Radius hinaus erhöht, etwa durch Einsatz moderner Filtertechnik. Z.B. Biofilter können zwar Landwirten noch nicht aufgezwungen werden, weil sie noch nicht dem Stand der Technik entsprechen (Senatsurt. v. 10.11.2009 - 1 LB 45/08 -, BauR 2010, 195), dürfen aber freiwillig eingesetzt werden, um geringere Abstände zur Wohnbebauung zu ermöglichen, und sollen bereits sehr leistungsfähig sein. Nach der Begründung zum Bebauungsplan schließt die Formulierung „Erweiterungsbauten“ dabei auch Neubauten im räumlich funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle ein.
114Dem Antragsteller ist einzuräumen, dass eine nachträgliche Integration von Filteranlagen in seinen Altbauten wenig effektiv und kostenträchtig sein dürfte. Jedenfalls für die Versagung der Genehmigung eines Stallneubaus, der den oben genannten Anforderungen entspricht, dürften sich aber schwerlich Gründe finden lassen, wenn er einen solchen Neubau im nordöstlichen Anschluss an seine Hofstelle plant. Soweit die Antragsgegnerin nicht das an sich gut arrondierte Hof-Flurstück insgesamt, sondern nur denjenigen Teil davon als Sondergebiet ausgewiesen hat, der zu Planungsbeginn Gebäude und Fahrflächen aufwies, ist die Rationalität dieser Abgrenzung ohnehin gewissen Zweifeln unterworfen, zumal schon vor dem Satzungsbeschluss außerhalb des jetzigen Sondergebiets der neue Stall genehmigt worden ist. Die zuständige Genehmigungsbehörde dürfte unter diesen Umständen auch eine nochmalige bauliche Erweiterung nach Nordosten als den Grundsätzen dieses Bebauungsplans entsprechend ansehen. Da deren primäres Ziel der Schutz der Wohnbevölkerung vor Gerüchen ist, würde diesen Grundsätzen durch eine faktische Gesamtverschiebung des Emissionsradius in diese Richtung sogar noch besser entsprochen.
Betriebliche und Eigentumsinteressen des Antragstellers werden mithin in geringerem Maße zurückgestellt, als es auf den ersten Blick scheinen mag. Hinzu kommt, dass ihm die Festsetzungen des Bebauungsplans auch eine Art Konkurrenzschutz verschaffen. Da in der Umgebung keine weiteren Sondergebiete mit Emissionsradien festgesetzt sind, braucht er weder eigene Emissionen mit Rücksicht auf eine Gesamtbelastung einzuschränken noch ist sein Tierbestand einer Übertragung von Krankheitskeimen oder vergleichbare Gefahren durch fremde Tierbestände ausgesetzt.
116Dass er gleichwohl noch in gravierender Weise an einer baulichen Nutzung großer Grundstücksflächen in dem zuvor nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB zulässigen Weise gehindert wird, muss er angesichts des Gewichts der gegenläufigen, oben aufgezeigten Belange hinnehmen. Zwar bestätigt dies im Ergebnis eine Entwicklung, welche die jahrzehntelang starke Rechtsstellung landwirtschaftlicher Betätigung im Außenbereich schmälert. Das ist aber keine Folge bloßer rechtlicher Neubewertung an sich unveränderter Gegebenheiten, sondern dem Umstand geschuldet, dass sich die Gegebenheiten selbst in starkem Maße verändert haben; die Planungs- und Genehmigungsbehörden müssen mit der Intensivtierhaltung Erscheinungen bewältigen, die sich von dem ursprünglichen Bild herkömmlicher landwirtschaftlicher Betätigung zunehmend entfernen. Die dadurch aufgeworfenen Probleme können ohne eine Neugewichtung der gegenläufigen Belange und damit auch der Eigentumsbelange nicht ausreichend gelöst werden.