§ 38 Abs. 5 NStrG teilt die Zuständigkeit für Straßenbauvorhaben - mit Ausnahme der im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen genannten Maßnahmen - grundsätzlich nach dem Regionalprinzip auf Landkreise und kreisfreie Städte auf. Eine Zuständigkeitskonzentration findet nur bei kreisüberschreitenden Vorhaben für den Bau einer Bundes- oder Landesstraße statt (§ 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG). Für den Bau anderer Straßenklassen kann eine Zuständigkeitskonzentration auch nicht durch eine direkte oder analoge Anwendung des § 5 NVwVfG herbeigeführt werden.
§ 5 NVwVfG zielt in seinem Kern auf die Zusammenführung unterschiedlicher sachlicher Zuständigkeiten, nicht auf die Überwindung regionaler Zuständigkeitsaufteilungen.
Das ergänzende Verfahren nach § 75 Abs. 1a VwVfG ist bei Verfahrens- und Formfehlern, die in §§ 45, 46 VwVfG abschließend geregelt sind, nicht anwendbar (wie BVerwG, Urt. v. 17.1.2007 - 9 C 1/06 -).
Die Kläger begehren die Aufhebung des (geänderten) Planfeststellungsbeschlusses des Beklagten für den Bau der Elbbrücke Neu Darchau/Darchau (Amt Neuhaus); der Beklagte wendet sich mit seiner Berufung gegen die Feststellung des erstinstanzlichen Urteils, sein Planfeststellungsbeschluss vom 3. Mai 2005 für das Brückenbauvorhaben sei rechtswidrig und nicht vollziehbar.
Gegenstand des Vorhabens ist der Bau der Elbbrücke von km 1+000 bis km 2+122 sowie der Straßenanschlüsse an die rechtselbische Kreisstraße 61 des Beklagten im Bereich der Gemeinde Amt Neuhaus sowie an die Landesstraße 232 im Gebiet der Gemeinde Neu Darchau. Sein Ziel besteht in der verkehrsmäßigen Anbindung der Gemeinde Amt Neuhaus an das übrige Kreisgebiet des Beklagten, insbesondere an das Oberzentrum Lüneburg. Derzeit wird diese Verbindung - außer bei starkem Hochwasser und Eisgang - durch einen Fährbetrieb zwischen den Orten Darchau und Neu Darchau von 5.30 Uhr morgens bis 21.00 Uhr abends gewährleistet. Die nächsten festen Straßenverbindungen über die Elbe sind die Brücken bei Lauenburg (Entfernung ca. 25 km Luftlinie) und Dömitz (Entfernung ca. 24 km Luftlinie).
Die Kreisstraße 61 im Kreisgebiet des Beklagten war ursprünglich eine Landesstraße (L 232). Sie wurde mit Wirkung vom 1. Januar 2002 in die Baulast des Beklagten herabgestuft. Die vom Land Niedersachsen betriebene Abstufung der Landesstraße 232 auch im Bereich des Landkreises Lüchow-Dannenberg, an die das Vorhaben anbinden soll, ist bisher nicht zustande gekommen. Der geplante Bau der Brücke erhöht nach Einschätzung der Planfeststellungsbehörde durch geringere Fahrzeiten und die gesicherte Verbindung den Elbquerungsverkehr im Bereich Darchau/Neu Darchau. Prognostiziert ist ein Anstieg der Verkehrsbelastung für das Jahr 2015 von 950 Kfz/Tag auf 2.300 Kfz/Tag. Die Schaffung einer festen Elbquerung ist „im Rahmen einer Regionallösung“ als Ziel C 3.6.303 in das Landesraumordnungsprogramm 1998 aufgenommen und dort als „besonders bedeutsam“ verzeichnet. Im regionalen Raumordnungsprogramm des Beklagten ist der Bau der Elbbrücke für die Anbindung des rechtselbischen Gebietes ebenfalls als Ziel (D 3.6.304) von besonderer Bedeutung und Dringlichkeit genannt; sie ist darüber hinaus im regionalen Raumordnungsprogramm 2004 des Landkreises Lüchow-Dannenberg enthalten (Ziel 3.6.302).
Die Klägerin zu 1. ist Miteigentümerin des zu Wohnzwecken genutzten Grundstückes „G.“ in H., Gemeinde I.. Das Grundstück liegt in einer Entfernung von (geschätzt) rund 50 m zum Anfang der Neubautrasse. Nach den Angaben im Planfeststellungsbeschluss des Beklagten ist im Bereich der Hauptstraße in Darchau mit einer Zunahme der Beurteilungspegel nach dem Bau der Elbbrücke um bis zu 4,5 dB(A) tags/nachts zu rechnen.
Die Klägerin zu 2. ist Eigentümerin des von ihr und ihrer Familie genutzten Wohnhauses „J.“ in K.. Das Grundstück ist nicht unmittelbar an der Trasse des Brückenbauvorhabens und dessen Straßenanschluss im Gebiet der Gemeinde Neu Darchau gelegen. Die Entfernung vom (technischen) Bauanfang beträgt ca. 30 - 40 m, die Entfernung zum geplanten Kreisverkehrsplatz liegt bei knapp 100 m. Nach der lärmtechnischen Untersuchung des Ingenieurbüros L. und M. vom 11. August 2004 steigt der Beurteilungspegel im Erdgeschoss des Wohnhauses der Klägerin straßenseitig (= südöstliche Gebäudeseite) von 41,8 dB(A) tags auf 46,8 dB(A) und nachts von 34,5 dB(A) auf 39 dB(A), im ersten Obergeschoss von 43,4 dB(A) tags auf 48,3 dB(A) sowie nachts von 36,1 dB(A) auf 41,0 dB(A). Die Differenzpegel betragen 5,0 bzw. 4,9 dB(A).
Der Kläger zu 3. ist gemeinsam mit seiner Ehefrau Eigentümer des mit einem Wohngebäude bebauten Grundstücks Flurstück N. der Flur O., Gemarkung K., mit der postalischen Anschrift „P.“, das südlich der Straße „Am Hafen“ (Verlängerung der Hauptstraße zum Fähranleger) gelegen und mit einem im Jahr 1779 errichteten Dreifamilienhaus bebaut ist. Die Wohnungen sind vermietet. Das Grundstück grenzt unmittelbar an das planfestgestellte Vorhaben im Nahbereich des geplanten Anschlusskreisels in Neu Darchau. Nach der lärmtechnischen Untersuchung des Ingenieurbüros L. und M. vom 11. August 2004 werden die Immissionspegel im Bereich der der Straße zugekehrten Nordwestfront von derzeit 59,3 dB(A) tags auf 63,8 dB(A) und von 52,0 dB(A) nachts auf 56,5 dB(A) im Erdgeschoss, im ersten Obergeschoss von 58,7 dB(A) tags auf 63,2 dB(A) und von 51,4 dB(A) nachts auf 55,9 dB(A) steigen. Die Differenzpegel betragen 4,5 dB(A). Der Planfeststellungsbeschluss des Beklagten setzt für die nordwestliche Gebäudeseite in allen Geschossen einen Anspruch auf Lärmschutz für die Nachtzeit dem Grunde nach fest.
Auf Antrag des Beklagten vom 24. Oktober 2003 bestimmte das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr mit Erlassen vom 31. Oktober/20. November 2003 diesen gemäß § 5 NVwVfG zur zuständigen Planfeststellungsbehörde.
Der Betrieb Straßenbau und Unterhaltung des Beklagten beantragte am 4. Dezember 2003 die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens für das Vorhaben. Die erste Auslegung der Planunterlagen fand vom 12. Januar bis zum 12. Februar 2004 in der Gemeinde Amt Neuhaus und der Samtgemeinde Hitzacker statt. Innerhalb der Einwendungsfrist bis zum 27. Februar 2004 wurden von den Klägern Bedenken gegen das Vorhaben geltend gemacht. Die Einwendungen der Betroffenen und Aktualisierungserfordernisse führten zu einer Planänderung, die eine erneute Auslegung vom 20. September bis zum 20. Oktober 2004 zur Folge hatte. Die neu eröffnete Einwendungsfrist lief am 3. November 2004 ab.
Die Klägerin zu 1. erhob mit Schreiben vom 7. Februar 2004 - eingegangen bei der Gemeinde Amt Neuhaus am 10. Februar 2004 - und 1. November 2004 - eingegangen am 2. November 2004 bei der Gemeinde Amt Neuhaus - Einwendungen gegen das Vorhaben. Zur Begründung führte sie die Immissionsbelastung für ihr Wohnhaus sowie absehbare Schäden infolge der Erschütterungen durch die Baumaßnahme an. Sie und ihr Ehemann hätten das Haus 1998 erworben und mit erheblichem Aufwand selbst saniert, u.a. zwei Ferienwohnungen und entsprechende Freizeiteinrichtungen geschaffen, die ihnen als Altersvorsorge dienen sollten.
Die Klägerin zu 2. machte nach Auslegung der Planunterlagen mit Schreiben vom 24. Februar 2004 - eingegangen bei dem Beklagten am 26. Februar 2004 - und im Rahmen der 2. Auslegung mit Schreiben vom 1. November 2004 - eingegangen bei dem Beklagten am 4. November 2004 - Einwendungen geltend. Darin beanstandete sie neben ihrer Immissionsbetroffenheit u.a. auch die Zuständigkeit des Beklagten für die Durchführung der Planfeststellung.
Der Kläger zu 3. und seine Frau erhoben persönlich gegenüber der Gemeinde Neu Darchau am 7. Januar 2004 sowie durch anwaltliches Schreiben vom 30. Januar 2004 - eingegangen bei dem Beklagten am 6. Februar 2004 - sowie nach der 2. Auslegung mit anwaltlichem Schreiben vom 28. Oktober 2004 - eingegangen bei dem Beklagten am 29. Oktober 2004 - Einwendungen gegen das Vorhaben. Dabei machten sie u.a. finanzielle Einbußen bei der Nutzung ihres Anwesens geltend, weil während der Bauphase mit hohen Lärmbelästigungen sowie Erschütterungsbelastungen zu rechnen sei und ihre Mieter mit Kündigung gedroht hätten. Hierdurch müssten sie als Vermieter erhebliche Minderungen ihrer Mieteinnahmen befürchten.
Der Beklagte erteilte seinem Betrieb Straßenbau und -unterhaltung unter dem 3. Mai 2005 den Planfeststellungsbeschluss für das beantragte Vorhaben unter Anordnung verschiedener Nebenbestimmungen. Die Einwendungen der Kläger wies er zurück. Lediglich für das Wohngebäude auf dem Grundstück des Klägers zu 3. wurden Maßnahmen des passiven Schallschutzes dem Grunde nach festgesetzt. Die Bekanntmachung des Planfeststellungsbeschlusses erfolgte im Amtsblatt für den Landkreis Lüneburg vom 13. Mai 2005, seine öffentliche Auslegung vom 23. Mai 2005 bis zum 6. Juni 2005.
Gegen den Planfeststellungsbeschluss haben die Kläger am 5. Juli 2005 Klage erhoben. Sie haben die Immissionsbelastung ihrer Grundstücke beanstandet und geltend gemacht: Der Beklagte berufe sich zu Unrecht auf seine Zuständigkeit für die Planfeststellung. Der überwiegende Anteil des Brückenbauprojektes liege im Kreisgebiet des Landkreises Lüchow-Dannenberg, so dass dieser sowohl zuständige Planfeststellungsbehörde wie auch für den Bau des auf seinem Kreisgebiet gelegenen Straßen- und Brückenteils zuständig sei. Auf den Zuständigkeitserlass vom 20. November 2003 könne der Beklagte sich nicht stützen. Dieser verkenne, dass der Anwendungsbereich des § 5 NVwVfG nicht eröffnet gewesen sei, weil es sich nur um ein einziges Vorhaben handele. Daher komme auch eine Widmung als hälftige Kreis- und hälftige Landesstraße nicht in Betracht. Darüber hinaus fehle es bei dem ca. 30 Mio EUR teuren Brückenbauwerk an der Finanzierbarkeit. Auf Grund der derzeitigen Einstufung als Landesstraße bestehe keine Aussicht auf Förderung durch GVFG-Mittel. Dass theoretisch eine Abstufung der Landesstraße im Bereich des Landkreises Lüchow-Dannenberg zu einer Kreisstraße möglich sei, reiche nicht, um die Finanzierungsfähigkeit zu bejahen. Auch fehle es dem Vorhaben an der notwendigen Zielkonformität im Hinblick auf das zugrundeliegende Fachplanungsgesetz. Es beruhe nach eigenen Angaben des Beklagten in seinem angegriffenen Planfeststellungsbeschluss auf einer „politischen Grundsatzentscheidung…, für die ein Bündel von Gründen maßgeblich (gewesen sei)“. Tragendes Motiv für den Bau der Brücke sei die Anbindung des Amtes Neuhaus an das übrige Kreisgebiet, insbesondere an das Oberzentrum Lüneburg. Damit erscheine die Zielsetzung von verkehrlichen Bedürfnissen nach einer festen Verbindung beider Elbufer entkoppelt. Der vorhandene Verkehr werde durch den Fährbetrieb und die benachbarten Elbbrücken in Lauenburg und Dömitz hinreichend bedient. Auch sei die Behauptung im Planfeststellungsbeschluss unrichtig, die durch Wartungsarbeiten, Hochwasser und Eisgang bedingten Ausfallzeiten der Fähre betrügen bis zu 29 Tage im Jahr. Im Mittel der letzten zwölf Jahre sei die Fähre lediglich an 20,63 Tagen ausgefallen. Bei einem Umbau des Anlegers, der mit erheblich geringeren Mitteln möglich sei, würden sich die Ausfallzeiten statistisch auf 14,71 Tage pro Jahr verringern. Die Nutzung der Elbbrücken bei Lauenburg und Dömitz für den Querungsverkehr an 14,71 Tagen im Jahr erscheine aber ohne weiteres möglich und zumutbar, zumal die Umwege nach Darlegung des Beklagten lediglich 10 Minuten (Dömitz) bzw. 17 Minuten (Lauenburg) betrügen. Die Einschränkung des nächtlichen Betriebes der Fähre beruhten auf fehlender Nachfrage in diesen Zeiten. Zu Unrecht stütze der Beklagte seine Planungsentscheidung auch auf das Landesraumordnungsprogramm 1994/1998 sowie sein eigenes regionales Raumordnungsprogramm aus dem Jahr 2003. Denn in diesem Programm werde die Verbindung noch als „Straße von überregionaler Verbindung“ dargestellt. Diese Bedeutung sei inzwischen nach Auffassung des Landes, das die Straße zur Kreisstraße herabgestuft habe bzw. dies (im Bereich des Landkreis Lüchow-Dannenberg) beabsichtige, nicht mehr gegeben. Das regionale Raumordnungsprogramm des Beklagten knüpfe an das Landesraumordnungsprogramm an und stelle die Verkehrsbedeutung der Straße daher ebenfalls unrichtig dar. Darüber hinaus habe es dem die Planfeststellung unterzeichnenden Ersten Kreisrat, an der notwendigen Ergebnisoffenheit gefehlt. Dieser sei erkennbar befangen gewesen, wie sich aus verschiedenen das Projekt befürwortenden internen und öffentlichen Äußerungen ergebe.
Die Kläger haben beantragt,
den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten für den Bau der Elbbrücke in den Gemeinden Neu Darchau und Neuhaus vom 3. Mai 2005 aufzuheben, hilfsweise
festzustellen, dass dieser Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig und nicht vollziehbar ist, weiter hilfsweise
den Beklagten zu verpflichten, im Wege der Planergänzung und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über ihre Ansprüche auf Schutzauflagen und auf Entschädigung erneut zu entscheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klagen abzuweisen.
Zur Begründung hat er ausgeführt, die Klagen seien bereits unzulässig, weil die Kläger nicht geltend machten, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Die Grundstücke der Klägerinnen zu 1. und 2. fielen nicht in den Anwendungsbereich der 16. BImSchV. Mit Grenzwertüberschreitungen sei nicht zu rechnen. Diese träten nur bis zu einem Abstand von 11 m zur Straßenmitte auf, die nächstgelegene Gebäudefront der Häuser der Klägerinnen zu 1. und 2. liege jedoch 15 m von der Straßenmitte entfernt. Daher stehe bereits die Zulässigkeit ihrer Klagen in Zweifel. Die Klägerinnen hätten jedenfalls keinen Aufhebungsanspruch. Der Kläger zu 3. könne als nicht Enteignungsbetroffener eine umfassende Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Planfeststellung nicht begehren. Da im Planfeststellungsbeschluss für sein Grundstück passiver Schallschutz angeordnet worden sei, sei seinen Interessen im gebotenen Umfang Rechnung getragen worden. Eine hierüber hinausgehende Klagebefugnis bestehe nicht. Auf seine - des Beklagten - angeblich fehlende Zuständigkeit könnten die Kläger sich als lediglich mittelbar von dem Vorhaben Betroffene nicht berufen. Im Übrigen sei die Behauptung, ihm fehle die Zuständigkeit für den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses, weil es eine unterschiedliche Einstufung beider Anschlussteile der Brücke in verschiedene Straßenkategorien nicht geben könne, nicht zutreffend. Die Klägerseite verkenne, dass es nur um den Lückenschluss bereits bestehender Straßen gehe. Die Zuständigkeitsregelung nach § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG führe im vorliegenden Fall nicht weiter, weil das Brückenbauwerk und seine Anschlussstücke in etwa zu gleichen Teilen auf seinem Kreisgebiet und auf dem des Landkreises Lüchow-Dannenberg lägen. Daher spreche Überwiegendes dafür, dass § 5 NVwVfG bereits unmittelbar anzuwenden sei. Denn es handele sich bei dem Lückenschluss zwischen der bestehenden Kreisstraße auf seinem Gebiet und der Landesstraße auf dem Gebiet des Landkreises Lüchow-Dannenberg um „mehrere Vorhaben“, für die nur eine einheitliche Entscheidung getroffen werden könnte. § 5 NVwVfG regele, welche Behörde in einem solchen Fall für die Planfeststellung zuständig sei: Bestünden danach Zweifel, welche Rechtsvorschrift anzuwenden sei, so entscheide die gemeinsame Aufsichtsbehörde. Auch wenn § 5 Abs. 2 NVwVfG nach seinem Wortlaut nicht unmittelbar anwendbar sein sollte, weil es sich dafür um mehrere selbständige Vorhaben handeln müsse, sei die Vorschrift jedenfalls entsprechend anzuwenden, weil § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG nicht zu einem eindeutigen Ergebnis führe. Für das Vorhaben gebe es im Hinblick auf seine Verkehrsbedeutung, insbesondere für die Verbindung zwischen Amt Neuhaus und Lüneburg, auch eine hinreichende Planrechtfertigung. Ebenso sei eine ausreichende Alternativenprüfung vorgenommen worden, die sich auch auf die Möglichkeit der Optimierung des Fährbetriebes bezogen habe. Die Identität von Planfeststellungsbehörde und Vorhabenträger stelle keinen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip dar. Die Vorwürfe der Kläger gegen seinen Ersten Kreisrat seien in der Sache unbegründet und daher zurückzuweisen. Ein allgemeines Engagement für ein Projekt führe nicht zu einem Mitwirkungsverbot.
Mit Urteilen vom 22. März 2006 hat das Verwaltungsgericht die Klagen gegen den Planfeststellungsbeschluss im Wesentlichen abgewiesen, jedoch festgestellt, dass der angegriffene Planfeststellungsbeschluss mangels durchgängiger Zuständigkeit des Beklagten für Bau und Herstellung des Vorhabens als Straßenbaulastträger und für die Antragstellung bei der Planfeststellungsbehörde rechtswidrig und nicht vollziehbar sei. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Planfeststellungsbeschluss sei weder abwägungsfehlerhaft noch entbehre er einer Planrechtfertigung. Das Vorhaben müsse dafür nicht unabdingbar geboten sein, es reiche aus, dass es der besseren Erschließung des unterentwickelten Gebietes der Gemeinde Amt Neuhaus am rechtselbischen Ufer diene. Die Finanzierung des Vorhabens erscheine unter Berücksichtigung der Ausführungen des Beklagten jedenfalls möglich, was für die Planrechtfertigung ausreiche. Auch die Alternativenprüfung sei fehlerfrei erfolgt. Die Entscheidung für die Trasse 1 d sei vor allem deshalb getroffen worden, weil diese insgesamt die geringsten Beeinträchtigungen für die Schutzgüter Mensch, Tier, Pflanzen, Boden, Wasser, Klima, Landschaftsbild sowie Kultur und Sachgüter hervorrufe. Diese Trasse habe zwar im Bereich der Querung der Aussendeichflächen nicht die günstigsten Werte, da sie durch Überbauung wertvolle Biotope zerschneide, bei den Medien Fauna, Landschaftsbild und Wohnumfeld biete sie jedoch die günstigsten Voraussetzungen. Allein aus dem Umstand, das der Beklagte sowohl Vorhabensträger als auch Planungsbehörde sei, folge keine Befangenheit und kein Abwägungsfehler. Auch in dieser Konstellation könne der im Abwägungsgebot enthaltenen Verpflichtung, die dem Vorhaben entgegenstehenden Belange gerecht zu berücksichtigen, genügt werden. Mängel bei der Abwägung, die zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen könnten, seien auch sonst nicht gegeben. Der Beklagte sei für den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses zuständig gewesen. § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG finde keine Anwendung, da die Verlängerung der Landesstraße 232 um den Brückenabschnitt nicht die Kreisgrenze des Landkreises Lüchow-Dannenberg überschreite. Daher sei nach § 38 Abs. 4 NStrG die Vorschrift des § 5 NVwVfG entsprechend heranzuziehen. Es handele sich bei dem planfestgestellten Brückenbauvorhaben rechtlich um mehrere selbstständige Vorhaben, nämlich die Erweiterung einer Kreisstraße einerseits und die bauliche Erweiterung einer Landesstraße andererseits. Für diese Vorhaben komme angesichts des Umstandes, dass es sich um ein Brückenbauvorhaben handele, wegen der Erforderlichkeit gemeinsamer Baumaßnahmen und der starken räumlichen Verflechtung aus der Natur der Sache heraus nur eine einheitliche Planung und Entscheidung in Betracht. Auch die Übertragung der Zuständigkeit durch die Erlasse des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 31. Oktober und 20. November 2003 sei rechtsfehlerfrei erfolgt. Vorliegend sei nicht erkennbar, welche der Anlagen den größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berühre, so dass ein Zweifelsfall im Sinne der Vorschrift gegeben sei, über den die gemeinsame Aufsichtsbehörde in der geschehenen Weise habe entscheiden dürfen. Allerdings fehle dem Beklagten die sachliche Zuständigkeit für die Errichtung des gesamten Brückenbauvorhabens, weil er nicht zuständiger Straßenbaulastträger für den Teil der Brücke sei, der Bestandteil der Landesstraße 232 werden solle. Für diesen Teil des Brückenbauvorhabens sei nach § 43 Abs. 1 Satz 1 NStrG das Land Niedersachsen Träger der Straßenbaulast und damit Vorhabensträger im Planfeststellungsverfahren. Daher habe es dem Beklagten an der Zuständigkeit für die Antragstellung für das Vorhaben gefehlt, soweit eine Landesstraße hergestellt werden solle. Die Erlasse des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 31. Oktober und 20. November 2003 regelten allein die Frage der zuständigen Planfeststellungsbehörde und genügten im Übrigen auch nicht den Formvorschriften an eine Übertragung der Straßenbaulast nach §§ 45 Abs. 1 oder 60 Abs. 1 NStrG. Dieser Mangel führe indes nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, da er in einem ergänzenden Verfahren entsprechend § 75 Abs. 1 a VwVfG iVm § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG behoben werden könne. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen, weil die Frage, ob auch ein solcher Mangel unter § 75 Abs. 1 a S. 1 VwVG subsumiert werden könne, von grundsätzlicher Bedeutung sei.
Die Kläger und der Beklagte haben die zugelassenen Berufungen am 18. und 9. Mai 2006 eingelegt. Zur Behebung des vom Verwaltungsgericht festgestellten Mangels hat der Beklagte mit dem Land Niedersachsen am 26. April 2006 und 23. Juni 2006 eine Vereinbarung abgeschlossen, in dem dieses ihm „… die Straßenbaulast für die Landesstraße Nr. 232 … im Bereich des Landkreises Lüchow-Dannenberg (von 30,351 bis zur Grenze der Landkreise … in der Elbe)“ übertragen hat. Am 30. Mai 2006 hat der Betrieb Straßenbau und Unterhaltung des Beklagten die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens nach § 75 Abs. 1 a VwVfG beantragt. Der Beklagte - Fachdienst Bauen - hat daraufhin die Kläger zu dem Änderungsantrag erneut angehört, die sich unter dem 23. Juni 2006 auch zum ergänzenden Verfahren geäußert und ihre Einwendungen aufrechterhalten haben. Am 18. Juli 2006 hat der Beklagte seinem Betrieb Straßenbau und Unterhaltung den beantragten Planfeststellungsänderungs- und -ergänzungsbeschluss erteilt, den die Kläger nach seinem Erlass in das Berufungsverfahren einbezogen haben. Zur Begründung ihrer Berufungen führen sie aus, § 75 Abs. 1 a Satz 2 VwVfG könne nicht - wie das Verwaltungsgericht angenommen habe - auf einen Zuständigkeitsmangel angewandt werden. Ausweislich der Gesetzesmaterialien habe der Gesetzgeber die Heilungsmöglichkeiten nach §§ 45 und 46 VwVfG insoweit als ausreichend erachtet. Für einen Mangel der sachlichen Zuständigkeit sehe § 45 Abs. 1 VwVfG eine Heilungsmöglichkeit nicht vor. Auch § 46 VwVfG behandele lediglich Mängel des Verfahrens, der Form und der örtlichen Zuständigkeit nicht hingegen der sachlichen Zuständigkeit. Im Übrigen könne § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht erweiternd auf den Mangel der Zuständigkeit des antragstellenden Straßenbaulastträgers ausgedehnt werden. Auch müsse bei einer Fehlerheilung nach der entsprechend anwendbaren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 215 a BauGB das Verfahren an der Stelle wieder aufgenommen werden, an der der Fehler eingetreten sei, was vorliegend praktisch die Wiederholung des gesamten Planfeststellungsverfahrens erforderlich mache. Daher erscheine es zweifelhaft, ob Zuständigkeitsmängel überhaupt in einem ergänzenden Verfahren behoben werden könnten. Die Zuständigkeit betreffe eine der Abwägung vorgelagerte Frage, nämlich die Frage, ob die Behörde überhaupt berechtigt sei, eine Abwägungsentscheidung zu treffen. Auch habe das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass sich aus der Gewaltenteilung als Organisations- und Funktionsprinzip ergebe, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, d.h. von den Organen getroffen werden sollten, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügten. Darüber hinaus sei das Verwaltungsgericht fehlerhaft von der Zuständigkeit des Beklagten als Planfeststellungsbehörde ausgegangen. § 5 NVwVfG sei nur anwendbar, wenn es sich um zwei selbstständige, d.h. voneinander unabhängige Vorhaben handele, zwischen denen ein enger zeitlicher, räumlicher und funktionaler Zusammenhang bestehe. Das ergebe sich aus der Auslegung der gleich formulierten Vorschrift des § 78 Abs. 1 VwVfG durch das Bundesverwaltungsgericht. Vorliegend handele es sich hingegen nicht um zwei Vorhaben, sondern um ein einziges, nämlich den Bau einer Brücke über die Elbe. Die beiden Hälften der Brücke würden nicht dadurch zu zwei eigenständigen Vorhaben, dass die eine Hälfte als Landesstraße und die andere Hälfte als Kreisstraße planfestgestellt worden sei. Die unterschiedliche straßenrechtliche Klassifizierung des Brückenvorhabens indiziere nicht die Existenz zweier planerisch und nur räumlich miteinander verknüpfter Vorhaben, sondern stelle einen „Etikettenschwindel“ dar mit dem Ziel, den Brückenbau trotz der gegenteiligen Absichten des betroffenen Landkreises Lüchow-Dannenberg in eigener Planfeststellungskompetenz voranzutreiben. Für die Zuständigkeit der Planfeststellungsbehörde sei maßgeblich auf die Vorschrift des § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG abzustellen. Die Formulierung dieser Norm zeige, dass dort bei einer die Kreisgrenzen überschreitenden Straße nur von einem Vorhaben ausgegangen werde, was die von seiner Seite vertretene Auffassung stütze, dass es sich bei dem Brückenbauwerk auch rechtlich nur um ein einziges Vorhaben handele. Eine Zuständigkeitsbestimmung durch die Aufsichtsbehörde kenne die Vorschrift nicht. Vielmehr sei die Zuständigkeit dort verortet, wo der größte Teil des Vorhabens liege. Das Verwaltungsgericht habe sich darüber hinaus auch nicht mit ihrem Vortrag auseinandergesetzt, dass der Erste Kreisrat der Beklagten, der den Planfeststellungsbeschluss unterzeichnet habe, sich wiederholt als deutlicher Befürworter der Planung geäußert habe und deshalb nicht mehr ergebnisoffen gewesen sein könne. Es habe sich insoweit nur mit der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lange geklärten Frage der „institutionellen Befangenheit“ auseinandergesetzt. Darüber hinaus habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht das Vorliegen der Planrechtfertigung bejaht. So fehle es an der fachgesetzlichen Zielkonformität, weil die Verkehrsbedeutung des geplanten Vorhabens - wie sich an der erfolgten bzw. beabsichtigten Abstufung der im Kreisgebiet des Beklagten anschließenden Straße zeige - nicht der einer Landesstraße entspreche. Im Übrigen sei die Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts unrichtig.
Die vom Beklagten eingelegte Berufung sei unzulässig. Aus der Begründung, die das Verwaltungsgericht für die Berufungszulassung gegeben habe, ergebe sich, dass die Zulassung sich auf die Frage beschränke, ob der festgestellte Zuständigkeitsmangel zu ihrem vollständigen Obsiegen hätte führen müssen oder aber zu der eingeschränkten Entscheidung im Sinne der Tenorierung des Verwaltungsgerichts. Der hilfsweise gestellte Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung sei schon mangels einer hinreichenden Darlegung, aber auch wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses und fehlender Klärungsbedürftigkeit zurückzuweisen. Im Übrigen seien sie - die Kläger - der Auffassung, dass die Berufung auch unbegründet sei. Der Beklagte sei für den im Landkreis Lüchow-Dannenberg gelegenen Teil des Bauvorhabens nicht zuständiger Straßenbaulastträger. Die Straßenbaulast sei zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses auch nicht durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung im Sinne von § 45 Abs. 1 NStrG auf ihn übertragen worden. Soweit der Beklagte vortrage, der Planfeststellungsantrag habe - wie im vergleichbaren Baugenehmigungsverfahren - auch von einem Dritten gestellt werden können, verkenne er die Unterschiede zwischen beiden Rechtsgebieten. Im Recht der Planfeststellung habe der Antragsteller Einfluss auf die dort stattfindende Planung und Abwägung, die von der Planfeststellungsbehörde lediglich abwägend nachvollzogen werde. Vor diesem Hintergrund sei es keineswegs gleichgültig, ob eine Straßenplanung vom gesetzlich bestimmten Träger der Straßenbaulast oder von einem gesetzlich nicht legitimierten Dritten vorgenommen werde. Auch sei der Auffassung des Beklagten nicht zu folgen, die Frage der sachlichen Zuständigkeit stelle sich erst im Zusammenhang mit der Baumaßnahme, nicht aber bereits im Rahmen der Antragstellung. Die gesetzliche Kompetenz und Aufgabenzuweisung erstrecke sich einheitlich auf Planung und Bau der Straße.
Die Kläger beantragen,
die Urteile des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 22. März 2006 zu ändern und den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 3. Mai 2005 in der Fassung des Planfeststellungsänderungs- und -ergänzungsbeschlusses vom 18. Juli 2006 für den Bau der Elbbrücke zwischen Neu-Darchau und Amt Neuhaus aufzuheben,
hilfsweise
festzustellen, dass auch der geänderte Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig und nicht vollziehbar ist,
weiter hilfsweise
den Beklagten zu verpflichten, im Wege der Planergänzung und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über ihre Ansprüche auf Schutzauflagen und auf Entschädigung erneut zu entscheiden
und
die Berufungen des Beklagten zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufungen der Kläger zurückzuweisen sowie
die Urteile des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 22. März 2006 zu ändern und die Klagen auch insoweit abzuweisen, als ihnen durch das Verwaltungsgericht stattgegeben worden ist,
Er verteidigt die angefochtenen Urteile, soweit die Klagen abgewiesen worden sind, und wiederholt im Wesentlichen sein bisheriges Vorbringen. Zur Begründung der am 9. Mai 2006 eingelegten Berufungen gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts führt der Beklagte aus, der vom Verwaltungsgericht festgestellte Mangel der Antragstellung bestehe nicht. Er habe den Antrag auf Planfeststellung des Vorhabens im Einvernehmen mit dem Land Niedersachsen als Träger der Straßenbaulast für den Teil des Vorhabens gestellt, der Landesstraße sei. Einer besonderen Form, etwa in Gestalt einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, wie das Verwaltungsgericht sie verlangt habe, bedürfe die Zustimmung des zuständigen Straßenbaulastträgers nicht. Das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr habe mit Aktenvermerk vom 22. Dezember 2003 festgestellt, dass das Bauvorhaben von ihm - dem Beklagten - ausgeführt werde. Im Übrigen vertrete er in Anlehnung an baurechtliche Grundsätze die Auffassung, dass auch ein Dritter, der nicht Träger der Straßenbaulast sei, den Antrag auf Erteilung des Planfeststellungsbeschlusses im Einvernehmen mit dem zuständigen Straßenbaulastträger stellen könne. Zudem sei der vom Verwaltungsgericht festgestellte Mangel der Antragstellung nach § 45 VwVfG inzwischen geheilt, weil er mit dem Land Niedersachsen am 26. April 2006 - neu gefasst am 23. Juni 2006 - einen Vertrag abgeschlossen habe, in dem dieser ihm die Straßenbaulast übertragen habe.
Wegen des weiteren Vorbringens und der Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten der verbundenen Verfahren sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und auf das Parallelverfahren 7 LC 97/06 verwiesen.
Die Berufungen der Kläger zu 1. - 3. sind zulässig und begründet; die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.
381.1. Die Kläger sind aufgrund ihrer Immissionsbetroffenheit klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats sind auch Geräuschimmissionen unterhalb der Lärmgrenzwerte der 16. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - Verkehrslärmschutzverordnung - und außerhalb des Anwendungsbereichs dieser Verordnung bei der planerischen Abwägung zu berücksichtigen und damit geeignet, dem Betroffenen die Klagebefugnis im Rahmen des Anspruchs auf gerechte Abwägung zu vermitteln (BVerwG, Beschl. v. 5.3.1999 - 4 VR 3.98, - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 149; Senat, Beschl. v. 4.12.1997 - 7 M 1367/97 -, NVwZ 1998, 719; Kühling/Herrmann, Fachplanungsrecht, 2. Aufl. 2000, Rn. 431). Auch wenn nach allgemeinen Erkenntnissen der Akustik Veränderungen des Schallpegels von Verkehrsgeräuschen - abhängig von der Stärke der Einzelgeräusche - regelmäßig erst ab einer Schwelle von ca. 1,5 dB(A) vom Gehör des Menschen wahrgenommen werden, so erschöpfen sich die Anforderungen an eine vollständige Abwägung der Zunahme von Verkehrslärm nicht allein im Vergleich von Lärmmesswerten (Senat, aaO). Vielmehr ist Lärmschutzgesichtspunkten bereits unterhalb der Erheblichkeitsschwelle, die durch § 2 Abs. 1 VerkehrslärmschutzVO als im Wege der Abwägung nicht überwindbare Grenze bezeichnet wird, im Rahmen des gebotenen Interessenausgleichs Rechnung zu tragen (BVerwG, aaO m.w.N.).
Vorliegend ist im Bereich der Grundstücke der Kläger 2. und 3. nach der lärmtechnischen Untersuchung des Ingenieur-Büros L. und M. vom 11. August 2004 mit einer Zunahme der Beurteilungspegel nach dem Bau der Elbbrücke um 4,9/5,0 dB(A) bzw. um 4,5/4,5 dB(A) tags/nachts zu rechnen. Für das Gebäude der Klägerin zu 1. enthält das schalltechnische Gutachten zwar keine Differenzpegel. Aufgrund der Zunahme des prognostizierten Verkehrs nach der verkehrstechnischen Untersuchung der Gesellschaft für Verkehrsberatung und Systemplanung vom 25. Juni 2004, die im Bereich der Hauptstraße Darchau für den Planfall P 0 2015 eine Verkehrsbelastung von 900 Kfz/Tag und für den Planfall P 1d 2015, d.h. nach Errichtung des Vorhabens, eine Verkehrsbelastung von 2.100 Kfz/Tag, prognostiziert, ist aber ebenfalls eine nicht unerhebliche Zunahme der Beurteilungspegel zu erwarten. Nach den Angaben im Planfeststellungsbeschluss des Beklagten werden sich im Bereich der Hauptstraße in Darchau, an der das Grundstück der Klägerin zu 1. gelegen ist, die Beurteilungspegel nach dem Bau der Elbbrücke um bis zu 4,5 dB(A) erhöhen. Dies reicht aus, auch hier abwägungserhebliche Belange berührt zu sehen und damit allen Klägern einen subjektiv-öffentlichen Anspruch auf gerechte Abwägung nach § 38 Abs. 2 Satz 1 NStrG und damit auch die Klagebefugnis zuzusprechen.
1.2. Die Kläger sind auch nicht nach § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG iVm § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG präkludiert. Die Kläger zu 1. und 3. haben im Planfeststellungsverfahren fristgerecht Einwendungen erhoben. Die Einwendungen der Klägerin zu 2. im Anschluss an die zweite Auslegung der Planunterlagen sind zwar verspätet, da sie erst am 4. November 2004 - und damit einen Tag nach Fristablauf am 3. November 2004 - bei dem Beklagten eingegangen sind. Dies hat jedoch nicht zu einem Einwendungsausschluss nach § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG geführt. Denn die Bekanntmachung der zweiten Auslegung und die Bekanntgabe der Einwendungsfrist enthalten nicht den in § 73 Abs. 4 Satz 4 VwVfG vorgeschriebenen Hinweis auf den Eintritt der Präklusion bei verspäteter Erhebung der Einwendung. Damit greift diese nicht ein (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., Rn. 78 zu § 73 m.w.N.).
2. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 3. Mai 2005 in der Fassung des Planfeststellungsänderungs- und -ergänzungsbeschlusses vom 18. Juli 2006 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Dem Beklagte fehlt die Zuständigkeit für den Erlass des (geänderten) Planfeststellungsbeschlusses, soweit das Vorhaben seine Kreisgrenze überschreitet; er ist lediglich zuständig, soweit es innerhalb seiner Kreisgrenzen verwirklicht werden soll (§ 38 Abs. 5 Satz 1 NStrG). Eine kreisübergreifende Zuständigkeit oder Zuständigkeitskonzentration kann weder aus § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG, aus § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG noch aus § 5 NVwVfG oder § 3 Abs. 1 und 2 VwVfG hergeleitet werden. Dieser Kompetenzmangel führt zur Fehlerhaftigkeit des gesamten Planfeststellungsbeschlusses.
43Auch nicht enteignungsbetroffene Kläger können - soweit sie wie hier von einem Vorhaben in ihren Rechten betroffen sind - die Einhaltung derjenigen Vorschriften zur gerichtlichen Prüfung stellen, die den rechtlichen Rahmen des Planfeststellungsverfahrens bilden. Dies gilt insbesondere für die sachliche wie örtliche Zuständigkeit der Planfeststellungsbehörde (vgl. zu dieser Einordnung von Zuständigkeitsfehlern Nds. OVG, Beschl. v. 11.01.2006 - 7 ME 288/04 -, NdsVBl. 2006, 198 = NVwZ-RR 2006, 378).
2.1.1. Maßgebliche Rechtsnorm für die Bestimmung der Zuständigkeiten für Planfeststellungen im Bereich des Straßenrechts ist § 38 Abs. 5 NStrG i.d.F. des Gesetzes zur Umsetzung der Verwaltungsmodernisierung im Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr - Verwaltungsmodernisierungsgesetz - vom 5. November 2004 (GVBl. S. 406), das nach Art. 8 des Gesetzes am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen ist.
45Sie ist auf den am 3. Mai 2005 erlassenen Planfeststellungsbeschluss des Beklagten nach den Grundsätzen des intertemporalen Verfahrensrechts in ihrer geltenden Fassung anwendbar. Neues Verfahrensrecht gilt im Zweifel, d.h. wenn - wie hier - besondere, einer sofortigen Anwendung entgegenstehende Überleitungsvorschriften fehlen, vom Zeitpunkt seines Inkrafttretens an regelmäßig und auch für bereits anhängige Verfahren (Nds. OVG, Urt. v. 15.3.2006 - 10 LB 7/06 -, NdsRpfl. 2006, 222; BVerwG, Urt. v. 24.3.1987 - 9 C 47.85 -, BVerwGE 77, 150). Bereits aufgehobene oder abgeänderte Bestimmungen finden nur noch dann Anwendung, wenn der Gesetzgeber dies ausdrücklich regelt (Nds. OVG, aaO; Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, zu § 195). Einen Grundsatz, dass ein beantragtes Verfahren bei der im Zeitpunkt der Antragstellung örtlich zuständigen Verwaltungsbehörde noch abgeschlossen werden kann (perpetuatio magistratus), gibt es nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.4.1968 - 1 C 23.68 -, DÖV 1968, S. 772; OVG Hamburg, Urt. v. 16.2.1999 - Bf VI 2 - 97 -, NVwZ-RR 1999, 633 und Beschl. v. 18.11.1993 - Bf VII 9 - 93 -; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 3 Rn. 14, 35). Dies macht etwa auch § 3 Abs. 3 VwVfG iVm § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG deutlich, der bei einer Änderung die Zuständigkeit begründender Umstände im Laufe des Verwaltungsverfahrens gerade von einem Zuständigkeitswechsel ausgeht.
Die Landkreise nehmen die Aufgaben der Anhörungs- und der Planfeststellungsbehörde für Kreisstraßen, für die eine Planfeststellung durchgeführt wird, als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises und für Landesstraßen als Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises wahr (§ 38 Abs. 5 Satz 1 NStrG). Überschreitet das Bauvorhaben für eine Landesstraße den Zuständigkeitsbereich des Landkreises, so ist die Körperschaft zuständig, in deren Gebiet der größte Anteil des Vorhabens liegt (§ 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG). Die gesetzliche Regelung folgt im Grundsatz dem Regionalprinzip. Sie weist die Aufgabe der örtlichen Zuständigkeit als Planfeststellungs- und Anhörungsbehörde für Gemeinde-, Kreis-, Landes- und Bundesstraßen den Landkreisen und kreisfreien Städten zu. Lediglich für kreisüberschreitende Straßenbauvorhaben für eine Bundes- oder Landesstraße wird dieses Prinzip durchbrochen zu Gunsten einer kreisübergreifenden Zuständigkeit eines der beteiligten Landkreise. Diese Durchbrechung erfolgt allerdings schonend, indem die Zuständigkeit des Landkreises begründet wird, in dessen Kreisgebiet der größte Anteil des Straßenbauvorhabens gelegen ist. Sie korrespondiert damit, dass im Bereich der Gebietskörperschaft, in der der größte Anteil des Vorhabens gelegen ist, regelmäßig auch die meisten Betroffenheiten gegeben sind und diese Gebietskörperschaft daher am ehesten die Gewähr für eine ausgewogene Abwägung aller im Rahmen der Planung zu berücksichtigenden öffentlichen und privaten Belange im Sinne des planungsrechtlichen Abwägungsgebotes bietet.
Die noch in Art. II § 3 Abs. 1 Satz 2 des Achten Gesetzes zur Verwaltungs- und Gebietsreform vom 28. Juni 1977 (GVBl. S. 233) i.d.F. von Art. 6 des Gesetzes zur Änderung datenschutz-, gefahrenabwehr- und verwaltungsrechtlicher Vorschriften vom 28. November 1977 (GVBl. S. 489) enthaltene Bestimmung, wonach den Bezirksregierungen Zuständigkeiten für mehrere Regierungsbezirke (auch) auf dem Gebiet des Straßenrechts übertragen werden konnten (vgl. Wendrich, NStrG, 4. Aufl. 2000, § 38 Rn. 31), ist durch Art. 22 des Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung in Niedersachsen vom 5. November 2004 (GVBl. S. 394) ersatzlos gestrichen worden. Eine Nachfolgeregelung, die die Übertragung der Aufgabe der Planfeststellungsbehörde durch ministeriellen Erlass auf bestimmte Landkreise als nunmehr für die Planfeststellung von Landesstraßen zuständige Gebietskörperschaften zuließe, fehlt. Der Gesetzgeber hat stattdessen mit § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG eine Zuständigkeitszuweisung nach dem Kriterium des „größten Anteils“, d.h. einem objektiven Gesichtspunkt, der eine klare Zuständigkeitsbestimmung ermöglicht, geschaffen.
48§ 38 Abs. 5 Sätze 1 und 2 NStrG enthalten eine im Ansatz lückenlose Aufteilung der Genehmigungszuständigkeiten für die Planfeststellung von Gemeinde-, Kreis-, Landes- und Bundesstraßen. Aus der Gegenüberstellung von § 38 Abs. 5 Satz 1 NStrG, der alle Straßenklassen des § 3 NStrG nennt, und § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG, der lediglich Bundes- und Landesstraßen erwähnt, muss geschlossen werden, dass eine Zuständigkeitskonzentration für kreisüberschreitende Straßenbauvorhaben in anderen Fällen nicht eintritt, es mithin beim Regionalprinzip verbleibt. Das gilt etwa bei einem Aneinanderstoßen von Kreisstraßen an der Kreisgrenze mit Kreisstraßen benachbarter Landkreise oder mit Bundes- oder Landesstraßen. Ebenso wenig findet eine Zuständigkeitstransformation bei einem Straßenbauvorhaben für eine Landesstraße statt, die Kreisgrenzen nicht überschreitet. Zuständig ist allein der Landkreis, in dessen Kreisgebiet das Vorhaben verläuft. Eine Zuständigkeitsübertragung auf einen anderen Landkreis ist vom Willen des Gesetzgebers des Landesstraßengesetzes nicht umfasst. Nach den anerkannten Regeln der Methodenlehre sind § 38 Abs. 5 Sätze 1 und 2 NStrG als speziellere und jüngere Normen nach dem lex specialis -Grundsatz und der lex posterior-Regel für den Bereich der straßenrechtlichen Planfeststellung gegenüber allgemeineren, älteren und subsidiären Transformationsbestimmungen wie § 75 Abs. 1 VwVfG, § 5 NVwVfG oder § 3 VwVfG vorrangig - nicht nur soweit sie bei kreisüberschreitenden Straßenbauvorhaben eine Zuständigkeitskonzentration (positiv) vornehmen, sondern auch, soweit sie in den übrigen Fällen die regionale Zuständigkeitsaufteilung beibehalten und (negativ) keine Zuständigkeitstransformation vorsehen. Bei einem Aneinanderstoßen von Straßen unterschiedlicher Kategorien an der Kreisgrenze müssen daher (auch) bei einem einheitlichen Vorhaben grundsätzlich getrennte Planfeststellungen durch die verschiedenen Gebietskörperschaften durchgeführt werden, in deren Zuständigkeitsbereichen sich das Vorhaben befindet. Solche getrennten Planfeststellungen sind bei Straßenbauprojekten auch nicht unüblich, wenn das Vorhaben etwa regionale Zuständigkeitsgrenzen überschreitet (vgl. „Wesertunnel“: Planfeststellung durch zwei Planfeststellungsbeschlüsse der Bezirksregierungen Oldenburg und Lüneburg = NdsOVG, Beschl. v. 4.12.1997 - 7 M 1367/97 - NVwZ-RR 1998, 719; „B 3 Ortsumgehung Celle“: Planfeststellung durch zwei Planfeststellungsbeschlüsse der Bezirksregierungen Hannover und Lüneburg = NdsOVG, Urt. v. 15.2.2007 - 7 KS 135/03 -.
Die mit Wirkung zum 1. Januar 2002 vorgenommene Abstufung der (früheren) Landesstraße 232 im Kreisgebiet des Beklagten zur Kreisstraße 61 hat zu regional verschiedenen Genehmigungszuständigkeiten geführt, die bei Erhaltung der einheitlichen Klassifizierung als Landesstraße in beiden Kreisgebieten nicht eingetreten wären. In ihrer Folge ist es zu einer Aufteilung des einheitlichen Vorhabens nach verschiedenen Straßenkategorien entsprechend der Landkreisgrenze (Kreisstraße auf dem Gebiet des Beklagten, Landesstraße auf dem Gebiet des Landkreises Lüchow-Dannenberg) und damit zur Aufspaltung der Planfeststellungszuständigkeit gekommen. So ergibt sich nach § 38 Abs. 5 Satz 1 NStrG die Zuständigkeit des Beklagten für die Planfeststellung seiner Kreisstraße bis zur Grenze seines Kreisgebietes, jedoch nicht darüber hinaus. Für die Herstellung der Landesstraße, die Teil des Vorhabens ist, ist dagegen - ebenfalls nach § 38 Abs. 5 Satz 1 NStrG - die Zuständigkeit des Landkreises Lüchow-Dannenberg als Planfeststellungsbehörde gegeben. Denn die Landesstraße verläuft ausschließlich im Landkreis Lüchow-Dannenberg und überschreitet die Kreisgrenze nicht. § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG, der bei einem kreisüberschreitenden Landesstraßenvorhaben eine Zuständigkeitskonzentration begründen würde, kommt somit nicht zur Anwendung.
Bei einer einheitlichen Klassifizierung des Gesamtvorhabens als Landesstraße würde zwar eine einheitliche Planfeststellungszuständigkeit bestehen, diese dürfte jedoch nicht eine solche des Beklagten sein. Denn es spricht ganz Überwiegendes dafür, dass der „größte Anteil“ des Vorhabens dann nicht im Kreisgebiet des Beklagten, sondern im Kreisgebiet des benachbarten Landkreises Lüchow-Dannenberg läge. Das gilt sowohl bei dem vom Landkreis Lüchow-Dannenberg im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vertretenen Grenzverlauf am nördlichen (rechtselbischen) Ufer wie auch bei Annahme eines Grenzverlaufs in der Strommitte, wie der Beklagte ihn annimmt. Der auf das rechtselbische Kreisgebiet des Beklagten bis zur Streichlinie der Buhnenköpfe entfallende Streckenanteil beträgt rd. 422 m, der auf das linkselbische Kreisgebiet des Landkreises Lüchow-Dannenberg entfallende Streckenanteil bis zur Streichlinie der Buhnenköpfe knapp 500 m. Hinzuzurechnen ist allerdings der jeweilige Streckenanteil bis zu dem - zwischen Beklagtem und Landkreis Lüchow-Dannenberg im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht umstrittenen - Verlauf der Kreisgrenze in der Elbe. Ausgehend von der Rechtsauffassung des Landkreises Lüchow-Dannenberg, der die früher von der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Deutschen Demokratischen Republik vertretene Rechtsposition eines Grenzverlaufs unter dem rechtselbischen Ufer (Streichlinie der Buhnenköpfe) übernommen hat, liegt der größere Streckenanteil des Vorhabens eindeutig auf dessen Kreisgebiet mit der Folge, dass § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG ihm die Zuständigkeit als Planfeststellungsbehörde zuweisen würde. Soweit der Beklagte dem entgegentritt und unter Hinweis auf Art. 1 Abs. 1 des Einigungsvertrages - EinigV - vom 31. August 1990 (BGBl. II 889) iVm dem Verfassungsgesetz zur Bildung von Ländern in der Deutschen Demokratischen Republik vom 22. Juli 1990 - Ländereinführungsgesetz - und auf Art. 1 Abs. 2 Satz 2 des Staatsvertrages - StV - zwischen den Länder Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen vom 9. März 1993 (BGBl. I 1513, 1514) einen Grenzverlauf in der Mitte des Flusses behauptet, macht der Senat auf folgendes aufmerksam: Art. 1 Abs. 1 EinigV spricht lediglich die Grenzen der Beitrittsländer untereinander an; Art. 1 Abs. 2 Satz 2 StV betrifft allein die Grenze des Umgliederungsgebietes zum Land Mecklenburg-Vorpommern, nicht dessen (damalige) Grenze zum Land Niedersachsen oder die (neu entstandene) Kreisgrenze zum Landkreis Lüchow-Dannenberg. Im Hinblick auf die Formulierung des Einigungsvertrages spricht vielmehr manches dafür, dass die Bundesrepublik Deutschland in den Beitrittverhandlungen von der bis dahin von Bund und vom Land Niedersachsen übereinstimmend - auch für den Beklagten verbindlich - vertretenen völker- und staatsrechtlichen Rechtsposition zum Verlauf der Grenze nicht abgewichen ist und die gegenteilige Auffassung mit dem Untergang der Deutschen Demokratischen Republik als staatliches Gebilde und dem Beitritt der neuen Bundesländer zur Bundesrepublik Deutschland nach Art. 23 GG nicht mehr vertreten wird. Dies bedarf indes keiner Vertiefung. Denn unabhängig davon befindet sich auch bei Zugrundelegung der vom Beklagten bisher im Verfahren vertretenen Auffassung zum Grenzverlauf in der Strommitte der größere Anteil des Vorhabens iSv § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG auf dem Kreisgebiet des Landkreises Lüchow-Dannenberg. Die in dem vom Beklagten vorgelegten Schreiben seines Mitarbeiters vom 15. Mai 2007 aufgeführten Zahlen sind für die Berechnung der Streckenlängen nicht verwertbar. Ihrer Berechnung liegt die „Fahrrinne als Elbmitte“ bei „ca 1 + 528“ zugrunde, ein Punkt in unmittelbarer Nähe des linkselbischen Ufers, der dem Grenzverlauf auch nach dem eigenen Vorbringen des Beklagten nicht entspricht.
2.1.2. Eine Zuständigkeitskonzentration zu Gunsten des Beklagten als Planfeststellungsbehörde für das Gesamtvorhaben ergibt sich auch nicht aus § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG iVm § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG. Nach dieser Rechtsvorschrift wird durch die Planfeststellung die Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange festgestellt; neben der Planfeststellung sind andere behördliche Entscheidungen nicht erforderlich. Sie setzt - wie § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG und im Unterschied zu § 5 NVwVfG - tatbestandlich ein Vorhaben eines Vorhabensträgers (anders § 78 VwVfG: mehrere Vorhaben mehrerer Vorhabensträger, vgl. BVerwG, Urt. v. 18.4.1996 - 11 A 86.95 -, NVwZ 1996, 901, 903) voraus, das Folgemaßnahmen „anstößt“.
52Die gesetzliche Regelung trägt dem Grundsatz der Problembewältigung Rechnung und zielt darauf, Maßnahmen, die erforderlich sind, um nachhaltige Störungen der Funktionsfähigkeit anderer Anlagen zu beseitigen, bereits im Planfeststellungsbeschluss mit zu regeln (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 75 Rn. 8). § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG rechtfertigt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht, in Planfeststellungsverfahren Maßnahmen an anderen Anlagen mit zu erledigen, wenn es hierfür eines umfassenden Planungskonzepts eines anderen Planungsträgers bedarf (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.11.1999 - 11 A 31.98 -, NVwZ 2000, 435; Beschl. v. 31.8.1995 - BVerwG 11 VR 14.95 -, Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 11). Folgemaßnahmen am vorhandenen Wegenetz in diesem Sinne dürfen deswegen über Anschluss und Anpassung nicht wesentlich hinausgehen. Insoweit unterliegt der Begriff der notwendigen Folgemaßnahmen wegen seiner kompentenzerweiternden Wirkung räumlichen und sachlichen Beschränkungen (BVerwG, Beschl. v. 31.8.1995 - BVerwG 11 VR 14.95 -, Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 11). Diese Einschränkung ist entwickelt worden, damit nicht unter dem "Deckmantel" einer notwendigen Folgemaßnahme die Planungskompetenz des konkurrierenden Planungsträgers in ihrem Kern beeinträchtigt werden kann (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 12.2.1988 - BVerwG 4 C 54.84 -, Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 3 = NVwZ 1989, 153; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 75 Rn. 8; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 75 Rn. 6b). Bei den Folgemaßnahmen kann es demnach nur um Regelungen außerhalb der Zulassung des eigentlichen Vorhabens gehen, die für eine angemessene Entscheidung über die durch die Baumaßnahme aufgeworfenen Konflikte erforderlich sind (BVerwG, Beschl. v. 31.8.1995 - BVerwG 11 VR 14.95 -, Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 11).
Hiervon ausgehend kann eine Zuständigkeit des Beklagten für die Planfeststellung der Landesstraße außerhalb seines Kreisgebietes nicht deshalb als gegeben angesehen werden, weil er für die Planung der Kreisstraße innerhalb seines Kreisgebietes zuständig ist und dieses Vorhaben etwa den „Anstoß“ auch für die - mitgeplanten - Veränderungen an der Landesstraße auf dem Kreisgebiet des Landkreises Lüchow-Dannenberg als „Folgemaßnahme an einer anderen Anlage“ gäbe. Der Bau der Kreisstraße bis zur Flussmitte bzw. bis zur Streichkante der Buhnenköpfe unter dem rechtselbischen Ufer stellt kein eigenständiges Vorhaben dar, sondern bildet für sich genommen (lediglich) einen funktionslosen Torso. Der Weiterbau der Brücke über die Kreisgrenze des Beklagten in der Elbe hinaus ist demnach nicht eine „Folge“-Maßnahme; vielmehr handelt es sich um einen nicht abtrennbaren Teil des Vorhabens selbst. Es liegt mithin nicht eine Maßnahme an einer anderen Anlage, sondern die(selbe) Maßnahme an derselben Anlage vor. Darüber hinaus würde eine Konzentration der Zuständigkeit bei dem Beklagten in den Kern der Planungskompetenz des konkurrierenden Planungsträgers, des benachbarten Landkreises Lüchow-Dannenberg, eingreifen. Ihm würde die Planungskompetenz auf seinem Kreisgebiet und die Einwirkungsmöglichkeit, etwa an welcher Stelle des Elbufers das Vorhaben verwirklicht und wie mit Folgeproblemen umgegangen werden soll, vollständig entzogen.
Hinzu kommt folgendes: § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG vermag zwar auch kreisüberschreitende Anpassungsmaßnahmen an anderen Anlagen zu erfassen und damit den Anwendungsbereich des § 38 Abs. 5 Satz 1 NStrG zu ergänzen. Als in das Landesrecht inkorporierte Vorschrift des Bundesrechts ist sie aber gegenüber der Zuständigkeitsbestimmung in § 38 Abs. 5 NStrG subsidiär. Nach § 38 Abs. 4 Satz 1 NStrG gelten für die straßenrechtliche Planfeststellung die allgemein geltenden landesrechtlichen Vorschriften, d.h. auch die Verweisungsnorm des § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG, (nur) „im Übrigen“; § 1 Abs. 2 NVwVfG bestimmt zudem, dass das Verwaltungsverfahrensgesetz nur Anwendung findet, soweit nicht Rechtsvorschriften des Landes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Das schließt eine entsprechende oder analoge Heranziehung des § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG im Bereich des Straßenplanungsrechts aus, wenn eine Zuständigkeitsaufspaltung für das Haupt vorhaben besteht und eine Zuständigkeitskonzentration nur im Widerspruch zu dem nach § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG maßgebenden Kriterium des „größten Anteils“ erfolgen könnte. Die Vorschrift bietet daher keine Grundlage, um im Widerspruch zum Regionalprinzip eine Zuständigkeitskonzentration zu Gunsten des Beklagten für den außerhalb seines Kreisgebiets gelegenen Teil des Vorhabens anzunehmen.
2.1.3. Die vom Beklagten angenommene Zuständigkeit für das Gesamtvorhaben kann - entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung - auch nicht auf die Regelung des § 5 NVwVfG gestützt werden. Sie gilt nach § 38 Abs. 4 Satz 1 NStrG für die straßenrechtliche Planfeststellung „im Übrigen“, d.h. nur ergänzend zu § 38 Abs. 5 NStrG. Auf sie kann daher ebenfalls nicht im Widerspruch zu einer Zuständigkeitsbestimmung in § 38 Abs. 5 NStrG zurückgegriffen werden (vgl. auch Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 78 Rn. 6 zu bundesrechtlichen Spezialregelungen, die den Anwendungsbereich des § 78 VwVfG einschränken). Im Übrigen sind auch die Voraussetzungen des § 5 NVwVfG nicht erfüllt.
Nach § 5 Abs. 1 NVwVfG findet bei einem Zusammentreffen mehrerer selbstständiger Vorhaben, für deren Durchführung Planfeststellungsvorhaben vorgeschrieben sind, für die nur eine einheitliche Entscheidung möglich ist, lediglich ein Planfeststellungsverfahren statt. Zuständigkeit und Verfahren richten sich in diesem Fall nach den Rechtsvorschriften über das Planfeststellungsverfahren, das für diejenige Anlage vorgeschrieben ist, die einen größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt (§ 5 Abs. 2 Satz 1 NVwVfG). Bestehen Zweifel, welche Rechtsvorschrift anzuwenden ist, so entscheidet die gemeinsame Aufsichtsbehörde (§ 5 Abs. 2 Satz 2 NVwVfG). § 5 NStrG ist der bundesrechtlichen Vorschrift des § 78 VwVfG nahezu wortgleich nachgebildet, die von ihr nach § 1 Abs. 2 NVwVfG im Bereich des Niedersächsischen Landesrechts verdrängt wird. Allerdings kann aufgrund des vergleichbaren Regelungskontextes für die Auslegung von § 5 NVwVfG auch auf die zu § 78 VwVfG entwickelten Grundsätze zurückgegriffen werden.
§ 5 NVwVfG zielt in seinem Kern auf eine Zusammenführung unterschiedlicher sachlicher Zuständigkeiten. Denn unterschiedliche Rechtsvorschriften für die Planfeststellung von Vorhaben, wie § 5 Abs. 2 Satz 1 NVwVfG sie voraussetzt, bestehen regelmäßig nur dann, wenn sachlich verschiedene Behörde zuständig sind. Daran fehlt es typischerweise, wenn für ein Vorhaben - etwa die Planfeststellung eines kreisüberschreitenden Straßenbauvorhabens - lediglich unterschiedliche regionale Zuständigkeiten gegeben sind. Die Vorschrift ist daher in der Vergangenheit - soweit ersichtlich - auch nicht zur Überwindung regionaler Zuständigkeitsaufspaltungen angewendet worden. Weder den in der Rechtsprechung aufgetretenen Fallgestaltungen (vgl. die bei juris zu § 78 VwVfG/Zuständigkeit/Behörde nachgewiesene Rspr.) noch den in der Literatur genannten Beispielsfällen (vgl. Wegener, Bahnprivatisierung und Eisenbahnverkehrsverwaltung, DÖV 1996, 307; Ronellenfitsch, Das Zusammentreffen von Planungen, VerwArch 1997, 177 f; Obermeyer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, 78 Rn. 8 u. 9; Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 78 Rn. 8 u. 12; Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Aufl. 1982, § 78 Rn. 4) liegen Konstellationen zugrunde, in denen bei regionalen Zuständigkeitsaufspaltungen eine Verfahrenskonzentration auf der Grundlage von § 5 NVwVfG oder § 78 VwVfG für notwendig erachtet worden wäre, etwa um die Planfeststellungskompetenz für eine länderüberschreitende Bundesfernstraße auf die Behörde eines der beteiligten Bundesländer zu konzentrieren.
Gegen eine Anwendung des § 5 NVwVfG auf derartige Fallgestaltungen spricht zudem, dass Zuständigkeitsübertragungen bei aneinanderstoßenden Straßenbauvorhaben zwischen den (früheren) Bezirksregierungen nicht auf diese - mit dem vorläufigen Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Niedersachsen vom 3. Dezember 1976 (GVBl. S. 311) eingeführte - Vorschrift, gestützt worden sind (vgl. Wendrich, NStrG, 4. Aufl. 2000, § 38 Rn. 31), sondern auf die erst danach durch Art. II § 3 Abs. 1 Satz 2 des Achten Gesetzes zur Verwaltungs- und Gebietsreform vom 28. Juni 1977 (GVBl. S. 233) i.d.F. von Art. 6 des Gesetzes zur Änderung datenschutz-, gefahrenabwehr- und verwaltungsrechtlicher Vorschriften vom 28. November 1977 (GVBl. S. 489) - Reformgesetz 1977 - eingeführte Bestimmung, wonach den Bezirksregierungen Zuständigkeiten für mehrere Regierungsbezirke übertragen werden konnten. Dieser Befund wird bestärkt durch die Regelung in § 37a Abs. 2 NStrG in der Fassung des Gesetzes vom 24. September 1980 (GVBl. S. 359) - a.F.-. Nach dieser Vorschrift war für die Planung einer über den Regierungsbezirk hinausreichenden Landesstraße die Planfeststellungsbehörde zuständig, in deren Bezirk sich der größere Teil des festzulegenden Planungsgebietes befand, bei Zweifeln über die Zuständigkeit entschied der für den Straßenbau zuständige Minister. Bereits die Ausformulierung dieser Regelung macht deutlich, dass ein Rückgriff auf § 5 NVwVfG zur Bestimmung der Planfeststellungsbehörde für regionale Zuständigkeitsgrenzen überschreitende Straßenplanungen außerhalb der Vorstellung des Landesgesetzgebers gelegen hat. Denn § 37a Abs. 2 NStrG a.F. enthält von § 5 NVwVfG abweichende Kriterien für die Zuständigkeitsbestimmung im „Zweifelsfall“ (§ 37a Abs. 2 NStrG a.F.: „größere Teil des festzulegenden Planungsgebietes; § 5 NVwVfG: „größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt“), so dass die notwendige Kongruenz zwischen der Entscheidung über die für die Festlegung der Planungsgebiete zuständigen Behörde und der nachfolgenden Entscheidung über die Planfeststellungsbehörde nicht gewährleistet gewesen wäre.
59Unabhängig davon sind die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine unmittelbare Anwendung von § 5 Abs. 1 NVwVfG nicht erfüllt. Bei dem Brückenbauvorhaben als Maßnahme nach dem Straßengesetz handelt es sich nicht um „mehrere selbstständige“ Vorhaben. Das lässt bereits die Singular-Formulierung des § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG („Überschreitet das Straßenbauvorhaben … den Zuständigkeitsbereich des Landkreises …“) erkennen. Sie verdeutlicht, dass auch der Gesetzgeber des Straßengesetzes bei einem - wie hier - die Kreisgrenze überschreitenden Straßenbauprojekt nur von einem Vorhaben ausgeht. Selbstständige Vorhaben sind darüber hinaus nur solche, die voneinander unabhängig geplant und durchgeführt werden können, und bei denen die Gleichzeitigkeit sich nur mehr oder weniger zufällig ergibt (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Auflage 2001, § 78 Rn. 11ff. sowie BVerwG, Urt. v. 23.2.2005 - 4 A 5/04 -, NVwZ 2005, 808, 809). § 5 VwVfG setzt dabei wie § 78 VwVfG voraus, dass die Vorhaben räumlich in dem Sinne aufeinandertreffen, dass in einem überschneidenden Raum über-, unter- oder nebeneinander geplant und gebaut wird. Nur in einem solchen Fall des zeitlichen und räumlichen Aufeinandertreffens von Planungen verschiedener Planungsträger ergibt sich typischerweise die Notwendigkeit einer Koordinierung durch Zusammenlegung der Planungsverfahren, um einen „Wettlauf der Zulassungsbehörden“ mit dem Ziel zu vermeiden, der eigenen Planung im Kampf um die gegenseitige Rücksichtnahme prioritären Status zu verschaffen (BVerwG, Beschl. v. 28.11.1995 - 11 VR 36.95 -, NVwZ 1996, 389 „Tiergartentunnel“).
§ 78 VwVfG und ihm folgend der hier anwendbare § 5 NVwVfG kann regelmäßig nicht erweiternd auch auf Fälle des sog. „unechten Zusammentreffens von Planfeststellungen“, in denen für ein Vorhaben mehrere Planfeststellungsbeschlüsse erforderlich sind, angewendet werden. Dies wird für Fallgestaltungen diskutiert, die systematisch § 75 VwVfG zuzuordnen sind (vgl. Obermeyer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, 78 Rn. 8 ff), von dieser Rechtsvorschrift aber aufgrund ihrer richterrechtlich entwickelten Begrenzungen oder wegen des Nichteingreifens der Konzentrationswirkung nicht erfasst werden. Die in der Vergangenheit verschiedentlich vertretene Auffassung einer entsprechenden Anwendung des § 78 VwVfG (vgl. etwa Kopp, VwVfG, 2. Aufl. 1980, § 78 Rn. 3; Obermeyer, VwVfG, 2. Aufl. 1989, § 78 Rn. 6) wird von der inzwischen ganz herrschenden Meinung abgelehnt (befürwortend soweit ersichtlich allein noch Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 78 Rn. 13; verneinend Wegener, aaO, DÖV 1996, 305, 311; Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Aufl. 1982, § 78 Rn. 3 f sowie im Anschluss an Ronellenfitsch, Das Zusammentreffen von Planungen, VerwArch 1997, 175, 180 ff.; Hoppe/Schlarmann/Buchner, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen und anderen Verkehrsanlagen, 3. Aufl. 2001, Rn. 91 ff., 94; Obermeyer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, 78 Rn. 7; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 78 Rn. 7 und 9. Aufl. 2005, § 78 Rn. 6; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, a.a.O., § 78 Rn. 8, 10 ff., 17).
Soweit der Beklagte aus § 78 VwVfG „a maiore ad minus“ den Schluss gezogen hat, die Fallgestaltung, dass für ein Vorhaben mehrere Planfeststellungsbeschlüsse erforderlich seien, müsse dem geregelten Fall gleichgestellt werden, in dem das Gesetz eine Zuständigkeitskonzentration vornehme, wenn für mehrere Vorhaben sonst mehrere Planfeststellungsbeschlüsse ergehen müssten, ist dieser Auffassung nicht zu folgen. Der Gesetzgeber hat das echte Zusammentreffen mehrerer selbstständiger planfeststellungsbedürftiger Vorhaben in § 78 VwVfG vom unechten Zusammentreffen von Planfeststellungsverfahren in § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ausdrücklich unterschieden und unterschiedlich geregelt. Diese Unterscheidung darf nicht dadurch unterlaufen werden, dass beide Fallgruppen weitgehend gleich behandelt oder sogar § 78 VwVfG extensiv ausgelegt wird, weil der Anwendungsbereich des § 75 Abs. 1 VwVfG nicht eröffnet scheint (zutr. Ronellenfitsch, aaO, VerwArch 1997, 181; ebenso Wegener, aaO, DÖV 1996, 307). Der Umstand allein, dass eine gemeinsame Planfeststellung verfahrensökonomisch wäre, vermag eine Gleichstellung der Fälle des Zusammentreffens von Planfeststellungsverfahren mit den in § 78 VwVfG geregelten Fällen nicht zu tragen, da sonst bereits ein nur materielles Interesse an der planerischen Koordination verschiedener Belange ausreichen würde, um die gesetzliche Verfahrenszuständigkeit zu ändern (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.12.1992 - 4 B 188.92 -, Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 20; Beschl. v. 28.11.1995 - 11 VR 38.95 -, NVwZ 1996, 389; Urt. v. 27.11.1996 - 11 A 99.95, - Buchholz 316 § 78 VwVfG Nr. 8). In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - auch mit der Notwendigkeit, die Baumaßnahmen zur Errichtung des Vorhabens zu koordinieren, eine Konzentration der Genehmigungszuständigkeiten nicht begründet werden kann. Die Ausschreibung und Durchführung der Baumaßnahmen liegt in der Hand des Vorhabensträgers, nicht der Genehmigungsbehörde.
Der vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung weiter geäußerte Einwand, es könne nicht richtig sein, dass § 5 NVwVfG nur Anwendung finden könne, wenn für das Vorhaben noch ein weiteres Vorhaben - etwa eine Stromleitung - hinzugeplant werde, rechtfertigt ebenfalls keine abweichende Beurteilung. Abgesehen davon, dass ein solcher Fall hier nicht vorliegt, übersieht diese Auffassung, dass § 5 NVwVfG bei einer derartigen Fallgestaltung jedenfalls keine Zuständigkeitskonzentration zu Gunsten des Beklagten zulassen würde. Zunächst ist - in dem gedachten Fall - schwer vorstellbar, die Stromleitung als die Anlage anzusehen, die „einen größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen“ iSv § 5 NVwVfG berührt; selbst wenn dies der Fall sein sollte, würde hierdurch nicht die Zuständigkeit des Beklagten, sondern die der für die Planfeststellung der Stromleitung zuständigen Behörde begründet. Wird der größere Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen dagegen von dem Straßenbauvorhaben berührt, richten sich „Zuständigkeiten und Verfahren“ gemäß § 5 NVwVfG nach den für dieses Vorhaben geltenden Vorschriften. Nach dem damit heranzuziehenden § 38 Abs. 5 NStrG würde indes eine geteilte Planfeststellungszuständigkeit auch für das (mitgeplante) Vorhaben der Stromleitung begründet.
Es kommt auch keine analoge Anwendung des § 5 NVwVfG auf den vorliegenden Fall in Betracht, wie das Verwaltungsgericht es angenommen hat.
Zwar mag eine Anwendung von nicht direkt anwendbaren Konzentrationsvorschriften bei regionalen Zuständigkeitsaufspaltungen nicht von vornherein ausgeschlossen sein, nachdem der Gesetzgeber für die außer Kraft getretene Bestimmung des Art. II § 3 Abs. 1 Satz 2 des Reformgesetzes 1977 keine Nachfolgeregelung geschaffen hat. Bei Straßenbauvorhaben wäre für die Schließung einer angenommenen Regelungslücke jedoch nicht an die Heranziehung dieser - für eine andere Fallkonstellation geschaffenen - Vorschrift, sondern allenfalls der sachnäheren und spezielleren Bestimmung des § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG zu denken, auch wenn deren Anwendung hier, wie ausgeführt, nicht zu dem vom Beklagten gewünschten Ergebnis, der Begründung seiner eigenen Zuständigkeit, sondern zu einer Zuständigkeit des Landkreises Lüchow-Dannenberg als Planfeststellungsbehörde führen würde. Sie zielt - anders als § 5 NVwVfG - auf die Überwindung einer regionalen Zuständigkeitsaufspaltung und ist der hier gegebenen Fallgestaltung rechtsähnlicher, da sie vom Vorliegen eines Vorhabens und nicht mehrerer selbstständiger nach unterschiedlichen Rechtsvorschriften planfeststellungbedürftiger Vorhaben ausgeht.
Im Übrigen wäre zweifelhaft, ob der „größere Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen“ i.S.v. § 5 Abs. 2 Satz 1 NVwVfG durch die Kreisstraße in der Straßenbaulast des Beklagten berührt oder auch nur ein „Fall des § 5 Abs. 2 Satz 2 NVwVfG gegeben gewesen ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 78 VwVfG ist die Klärung der Zuständigkeitsfrage nicht ins Belieben der Aufsichtsbehörde gestellt und soll, außer vielleicht in den von § 78 Abs. 2 Sätze 2 und 3 VwVfG angesprochenen Zweifelsfällen, nicht durch eine Ermessensentscheidung geklärt werden, sondern an objektive Kriterien gebunden sein, wobei neben den quantitativen auch die qualitativen Auswirkungen des Vorhabens in den Blick zu nehmen sind (BVerwG, Urt. v. 18.4.1996 - 11 A 86.95 -, NVwZ 1996, 901, 903). Vor diesem Hintergrund erscheint fraglich, ob überhaupt Raum für eine ministerielle Zuständigkeitsbestimmung bestanden hat. Denn Überwiegendes spricht dafür, dass nicht allein aufgrund des größeren Streckenanteils, sondern auch wegen der größeren Anzahl Betroffener, aufgrund des Gewichts der tangierten Natur- und Umweltschutzbelange sowie der Auswirkungen auf die Planungen der Gemeinde Neu-Darchau die Anlage im Gebiet des benachbarten Landkreises einen „größeren Kreis“ von Belangen berührt. Selbst wenn man aber vom Vorliegen eines „Zweifelsfalles“ ausgeht, würde die im Erlass vom 20. November 2003 nicht weiter begründete ministerielle Zuständigkeitsbestimmung schon in formeller Hinsicht den an eine Ermessensentscheidung zu stellenden Anforderungen nicht genügen.
Die Zuständigkeitsbestimmung nach § 5 Abs. 2 S. 2 NVwVfG durch das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr mit Erlassen vom 31. Oktober/20. November 2003 ist - entgegen der vom Beklagten geäußerten Rechtsmeinung - auch nicht „bestandskräftig“ geworden. Ministerielle Erlasse stellen keine Verwaltungsakte dar, die der Bestandskraft fähig sind. Es handelt sich bei der Entscheidung nach § 5 Abs. 2 S. 2 NVwVfG um ein Verwaltungsinternum, das nach § 44a VwGO einer gesonderten Anfechtung entzogen ist. Seine Rechtmäßigkeit kann daher nur zusammen mit der Sachentscheidung zur Prüfung gestellt und, wie geschehen, von den Klägern im vorliegenden Verfahren angegriffen werden (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 78 Rn. 15).
2.1.4. Ebenso wenig kann eine Zuständigkeit des Beklagten für das Gesamtvorhaben aus § 3 VwVfG iVm § 38 Abs. 4 Satz 1 NStrG und § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG hergeleitet werden.
Nach § 38 Abs. 4 Satz 1 NStrG finden im Übrigen für die straßenrechtliche Planfeststellung die allgemein geltenden landesrechtlichen Vorschriften Anwendung, d.h. auch nach Maßgabe des § 1 Abs. 2 NVwVfG. § 1 Abs. 2 NVwVfG bestimmt, dass das Verwaltungsverfahrensgesetz nur Anwendung findet, soweit nicht Rechtsvorschriften des Landes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Die Kriterien, nach denen § 38 Abs. 5 NStrG die Zuständigkeiten für die Straßenplanung zuweist, entsprechen aber denen des § 3 Abs. 1 VwVfG, soweit sie an die Belegenheit der Sache anknüpfen, widersprechen ihnen jedoch, soweit sie die Zuordnung nach dem Kriterium des „größeren Anteils“ (§ 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG) statt nach der Belegenheit (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG) oder dem Gesichtspunkt des „Hervortretens des Anlasses für die Amtshandlung“ (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG) vornehmen. Für eine ergänzende Anwendung des § 3 VwVfG neben § 38 Abs. 5 NStrG ist damit kein Raum.
Das gilt auch für § 3 Abs. 2 VwVfG, der bei einem Auftreten von Zuständigkeitskonkurrenzen Anwendung findet. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass § 3 VwVfG nur die örtliche Zuständigkeit von Behörden regelt, nicht die sachliche Zuständigkeit. Ein Fall verschiedener sachlicher Behördenzuständigkeiten - die Fertigung der Erlasse des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr zur Zuständigkeitsbestimmung erfolgte vor Inkrafttreten des § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG (n.F.) am 1. Januar 2005 zu einem Zeitpunkt, zu dem noch die Zuständigkeit der inzwischen aufgelösten Bezirksregierungen für die Planfeststellung von Landesstraßen und daher noch unterschiedliche sachliche Zuständigkeiten für den Bau von Kreis- und Landesstraßen bestanden - wird von ihm daher nicht erfasst. Ob die Vorschrift des § 3 Abs. 2 VwVfG entsprechend auch auf einen Fall der Konkurrenz sachlicher Zuständigkeiten angewendet (befürwortend Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 3 Rn. 3; ablehnend Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004 vor § 3 Rn. 34) und ob die Erlasse des Niedersächsischen Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 31. Oktober/20. November 2003, die den Beklagten gemäß § 5 NVwVfG statt der Bezirksregierung Lüneburg zur zuständigen Planfeststellungsbehörde bestimmt haben, auch im Sinne einer Zuständigkeitsbestimmung nach § 3 VwVfG im Verhältnis zum Landkreis Lüchow-Dannenberg umgedeutet werden könnten, bedarf aber keiner Entscheidung. Denn § 38 Abs. 5 NStrG enthält - wie dargelegt - eine vorrangige Regelung für die Zuständigkeit der Planfeststellungsbehörde, die den Rückgriff auf § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 3 VwVfG ausschließt.
Im Übrigen fehlt es für eine entsprechende Anwendung auch an einer Vergleichbarkeit der Sachverhalte. § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 3 VwVfG setzt das Bestehen einer Zuständigkeit mehrerer Behörden für denselben Gegenstand nach den verschiedenen Regelungen des § 3 Abs. 1 VwVfG voraus, mithin einen Fall konkurrierender Zuständigkeit. Daran fehlt es in Fällen alternativer Zuständigkeit, wie hier, in denen § 38 Abs. 5 NStrG die Zuständigkeit nach Kreisgebieten aufspaltet bzw. nach dem Kriterium des „größeren Anteils“ zuweist. Darüber hinaus ist eine Anwendung des § 3 VwVfG auch deshalb nicht in Betracht zu ziehen, weil diese Vorschrift Anknüpfungstatbestände für die örtliche Zuständigkeit enthält, die im Hinblick auf absehbare Kompetenzkonflikte für die Planung von kreisüberschreitenden Straßenbauvorhaben ungeeignet sind. So stellt etwa § 3 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG auf das Hervortreten des Anlasses für die Amtshandlung ab, während § 3 Abs. 2 Satz 1 VwVfG dem Prioritätsprinzip folgt. Damit würde die Zuständigkeit für die kreisüberschreitende Straßenplanung von Kriterien abhängig gemacht, die unscharf und interpretationsbedürftig sind bzw. ein bewusstes Ansichziehen der Planung nach dem Prinzip des „ersten Zugriffs“ nicht ausgeschlossen erscheinen lassen.
Eine kreisübergreifende Zuständigkeit des Beklagten für den Erlass des (geänderten) Planfeststellungsbeschlusses kann daher weder auf § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG noch auf § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, § 5 NVwVfG oder auf § 3 Abs. 1 und 2 VwVfG gestützt werden. Der Beklagte ist für die Planfeststellung lediglich zuständig, soweit das Vorhaben innerhalb seiner Kreisgrenzen verwirklicht werden soll (§ 38 Abs. 5 Satz 1 NStrG), dagegen fehlt ihm die Zuständigkeit, soweit es im Landkreis Lüchow-Dannenberg gelegen ist. Nach Inkrafttreten der Neuregelung des § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG, die die Zuständigkeit für die Planfeststellung von Landesstraßen auf die Landkreise verlagert hat, handelt es sich hierbei allerdings nicht mehr um einen Mangel der sachlichen, sondern um einen Mangel der örtlichen Zuständigkeit.
2.1.5. Der Mangel der Zuständigkeit des Beklagten für den nicht auf seinem Kreisgebiet gelegenen Teil des Vorhabens ist nicht nach § 46 VwVfG iVm § 38 Abs. 4 NStrG und § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG unbeachtlich. Nach dieser Rechtsvorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
73Ziel der auf dem 4. Gesetz zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren vom 23. Januar 2003 beruhenden geltenden Gesetzesformulierung war die Erstreckung der Anwendbarkeit des § 46 VwVfG insbesondere auf Fälle von Ermessensentscheidungen, „ … in denen die Behörde … bei Vermeidung des Verfahrens- oder Formfehlers dieselbe … Entscheidung getroffen hätte“ (BR-Drs. 422/1/94, S. 4, 26; zit. bei Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 46 Rn. 82), sich mithin bei konkreter Betrachtung die Kausalität des Fehlers für die getroffene behördliche Entscheidung ausschließen lässt. Die damit notwendige hypothetische Beurteilung sollte durch das Erfordernis der „Offensichtlichkeit“ verobjektiviert werden; „… eine bloß vorläufige, subjektive und auf Mutmaßungen gestützte Wertung“ (BR-Drs. 422/1/94, S. 15) den Aufhebungsanspruch nicht ausschließen (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, a.a.O., § 46 Rn. 84). Der Mangel der örtlichen Zuständigkeit ist nicht nach § 46 VwVfG unbeachtlich, wenn es an einer Ermessensreduzierung auf Null fehlt (Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 46 Rn. 28ff; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 46 Rn. 26f, 30-32 sowie zur bisherigen Rechtslage BVerwG, Urt. v. 4.6.1997 - 1 C 25.96 -, juris Rn. 23 und Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, a.a.O., § 46 Rn. 5 f, 79 ff, 90). Der Verstoß gegen Verfahrensvorschriften, denen - wie § 46 VwVfG zeigt - Mängel der örtlichen Zuständigkeit gleichgestellt sind, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entscheidungserheblich, wenn nach Maßgabe des § 46 VwVfG die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Verfahrensfehler die Entscheidung anders ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.1.1996 - 4 C 5.95 -, DVBl. 1996, 677, 680 m.w.N.; Urt. v. 28.2.1996 - 4 A 27.95 -, NVwZ 1996, 1011, 1012). Das ist hier der Fall.
Bei dem angegriffenen Planfeststellungsbeschluss handelt es sich nicht um eine gebundene, sondern um eine Planungsentscheidung. Charakteristisch für eine solche Entscheidung ist regelmäßig die planerische Gestaltungsfreiheit der Planfeststellungsbehörde. Das Planen im Sinne der gestaltenden Disposition ist zwar auch Sache des Vorhabensträgers. Der Planfeststellungsbehörde verbleibt jedoch das eigenständige abwägende Nachvollziehen und Prüfen der vom Vorhabensträger entwickelten Planung (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 15.9.1998 - 4 L 49/97 -, juris; VGH München, Urt. v. 23.10.1993 - 8 B 89.2278 -, NVwZ 1991, 590). Im Unterschied zum Recht der gebundenen Anlagengenehmigungen steht der Planfeststellungsbehörde im Fachplanungsrecht die Befugnis zur eigenen Abwägung zu und sie ist auch berechtigt, über das Vorhaben selbst zu disponieren (Kühling/Herrmann, Fachplanungsrecht, 2. Auflage 2000, Rn. 42, 24 u. 43 ff). Dies schließt es aus, bereits im Antrag des Vorhabensträgers die Planfeststellungsentscheidung gleichsam vorweggenommen zu sehen.
Nach dem vorliegenden Material für das hier zu beurteilende Brückenbauvorhaben kann nicht mit der erforderlichen Gewissheit angenommen werden, dass die parallel zuständige Planfeststellungsbehörde, der Landkreis Lüchow-Dannenberg, eine identische oder jedenfalls im Wesentlichen gleiche Planfeststellungsentscheidung getroffen hätte. Der Beklagte hat im Planfeststellungsverfahren insgesamt 16 Trassenvarianten geprüft, davon 7 Alternativen einer näheren Untersuchung unterzogen. Dabei ist die gewählte Alternative 1d nicht in allen Belangen gegenüber den diskutierten anderen Varianten vorzugswürdig. Sie ist nicht frei von Konflikten, etwa bezogen auf die Verkehrsbelastung im Ortszentrum von Neu Darchau, die Nähe zum teilverwirklichten und geplanten Sportboothafen sowie im Hinblick auf artenschutzrechtliche Belange wegen der Inanspruchnahme von Flächen, die als Brutgebiete des Wachtelkönigs kartiert sind. In der Variantendiskussion heißt es: „Daneben bestehen weitere Trassen, die eine sinnvolle Alternative darstellen, wenn einzelne Kriterien, z.B. die Kosten oder der Eingriff in die Belange von Natur und Landschaft, höher gewichtet bzw. als Entscheidungskriterium herangezogen werden.“
Der Senat hat im Rahmen der Beachtlichkeitsprüfung berücksichtigt, dass die Aufgabe der Planfeststellungsbehörde dem Landkreis Lüchow-Dannenberg im übertragenen Wirkungskreis (§ 38 Abs. 5 Satz 1 NStrG) zugefallen wäre und das Land Niedersachsen, für das er tätig geworden wäre, das Vorhaben generell befürwortet, wie an der Aufnahme in das Landesraumordnungsprogramm und an den Verträgen mit dem Beklagten über die Übertragung der Straßenbaulast vom 26. April 2006 und vom 23. Juni 2006 deutlich wird. Dies ist aber nicht ausreichend, um zu unterstellen, dass die Verletzung der Regelungen über die örtliche Zuständigkeit die Entscheidung in der Sache, namentlich die Variantenprüfung bei der Trassenwahl, offensichtlich nicht beeinflusst hat, wie § 46 VwVfG es voraussetzt. Zwar heißt es in dem Vertrag vom 23. Juni 2006, dass die Übertragung der Straßenbaulast sich auf „… die Landesstraße … von 30,351 bis zur Grenze der Landkreise … in der Elbe (sowie auf die) … in Planung befindliche Elbbrücke und den Anschluss an das vorhandene Straßennetz (beziehe).“ Dies spricht dafür, dass das Land Niedersachsen dem Antrag auf Planfeststellung durch den Beklagten als Straßenbaulastträger und seinen Planungen zugestimmt hat. Die nachträgliche Zustimmung zur Antragstellung betrifft aber lediglich die Seite des Vorhabensträgers, nicht aber die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde. Schon deshalb kann hieraus nicht darauf geschlossen werden, dass das Land Niedersachsen lediglich die planfestgestellte Trassenführung und keine andere billigt und den Landkreis Lüchow-Dannenberg zu deren Planfeststellung anweisen würde. Dass durch den Vertrag vom 26. April 2006 und vom 23. Juni 2006 lediglich der Antragstellung durch den Beklagten als Vorhabensträger zugestimmt wird, ohne damit zugleich auch für die Planfeststellungsbehörde die Trassenwahl bindend im Sinne einer rechtlichen Weisung festzuschreiben, kommt auch in dem dem Vertrag als Anlage beigefügten Lageplan zum Ausdruck, der eine Markierung des vorgesehenen Trassenverlaufs nicht enthält. Auch wenn die für das Land Niedersachsen handelnde Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr mit der Unterzeichnung des Vertragstextes die Vorstellung einer Anbindung der Trasse an die vorhandene Landesstraße 232 bei km 30,351 zum Ausdruck gebracht hat, verbleiben für das Vorhaben noch mehrere - darunter vier der in die nähere Untersuchung einbezogenen - Varianten, bei denen ein Anschluss an dieser Station realisiert werden könnte. Nicht zuletzt im Hinblick darauf kann nicht allein aus dem Umstand, dass die Landesbehörde keine Einwände gegen den gewählten Trassenverlauf bekundet hat, darauf geschlossen werden, dass das Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Arbeit als Fachaufsichtsbehörde keine andere Trassenwahl akzeptiert hätte und die parallel zuständige Planfeststellungsbehörde, den Landkreis Lüchow-Dannenberg, zur Genehmigung der planfestgestellten Variante angewiesen hätte. Gegen eine solche Einschätzung spricht weiter, dass das Regionale Raumordnungsprogramm 2004, dessen Verletzung der Landkreis Lüchow-Dannenberg in dem von ihm gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten angestrengten Klageverfahren gerügt hatte, von der seinerzeit zuständigen Landesbehörde, der Bezirksregierung Lüneburg, im Prüfungsverfahren nicht beanstandet worden ist. Schließlich hat der Staatssekretär im Niedersächsischen Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr in einem Schreiben vom 2. November 2004 an den Beklagten hervorgehoben, auf die Planung nur begrenzten Einfluss ausüben zu wollen.
2.2. Der Mangel der örtlichen Zuständigkeit des Beklagten, soweit er die Planung der Landesstraße auf dem Gebiet des Landkreises Lüchow-Dannenberg betrifft, führt zur Aufhebung des gesamten Planfeststellungsbeschlusses in der Fassung des Planfeststellungsänderungs- und -ergänzungsbeschlusses, auch soweit dieser sich auf den im Kreisgebiet des Beklagten gelegenen Streckenteil bezieht.
2.2.1. Der Planfeststellungsbeschluss des Beklagten ist als (Voll-) Beschluss ergangen, der das gesamte Vorhaben planfeststellt, insbesondere nicht zwischen dem im Bereich seiner Zuständigkeit gelegenen Teil des Vorhabens und dem im Kreisgebiet des Landkreises Lüchow-Dannenberg gelegenen Streckenteil differenziert. Er ist in dieser - vom Beklagten festgestellten - Form in tatsächlicher Hinsicht unteilbar. Denn der Fortbestand eines Teil-Planfeststellungsbeschlusses ließe einen Planungstorso in Gestalt einer „halben Brücke“ bzw. lediglich eines Anschlussstücks am Nordufer der Elbe zurück. Er würde faktisch eine Art von Abschnittsbildung darstellen, ohne den an eine solche zu stellenden rechtlichen Anforderungen zu genügen, weil er insbesondere keine eigenständige Verkehrsfunktion erfüllen könnte. Dies widerspricht dem Grundsatz, dass jeder Streckenabschnitt, der getrennt von anderen Planungsabschnitten geplant wird, für sich allein genommen eine eigenständige Verkehrsfunktion besitzen muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.3.1997 - 4 C 10.96 -, BVerwGE 104, 144, 152 f m.w.N.). Der übrig bleibende Teil des Planfeststellungsbeschlusses erfüllte nicht die rechtlichen Voraussetzungen, die Gefahr der Entstehung eines Planungstorsos auszuräumen, was eine Verkoppelung mit einem für den geplanten Anschlussabschnitt vom anderen Elbufer erst noch zu erlassenden Planfeststellungsbeschluss voraussetzte (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.1.1996 - 4 C 5.95 -, BVerwGE 100, 238, 255 f). Mit dem Teil-Fortbestand würde ein „Zwangspunkt“ geschaffen, an den die Planung des anderen Brückenteiles anschließen müsste, ohne dass insoweit Planungsalternativen noch in Betracht gezogen werden könnten (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.7.2005 - 9 VR 23.04 -, juris m.w.N.). Die für die Planung auf dem benachbarten Kreisgebiet zuständige Behörde wäre darauf beschränkt, ihren Teil des Vorhabens an die vorhandene Planung des Beklagten lediglich anzupassen. Dies bezöge sich nicht allein auf dessen Trassenwahl, sondern auch auf die nähere Ausgestaltung der Brücke nach Material, Form und Maßen. Damit würde die der benachbarten Planfeststellungsbehörde ebenfalls zustehende planerische Gestaltungsfreiheit in unzulässiger Weise verengt.
2.2.2. Auf die Klagen ist auch nicht nach § 75 Abs. 1a VwVfG iVm § 1 NVwVfG lediglich die Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des geänderten Planfeststellungsbeschlusses des Beklagten festzustellen. Die Voraussetzungen für ein ergänzendes Verfahren nach § 75 Abs. 1a VwVfG sind nicht gegeben.
Nach der genannten Rechtsvorschrift führen erhebliche Mängel bei der Abwägung, d.h. solche, die offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind, nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können.
81Auf einen Mangel der Zuständigkeit der Planfeststellungsbehörde ist § 75 Abs. 1a VwVfG schon nach seinem Wortlaut nicht anwendbar. Eine Erstreckung dieser Rechtsvorschrift auch auf die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, wie dies in der Kommentarliteratur teilweise vertreten wird (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001 § 75 Rn. 43d; Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 75 Rn. 27, beide m.w.N.; a.A. Storost, Rechtsfolgen fehlerhafter Planung, NVwZ 1998, S. 797, 799f; Steinberg, Umweltschutz in der Verkehrswegeplanung, DÖV 2000, S. 85, 93f; Henke, Das ergänzende Verfahren im Planfeststellungsrecht, UPR 1999, S. 51, 54; Obermeyer, VwVfG, 3. Auflage 1999, § 73 Rn. 192) und wie es vom Verwaltungsgericht in der zum Zeitpunkt seiner Entscheidung gegebenen Konstellation angenommen worden ist, kommt nicht in Betracht. Dass § 75 Abs. 1a VwVfG jedenfalls als subsidiär gegenüber den in den §§ 45, 46 VwVfG ausdrücklich geregelten Verfahrens- und Formmängeln zu verstehen ist, ergibt sich eindeutig aus den Gesetzesmaterialien. Dort heißt es: „§ 75 Abs. 1a übernimmt im Wesentlichen den Wortlaut des § 17 Abs. 6c des Bundesfernstraßengesetzes für das allgemeine Planfeststellungsverfahren. Auf eine Regelung der Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften wie im Bundesfernstraßengesetz wurde verzichtet, da insoweit die geänderten §§ 45 und 46 greifen“ (BT-Drs. 13/3995 S. 4, 10).Wie das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 17. Januar 2007 (9 C 1.06 -, DVBl. 2007, 641) ausführt, stellt § 75 Abs. 1a VwVfG eine Ausprägung des Grundsatzes der Planerhaltung dar, bei dem es sich um ein offenes Prinzip handelt, das der Weiterentwicklung durch die Rechtsprechung grundsätzlich zugänglich ist. Eine erweiternde Anwendung scheidet allerdings aus, soweit einer der Planerhaltung dienenden Vorschrift der Wille zu entnehmen ist, einen Komplex abschließend zu regeln und Mängel bestimmter Art von einer solchen Heilungsmöglichkeit auszunehmen. § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG ist nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ein derartiger Regelungswille insoweit zu entnehmen, als es um die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften geht (BVerwG, Urt. v. 17.1.2007, a.a.O.). Obwohl § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG a.F. nachgebildet, bezieht er im Gegensatz dazu die Möglichkeit zur Fehlerbehebung durch Planergänzung oder ergänzendes Verfahren nicht auf diese Fehlerkategorie. Die Eingrenzung erfolgte bewusst; ausweislich der zitierten Gesetzesbegründung sah der Gesetzgeber im Hinblick auf die §§ 45 und 46 VwVfG keinen Bedarf für die Heilung von Verfahrens- und Formfehlern durch ein ergänzendes Verfahren (BVerwG, aaO).
§ 75 Abs. 1a VwVfG dient der Planerhaltung und der Verfahrensökonomie (Senat, Urt. v. 1.12.2004 - 7 LB 44/02 -, NuR 2006, 115). Das ergänzende Verfahren zielt darauf, den Planfeststellungsbeschluss um Regelungen zu ergänzen, die für ein fehlerfreies Abwägungsergebnis erforderlich sind (Senat, aaO). Der Regelung liegt die Vorstellung zugrunde, dass die Behörde, die den Planfeststellungsbeschluss erlassen hat, Mängel der Abwägung oder diesen gleichzustellende Mängel soll beheben können. Sie setzt mithin einen in einem ergänzenden Verfahren behebbaren Mangel voraus. Daran fehlt es, wenn keine ergänzende Abwägung für das Gesamtvorhaben, sondern - wie hier - eine vollständige neue Planung und Abwägung für einen Teil des Vorhabens erforderlich wird, mithin ein zusätzliches Planungsverfahren durch eine andere Planfeststellungsbehörde durchzuführen ist. Damit scheidet auch eine bloße Rechtswidrigkeitsfeststellung lediglich für den Landesstraßenteil aus.
Einer Entscheidung über die Hilfsanträge der Kläger bedarf es nicht, weil sie bereits mit ihrem Hauptantrag durchdringen.
Die Berufungen des Beklagten haben keinen Erfolg.
Der Beklagte kann eine Aufhebung der Urteile des Verwaltungsgerichts nicht verlangen, soweit es den Klagen stattgegeben und die Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit seines Planfeststellungsbeschlusses vom 3. Mai 2005 festgestellt hat.
Zwar scheitern seine Berufungen - entgegen der Auffassung der Kläger - nicht bereits an einer mangelnden Zulassung. Das Verwaltungsgericht hat eine Berufung durch Kläger und Beklagten uneingeschränkt zugelassen. Die von ihm aufgeworfene Grundsatzfrage hinsichtlich der Reichweite des § 75 Abs. 1a VwVfG ist lediglich Motiv der Zulassung gewesen, beschränkt diese aber nicht im Hinblick auf einzelne Beteiligte.
Jedoch fehlt es für die vom Beklagten beantragte Änderung der Urteile des Verwaltungsgerichts zu seinen Gunsten an einem Rechtsschutzbedürfnis. Der Planfeststellungsbeschluss und der Planfeststellungsänderungs- und -ergänzungsbeschluss sind - wie oben dargelegt - auf die Berufungen der Kläger insgesamt aufzuheben. Das Ziel seines Berufungsverfahrens, unter Teilaufhebung der Urteile des Verwaltungsgerichts die vollständige Klagabweisung zu erreichen, ist angesichts dieser Entscheidung für den Beklagten nicht mehr zu erreichen.