Die Kläger sind Mitglieder der beklagten Regionalen Planungsversammlung. Sie begehren die Feststellung der Nichtigkeit bestimmter Beschlüsse der Beklagten im Zusammenhang mit der Beschlußfassung über den Regionalen Raumordnungsplan.
Zur Fortschreibung des Regionalen Raumordnungsplanes konstituierte sich die Regionale Planungsversammlung, die aus 101 Mitgliedern besteht, am 28.06.1985. Die konstituierende Sitzung des Haupt- und Planungsausschusses fand am 12.09.1985 statt, die der übrigen fünf Ausschüsse jeweils am 29.11.1985. Mit Ausnahme des Haupt- und Planungsausschusses tagten die Ausschüsse für Wirtschaft, Verkehr und Energie, für Soziales und Kultur, für Umwelt und Naturschutz, für Verfassung, Recht und Organisation sowie für Landwirtschaft und Forsten nur jeweils ein weiteres Mal im Februar 1986, wobei in diesen Sitzungen mit wenigen Ausnahmen auf der Grundlage von sogenannten interfraktionellen Gesprächen abgestimmt wurde. Diese interfraktionellen Gespräche fanden am 31.01.1986 statt. Zu ihnen wurde über die beim Regierungspräsidenten in gebildete Geschäftsstelle der Regionalen Planungsversammlung geladen, und zwar an die Vorsitzenden der in der Beklagten vertretenen Parteien (CDU, SPD, Grüne, FDP und ÜWG).
Die Tagesordnung der zweiten Sitzung der Regionalen Planungsversammlung vom 28.02.1986 enthielt u. a. unter Nr. 4 den Punkt: "Beratung und Beschlußfassung über die im Rahmen der Offenlegung des Fortschreibungsentwurfs des Regionalen Raumordnungsplans bei der Oberen Landesplanungsbehörde eingegangenen Anregungen und Bedenken" und unter Nr. 5 den Punkt: "Beschlußfassung gemäß § 5 Abs. 1 Ziffer 3 HLPG über den Regionalen Raumordnungsplan für die Planungsregion und die Vorlage an die oberste Landesplanungsbehörde zur Feststellung durch die Landesregierung - Drucksache Nr. II/R 1.3". Die Fraktion der Grünen beantragte, unter Tagesordnungspunkt 1b die Absetzung der Tagesordnungspunkte 4 und 5 einzufügen. Dieser neue, schriftlich vorgelegte Antrag der Fraktion der Grünen wurde vom Kläger zu 2 begründet. Nach den Stellungnahmen von CDU und SPD ließ der Vorsitzende über die beantragte Änderung der Tagesordnung abstimmen, worauf die Regionalen Planungsversammlung mit den Stimmen von CDU, SPD und FDP gegen die Stimmen der Grünen beschloß, den Antrag auf Absetzung der Tagesordnungspunkte 4 und 5 abzulehnen.
Nach Aufruf des Tagesordnungspunktes 4 wurden von der Fraktion der Grünen nach und nach 500 Anträge zu Beschlußvorlagen vorgelegt mit dem Begehren, über diese einzeln zu beraten und zu entscheiden; Herr von der Fraktion der Grünen legte zusätzlich vier weitere Anträge zur Beratung und Entscheidung vor. Ein Mitglied der CDU-Fraktion beantragte daraufhin zur Geschäftsordnung, über alle zu diesem Tagesordnungspunkt von der Fraktion der Grünen eingebrachten Anträge ohne vorherige Beratung im Plenum "en bloc" abzustimmen, weil alle Anregungen und Bedenken bereits in den Fachausschüssen und im interfraktionellen Ausschluß ausführlich beraten und abgestimmt worden seien. Nachdem ein Mitglied der Fraktion der Grünen sich energisch gegen diesen Antrag ausgesprochen hatte und weitere Wortmeldungen nicht vorlagen, wurde über den Antrag zur Geschäftsordnung abgestimmt und mit den Stimmen von CDU, SPD und FDP, gegen die Stimmen der Grünen, die "Nichtbefassung" und "En-bloc-Abstimmung" über die Anträge der Fraktion der Grünen beschlossen. Sodann beschloß die Regionale Planungsversammlung en-bloc die Ablehnung der vorgelegten Anträge. Anschließend wurde die Beratung des Tagesordnungspunktes fortgesetzt. Während sich Vertreter von CDU, SPD und FDP für die Annahme der Ergebnisse der Ausschußberatungen aussprachen, begründete ein Mitglied der Fraktion der Grünen die Ablehnung der Beschlußvorlagen. Zum Tagesordnungspunkt 5 beschloß die Regionale Planungsversammlung mit den Stimmen von CDU, SPD und FDP gegen die Stimmen der Grünen und eine Gegenstimme aus der CDU sowie bei drei Enthaltungen den Regionalen Raumordnungsplan für die Planregion und ermächtigte die obere Landesplanungsbehörde, den Regionalen Raumordnungsplan der obersten Landesplanungsbehörde zur Feststellung durch die Landesregierung vorzulegen.
Die Landesregierung stellte den Raumordnungsplan im Dezember 1986 fest. Der Ministerpräsident gab ihn durch Veröffentlichung im Staatsanzeiger 1987 bekannt.
Inzwischen hat die Regionale Planungsversammlung am 10.06.1994 zur Fortschreibung des Raumordnungsplans 1987 einen neuen Regionalen Raumordnungsplan für die Planungsregion und seine Vorlage an die oberste Landesplanungsbehörde zur Feststellung durch die Landesregierung beschlossen.
Mit ihrer am 27.05.1986 erhobenen Klage rügen die Kläger die Verletzung von Mitgliedschaftsrechten. Es handele sich um einen Kommunalverfassungsstreit, da die Regionale Planungsversammlung als kommunales Vertretungsorgan anzusehen sei. Auch wenn sie bei dem Regierungspräsidenten in gebildet werde, sei sie doch nicht in den Instanzenzug integriert. Auch die oberste Landesplanungsbehörde habe nur eine punktuelle Weisungskompetenz. Die Kläger nehmen für sich in Anspruch, sowohl im Plenum als auch in den Ausschüssen der Regionalen Planungsversammlung Teilnahme-, Beratungs- und Abstimmungsrechte zu haben. Sie sind der Auffassung, die Verletzung dieser organschaftlichen Stellung klageweise geltend machen zu können.
In der Sache meinen die Kläger, sowohl die Ablehnung ihres Antrags in der Sitzung der Regionalen Planungsversammlung vom 28.02.1986 auf Streichung der Tagesordnungspunkte 4 und 5 als auch der Beschluß der Regionalen Planungsversammlung vom 28.02.1986 über den Regionalen Raumordnungsplan seien rechtswidrig. Die Kläger sehen sich in ihren Rechten auf Wahrnehmung ihrer Aufgaben in Plenum und Ausschüssen dadurch verletzt, daß unzulässigerweise die Beratungen über die zum Planentwurf eingegangenen Anregungen und Bedenken in interfraktionelle Gespräche verlagert worden seien. Angesichts der Aufgabenwahrnehmungspflicht für die Beklagte sei eine Delegation nur auf das Präsidium oder auf Ausschüsse und auch dieses nur hinsichtlich einzelner Stellungnahmen zulässig. Soweit die Geschäftsordnung die Vorbereitung sämtlicher Beschlüsse durch einen Ausschuß vorsehe, stelle dies keine Ermächtigung zur Aushöhlung der Befugnisse der Ausschüsse und zur Verlagerung aller Aktivitäten in interfraktionelle Sitzungen dar.
Durch die Beratungen in jenen Sitzungen sei auch gegen den für Ausschüsse in der Geschäftsordnung vorgeschriebenen Grundsatz der Öffentlichkeit verstoßen worden. Der Grundsatz der Öffentlichkeit sei Ausdruck des Demokratieprinzips und des Rechtsstaates, weshalb seine Verletzung zur Nichtigkeit der gefaßten Beschlüsse führen müsse. Die Kläger meinen, ihnen stünde ein eigener Anspruch auf Wahrnehmung der Öffentlichkeit zu.
Sie sind ferner der Auffassung, daß die Einladung zu den interfraktionellen Gesprächen durch die Geschäftsstelle der Beklagten gegen wesentliche Formvorschriften verstoße. Die Ladung an die Fraktionsvorsitzenden öffne willkürlicher Zusammensetzung Tür und Tor. Es habe vom Zufall abgehangen, ob die gewählten Mitglieder der Beklagten und die Ausschußmitglieder überhaupt und gegebenenfalls rechtzeitig von den interfraktionellen Gesprächen erfahren hätten. Die Gespräche verstießen daher gegen das Recht der Mitglieder der Beklagten auf Ladung und Teilnahme zu beratenden Sitzungen der Regionalen Planungsversammlung.
Die Kläger sehen ihre Rechte als Ausschußmitglieder verletzt. Die Vorbereitungsaufgabe der Ausschüsse werde zur Farce, wenn ohne Beratung nur die Ergebnisse der interfraktionellen Gespräche übernommen würden. Dieses sei auch nicht durch die abschließende Beschlußfassung in der Regionalen Planungsversammlung geheilt worden, die ebenfalls en bloc erfolgt sei. Die Weichenstellung der Willensbildung sei in erheblichem Maße durch die Sachdebatte in den interfraktionellen Gesprächen erfolgt. Wenn schon nicht die Ausschüsse, so hätte zumindest die Regionale Planungsversammlung selbst auf Antrag der Kläger erstmals in eine Beratung über die einzelnen Beschlußvorlagen eintreten müssen.
Die Kläger sind schließlich der Auffassung, daß die Geschäftsordnungsbestimmung, wonach über den Regionalen Raumordnungsplan mit 2/3-Mehrheit abzustimmen sei, gegen die entsprechende Vorschrift der Hessischen Gemeindeordnung - HGO - verstoße. Die dort vorgesehene einfache Mehrheit sei eine abschließende und zwingende Regelung. Die entsprechende Bestimmung der Geschäftsordnung sei daher unwirksam. Sie verletze zudem das Recht der Mitglieder der Beklagten auf gesetzmäßige Berücksichtigung ihrer Stimme.
Die Kläger haben beantragt,
1. festzustellen, daß der Beschluß der RegionalenPlanungsversammlung vom 28. Februar 1986 über denRegionalen Raumordnungsplan für die Planungsregionnichtig ist,2. festzustellen, daß die Ablehnung des Antrags derFraktion der Grünen, die Tagesordnungspunkte 4 und5 der Sitzung der Regionalen Planungsversammlungvom 28. Februar 1986 abzusetzen, nichtig ist.Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hat die Klage für unzulässig gehalten. Die Regionale Planungsversammlung habe keine eigene Rechtspersönlichkeit, sondern sei eine in die Landesverwaltung integrierte Einrichtung, die weder die Kompetenz zum Erlaß eines Verwaltungsaktes noch zur Normsetzung habe. Weder die einzelnen Verfahrensschritte zum regionalen Raumordnungsplan noch die Beschlüsse der Regionalen Planungsversammlung seien verwaltungsgerichtlich angreifbar. Als Behörde im organisatorischen Sinne sei die Regionale Planungsversammlung nicht beteiligungsfähig. Ihre Befugnisse seien mehr beratender und vorbereitender Art. Sie berate nicht über eigene Angelegenheiten, sondern werde in einem letztlich von der Landesregierung zu verantwortenden Verfahren beratend tätig. Gegenüber einem kommunalen Verfassungsorgan sei ihre Rechtsstellung unverhältnismäßig reduziert.
Hilfsweise hat die Beklagte ausgeführt, daß die Klage jedenfalls unbegründet sei. Wegen des Umfangs der Arbeiten sei eine Vorstrukturierung der Ausschußberatungen notwendig gewesen. In der Anhörungsphase habe es etwa 8.000 Anregungen und Bedenken zum Entwurf 1984 gegeben. Hieraus seien 5.157 Beschlußvorlagen erstellt worden, die unter Mitwirkung der Vertreter der Fraktion der Grünen in interfraktionellen Vorberatungen sowie in Ausschüssen schließlich im Plenum der Beklagten am 08.02.1985 beschieden worden seien. Nach der Offenlegung des Entwurfs 1985 seien etwa 5.000 Anregungen und Bedenken eingegangen, aus denen 2.332 Beschlußvorlagen entstanden seien. 54,1 % davon hätten Punkte betroffen, die bereits in der Anhörung behandelt worden seien.
Die interfraktionellen Gespräche hätten nach Auffassung der Beklagten kein rechtliches Eigenleben, sondern in ihnen seien nur die Sitzungen der Ausschüsse vorbereitet worden. Einladungsform, Einladungsfrist, Öffentlichkeit der Sitzung, Protokollierung und Sitzungsgeldabrechnung der interfraktionellen Sitzungen hätten sich in nichts von den üblichen Ausschußsitzungen unterschieden mit Ausnahme des Umstandes, daß aus Gründen der Terminkoordinierung und der Geschäftserleichterung die Einladungen über die Fraktionsvorsitzenden bzw. Fraktionsgeschäftsführer erfolgt sei. Die Parteien seien frei gewesen, wen sie im einzelnen in die interfraktionellen Sitzungen geschickt hätten. Die Teilnehmer dieser Sitzungen seien in jedem Fall Mitglieder der Regionalen Planungsversammlung, lediglich unterstützt von den jeweiligen Fraktionsgeschäftsführern. Die Sitzungsöffentlichkeit sei nach innen und außen gewahrt gewesen.
Die Beklagte hat eingeräumt, daß die Zwei-Drittel-Regelung in der Geschäftsordnung gegen die zwingende Regelung des § 54 Abs. 1 HGO verstoße; dies könne im Einzelfall die gefaßten Beschlüsse aber nicht rechtswidrig machen. Die in der Geschäftsordnung bewußt getroffene Regelung stelle ein unschädliches "Maius" dar.
Die Beklagte meint, daß Mitgliedschaftsrechte der Kläger nicht verletzt seien. Die Kläger seien über ihre Fraktion geladen, ihre Antragsrechte seien nicht berührt worden. Die Beratungen und Beschlußfassung seien ordnungsgemäß erfolgt. Soweit die Kläger in den Ausschüssen und im Plenum mit "Generalanträgen" ohne Einzelvortrag oder Begründung die Einzelberatung bzw. -abstimmung über eine Vielzahl Beschlußvorlagen verlangt hätten, sei hierüber ordnungsgemäß durch einen Beschluß entschieden worden. Auch im Rahmen dieser Abstimmungsverfahren hätten die Kläger zu keinem Zeitpunkt Verletzungen ihrer Mitgliedschaftsrechte geltend gemacht.
Nach Auffassung der Beklagten hat es keine Verlagerung der vollständigen Beratung des Regionalen Raumordnungsplanes auf interfraktionelle Gespräche gegeben. Die in diesen Gesprächen vorgelegte fachlich und geographisch gegliederte Übersicht über alle 2.332 Beschlußvorlagen hätten die Fraktionen nicht gehindert, jeden einzelnen Punkt in der Vorberatung zur Diskussion zu stellen. Eine Delegation von Kompetenzen der Regionalen Planungsversammlung auf Ausschüsse habe nicht stattgefunden.
Das Verwaltungsgericht hat das Land zum Verfahren beigeladen.
Mit Urteil vom 30.03.1988 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat es ausgeführt, die zulässige Klage sei nicht begründet. Es handele sich um einen Organstreit in Gestalt eines Kommunalverfassungsstreits, in dem Streitigkeiten zwischen innerorganisatorischen Funktionsträgern derselben rechtsfähigen Verwaltungseinheit über innerorganisatorische Berechtigungen und Verpflichtungen geklärt werden könnten. Die Beteiligtenfähigkeit der Beklagten folge zwar nicht aus § 61 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -, da die Regionale Planungsversammlung, anders als die Regionale Planungsgemeinschaft alten Rechts, keine eigene Rechtspersönlichkeit darstelle. Die fehlende Rechtspersönlichkeit, die organisatorische Zuordnung zu dem jeweiligen Regierungspräsidenten (§ 4 Satz 2, 6 Abs. 7 des Hessischen Landesplanungsgesetzes - HLPG - in der Fassung vom 01.06.1970 (GVBl. I S. 360), zuletzt geändert durch Gesetz zur Neuorganisation der Regierungsbezirke und der Landesplanung vom 15.10.1980 (GVBl. I S. 377), der auch die Geschäfte der Regionalen Planungsversammlung führt, sowie die Möglichkeit der obersten Landesplanungsbehörde, Weisungen zu erteilen (§ 4 Satz 3 HLPG), könne die Auffassung der Beklagten stützen, die Regionale Planungsversammlung sei völlig in die Hierarchie der Landesverwaltung eingegliedert. Aus den punktuell vorgesehenen Weisungs-, Beanstandungs- und Selbsteintrittsrechten lasse sich aber bereits schließen, daß eine Weisungsunterworfenheit der Regionalen Planungsversammlung auch nur in diesen vom Gesetz ausdrücklich vorgesehenen Punkten bestehe. Vom Weisungsrecht der obersten Landesplanungsbehörde werde dagegen die innere Struktur der Regionalen Planungsversammlung nicht erfaßt. Das Gesetz räume der Regionalen Planungsversammlung vielmehr ausdrücklich eine Kompetenz zur Organisation ihrer Binnenstruktur ein. Durch die Kompetenz, sich gemäß § 6 Abs. 6 Satz 2 1. Halbsatz HLP eine Geschäftsordnung zu geben, werde auch die organisatorische Einbindung der Regionalen Planungsversammlung in die Landesverwaltung relativiert. Da somit eine Gesamtschau dazu führe, daß die Regionale Planungsversammlung jedenfalls für den Bereich der Binnenorganisation über einen weisungsfreien Gestaltungsspielraum verfüge, sei sie insoweit eine Vereinigung im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO, der ein Recht zustehen könne.
Mit der Feststellungsklage, die für das Organstreitverfahren nach ständiger Rechtsprechung der Kammer die angemessene Klageart darstelle, könne jedoch nur die Verletzung der subjektiven Rechte geltend gemacht werden, die den Klägern als Mitglieder gerade gegenüber der Regionalen Planungsversammlung insgesamt zustünden. Da sich die Kläger auf die Verletzung ihres Rechts auf Teilnahme an den Beratungen in den dafür vorgesehenen Sitzungen beriefen, sei die Feststellungsklage zulässig. Ob die Kläger auch dadurch in ihren Mitgliedschaftsrechten verletzt sein könnten, daß nach ihrem Vortrag die Ausschüsse der Regionalen Planungsversammlung nicht öffentlich getagt hätten, könne an dieser Stelle dahinstehen. Die angegriffenen Beschlüsse seien aber nicht nichtig, da keine wesentlichen Verfahrensvorschriften und somit keine Mitgliedschaftsrechte der Kläger verletzt worden seien. Den Klägern sei die Teilnahme an Beratungen in den Ausschüssen und im Plenum nicht verwehrt worden. Die Vorberatung und Strukturierung in interfraktionellen Gesprächskreisen sei nicht bereits deshalb unzulässig, weil sie nicht im Gesetz vorgesehen seien; derartige Gespräche könnten die Kläger nicht in ihren Rechten verletzen. Die "Vorverlagerung" der Beratungen und Entscheidungen in die interfraktionellen Gesprächskreise könne rechtlich nur relevant sein, wenn dadurch die autonomen Rechte der Mitglieder der Beschlußgremien "ausgehöhlt" würden. Dies sei jedoch nicht der Fall, obwohl die Mehrheit sich in den Ausschüssen stets geweigert habe, nochmals ihre Auffassung zu allen in den interfraktionellen Gesprächen behandelten Punkten darzulegen. Das Recht der Minderheit auf Beratung beinhalte nicht gleichzeitig eine Äußerungspflicht der Mehrheit. Rechte der Kläger seien auch durch die Ablehnung ihrer Anträge auf Einzelabstimmung nicht verletzt. Das Teilnahmerecht der Minderheit umfasse nicht das Recht, die Mehrheit zu einer Abstimmung zu zwingen. Aus der Ablehnung der Einzelabstimmung habe im übrigen nicht der Schluß gezogen werden müssen, daß eine Aussprache auch im konkreten Einzelfall abgelehnt werde. Durch den Auszug der Grünen aus den Sitzungen vom 19.02.1986 (Haupt- und Planungsausschuß) und 20.02.1986 (Ausschuß für Umwelt und Naturschutz) sei ersichtlich geworden, daß Wortmeldungen nicht mehr angestrebt worden seien. Im übrigen werde aus den vorgelegten Protokollunterlagen deutlich, daß Einzelanträge der Fraktion der Grünen oder von einzelnen Klägern zu Beratungen und entsprechenden Beschlußfassungen im Einzelfall geführt hätten. Die Kläger könnten sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, daß sie in ihren Mitgliedschaftsrechten dadurch verletzt worden seien, daß die Ausschüsse der Regionalen Planungsversammlung nicht öffentlich getagt hätten. Die Kammer habe bereits erhebliche Zweifel, ob von einem Mitgliedschaftsrecht "auf öffentliche Verhandlung" gesprochen werden könne. Jedenfalls sehe das HLPG trotz detaillierter Verweisung auf Vorschriften der HGO keine Öffentlichkeit der Ausschußsitzungen vor. Letztlich seien Rechte der Kläger auch nicht durch § 12 der Geschäftsordnung verletzt, wonach der Beschluß über die Fortschreibung des Regionalen Raumordnungsplanes einer Mehrheit von 2/3 der abgegebenen Stimmen bedürfe. Zwar verstoße diese Regelung in der Geschäftsordnung gegen § 6 Abs. 6 HLPG i.V.m. § 54 Abs. 1 HGO, das Recht der Kläger auf gesetzmäßige Berücksichtigung ihrer Stimme werde dadurch jedoch nicht verletzt. Dies hätte allenfalls dann der Fall sein können, wenn ein gesetzlich vorgegebenes Quorum vermindert oder bei der Abstimmung zwar die gesetzlich vorgesehene einfache Mehrheit, nicht aber die intern vorgesehene 2/3-Mehrheit erreicht worden wäre.
Gegen dieses ihren Bevollmächtigten am 16.05.1988 zugestellte Urteil haben die Kläger am 13.06.1988 Berufung eingelegt.
Zur Begründung der Berufung führen die Kläger aus, daß das Verwaltungsgericht zutreffend von einer Teilautonomie der Regionalen Planungsversammlung - die ein kommunales Vertretungsorgan darstelle - ausgegangen sei. Daraus habe das Verwaltungsgericht den begründeten Schluß gezogen, daß den Mitgliedern als Träger dieser Autonomie bezüglich der Selbstorganisation des Gremiums ein subjektives Recht auf Einhaltung der Verfahrensregelungen zustehe. Das Verwaltungsgericht habe aber den Umfang der parlamentarischen Befugnisse unzutreffend bestimmt und deren Reichweite verkannt. Dabei sei zunächst davon auszugehen, daß die parlamentarischen Mitwirkungsrechte, die sich aus der demokratischen Repräsentationsfunktion ergäben, bei den Gemeinderäten und den Mitgliedern der Regionalen Planungsversammlung dieselben seien. Zum Kernbereich des den Mitgliedern der Regionalen Planungsversammlung zustehenden parlamentarischen Status gehöre das Recht, die Gegenstände des jeweiligen Vertretungsorgans zu beraten und darüber zu bestimmen. Dagegen werde verstoßen, wenn Entscheidungen der Sache nach in Gremien verlegt würden, auf deren Beratung und Abstimmung der einzelne Mandatsträger weder selbst noch mittelbar durch seine Fraktion Einfluß habe. Das parlamentarische Initiativrecht der Kläger sei verletzt worden. Die Kläger hätten in der Sitzung am 28.02.1986 nach Aufruf des Tagesordnungspunktes 4 Sachanträge gestellt und beantragt, über diese einzeln zu beraten und zu entscheiden. Der auf der Grundlage eines Geschäftsordnungsantrages ergangene Beschluß, sich mit den Anträgen nicht zu befassen und diese ohne Aussprache "en bloc" abzuweisen, verletze die Minimalgarantien, die das Gesetz vorschreibe, um die rechtlichen Voraussetzungen für eine offene Debatte zu schaffen. Der dargelegte Mangel sei im vorliegenden Verfahren auch nicht dadurch ausgeglichen worden, daß im Vorfeld der Plenarsitzung eine ausführliche Debatte und Erörterung einzelner Sachanträge im Rahmen der Ausschußarbeit möglich gewesen sei. Den Klägern sei auch in den Ausschußsitzungen die Möglichkeit genommen worden, ihre Ansichten vorzutragen und zu vertreten. In der Sitzung des Haupt- und Planungsausschusses vom 19.02.1986 hätten die Kläger beantragt, einzeln über die Vorlagen zu beraten und abzustimmen. Von den Vertretern von CDU, SPD und FDP sei darauf hingewiesen worden, daß die Fraktion der Grünen zu allen interfraktionellen Gesprächen eingeladen worden sei und dort die Möglichkeit gehabt habe, bei der Beratung der Einzelvorlagen ihre Auffassung darzutun. Diese Tatsache sei vom erstinstanzlichen Gericht offensichtlich übersehen worden; ihre Fraktion sei aus dieser Sitzung erst ausgezogen, nachdem die Mehrheit eine Stellungnahme verhindert habe. Der gleiche Vorgang habe sich in der Sitzung des Ausschusses für Umwelt und Natur am 20.02.1986 wiederholt. Die Sachdebatte habe nur in dem gesetzlich nicht vorgesehenen und parlamentarischen Verfahrensregeln nicht unterworfenen "Privatzirkel" des interfraktionellen Ausschusses stattgefunden. Dieses Vorgehen stelle eine unzulässige Delegation von Entscheidungsbefugnissen auf ein Gremium außerhalb der Regionalen Planungsversammlung dar. Dies werde dadurch deutlich, daß den Beratungen und Beschlußfassungen der Ausschüsse und des Plenums der Regionalen Planungsversammlung nur "graue Beschlußvorlagen" zugrundegelegen hätten. Bei diesen Vorlagen habe es sich bereits um festgeschnürte Kompromißpakete gehandelt, die nur noch als solche zur Debatte gestanden hätten. Der Beschluß des Plenums vom 28.02.1986, sich nicht mit den Anträgen der Kläger zu befassen, verletze das Recht jedes Mitglieds, zu jedem Tagesordnungspunkt Anträge zu stellen. Auch durch die "en bloc-Abstimmung" sei es den Klägern verwehrt worden, zu den Einzelpunkten unterschiedlich abzustimmen. Insgesamt führten die dargestellten Rechtsverletzungen zwingend zur Fehlerhaftigkeit und damit zur Nichtigkeit der Beschlüsse vom 28.02.1986. Im übrigen ziehe das Verwaltungsgericht auch aus dem Verstoß gegen § 6 Abs. 6 HLPG i.V.m. § 54 Abs. 1 HGO die falsche Schlußfolgerung. Liege dem Beschluß eines parlamentarischen Gremiums ein unzulässiges Mehrheitserfordernis zugrunde, so stelle dies einen unheilbaren Verfahrensfehler dar, der zwingend zur Nichtigkeit des entsprechenden Beschlusses führe, ohne daß es auf die Kausalität zwischen tatsächlichem Abstimmungsergebnis und fehlerhaftem Mehrheitserfordernis ankäme.
Die Kläger beantragen sinngemäß,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 30. März 1988
1. festzustellen, daß der Beschluß der RegionalenPlanungsversammlung vom 28. Februar 1986 über denRegionalen Raumordnungsplan für die Planungsregionnichtig ist, und desweiteren2. festzustellen, daß die Ablehnung des Antrages derFraktion der Grünen, die Tagesordnungspunkte 4 und5 der Sitzung der Regionalen Planungsversammlungvom 28. Februar 1986 abzusetzen, rechtswidrig war.Die Beklagte beantragt,
die Berufung als unzulässig zu verwerfen, hilfsweise zurückzuweisen.
Die Beklagte verweist zur Begründung der Unzulässigkeit der Klage nochmals auf die Ausführungen in der Klageerwiderung. Im übrigen wird ausgeführt, daß die Beschlüsse vom 28.02.1986 über den Regionalen Raumordnungsplan und die Ablehnung des Antrags der Fraktion der Grünen, die Tagesordnungspunkte 4 und 5 der Sitzung abzusetzen, unter Einhaltung der Verfahrensvorschriften zustandegekommen seien.
Eine Verletzung der Rechte der Berufungskläger komme nur in Betracht, wenn ihnen die Möglichkeit genommen worden sei, ihre Auffassung in den Ausschüssen bzw. dem Plenum vorzutragen bzw. darüber abzustimmen. Dies sei in konkreten Fällen jedoch gerade nicht der Fall gewesen. Anders verhalte es sich allein mit den generellen Anträgen auf Einzelabstimmung aufgrund der vorgelegten Zusammenstellungen von Drucksachennummern ohne Kennzeichnung der Angelegenheit und ohne Begründung. Über diese pauschalen Nummernlisten habe ohne Rechtsverletzung auch pauschal abgestimmt werden können; dies gelte auch für die in den Sitzungen am 03., 19. und 20.02.1986 vorgelegten Zusammenstellungen von Drucksachennummern ohne Kennzeichnung der Angelegenheit. Der Vortrag der Kläger hinsichtlich der interfraktionellen Gespräche sei widersprüchlich: Einmal werde versucht, ihnen den Charakter von Privatzirkeln beizulegen, zum anderen werde so argumentiert, als ob ein beschlußfähiges Gremium aufgrund von Beratungs- und Entscheidungsbefugnissen ein beschlossenes Paket so vorgegeben habe, daß die Ausschüsse bzw. das Plenum als die berufenen Entscheidungsträger daran gebunden seien und damit ohne eigenständige Aufgabe dastünden. Eine Verletzung des Rechts auf Eröffnung der Aussprache komme bereits mangels ordnungsgemäßer konkreter Anträge zur Behandlung von Einzelfällen nicht in Betracht. Letztlich stelle die intern vorgesehene 2/3-Mehrheit die Rechtswirksamkeit der Beschlußfassungen vom 28.02.1986 nicht in Frage. Für die Fraktionen der CDU, SPD, FDP und ÜWG habe angesichts der generellen Bedeutung der Beschlüsse für Menschen, Raum, Natur und Wirtschaft in der Region von Anfang an festgestanden, die Beschlüsse nur gemeinschaftlich zu fassen. Durch diese Selbstbindung und harte Arbeit in der Sache sei bis zum Konsens beraten worden; dabei sei den Mitgliedern der Regionalen Planungsversammlung durchaus bewußt gewesen, daß gesetzlich nur eine einfache Mehrheit erforderlich sei.
Der Beigeladene hat auch in der Berufungsinstanz keinen Antrag gestellt.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte des Verfahrens und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Hefter, 3 Bücher, 12 Pläne der Beklagten und den Regionalen Raumordnungsplan des Beigeladenen) Bezug genommen.
Die Berufung ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht erhoben (§§ 124, 125 VwGO).
Die Berufung ist jedoch nicht begründet, da das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen hat.
Die Klage ist zulässig.
Der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist eröffnet. Die Beteiligten streiten über die Frage, ob ihnen als Mitgliedern der Regionalen Planungsversammlung bei dem Regierungspräsidium Mitgliedschaftsrechte zustehen und ob diese Rechte durch die Beklagte verletzt worden sind. Das Hessische Landesplanungsgesetz hat den Beteiligten organisatorische Berechtigungen zugewiesen. Durch derartige innerorganisatorische Rechtssätze können Organe und deren Mitglieder zum Zurechnungsendpunkt von Rechten und Pflichten werden mit der Folge, daß auch im staatlichen Binnenbereich Träger von Rechten und Pflichten existieren (Schoch, Kommunalverfassungsstreit im System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, JuS 1987, 783 (785)). Aus der Anerkennung derartiger Binnenrechtsverhältnisse folgt zwar nicht ohne weiteres zugleich, daß es sich bei diesen Rechten um klagbare Rechte handelt (Bethge, Innerorganisatorischer Rechtsschutz, DVBl. 1980, 309 (312)). Da der Begriff der Rechtsstreitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO nicht auf den Streit um subjektive öffentliche Rechte beschränkt ist, wie etwa § 47 VwGO zeigt, sondern die subjektiv-rechtliche Ausrichtung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes durch andere Zulässigkeitsvoraussetzungen ausgeformt wird, handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO (Erichsen, Der Innenrechtsstreit, Festschrift für Menger, 1985, S. 220; Schoch, a.a.O., S. 785 m.w.N.).
Fähig, an diesem verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt zu sein, sind nicht nur die Kläger als natürliche Personen (§ 61 Nr. 1 VwGO). Vielmehr ist gemäß § 61 Nr. 2 VwGO auch die beklagte Regionale Planungsversammlung - die anders als die regionalen Planungsgemeinschaften alten Rechts nicht über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügt - beteiligungsfähig. Nach § 61 Nr. 2 VwGO sind Beteiligungsfähigkeit auch Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. Im verwaltungsgerichtlichen Organstreit liegt die passive Prozeßführungsbefugnis bei dem körperschaftsinternen Funktionsträger, dem gegenüber das mit der Klage beanspruchte Innenrecht bestehen soll und dem die mit der Klage bekämpfte Verletzung eines solchen Rechts angelastet wird (OVG Münster, Urteil vom 16.07.1991 - 15 A 1429/88 - NWVBl. 1992, 17 (18); OVG Münster, Urteil vom 27.07.1990 - 15 A 709/88 - DVBl. 1991, 498). § 6 Abs. 6 HLPG räumt der Regionalen Planungsversammlung die Befugnis ein, ihre eigenen inneren Angelegenheiten durch eine Geschäftsordnung zu regeln, um die Mitwirkung jedes gewählten Mitgliedes an der Entscheidungsfindung der Regionalen Planungsversammlung zur Erfüllung der ihr gesetzlich übertragenen Aufgaben zu gewährleisten. Da nur die Regionale Planungsversammlung für die Gewährleistung der hier im Streit stehenden Mitgliedschaftsrechte verantwortlich sein kann - die Verletzung dieser Rechte ist Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens - ist sie insoweit beteiligungsfähig.
Statthafte Klageart ist die Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Mittels einer Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO kann das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses festgestellt werden. Unter einem Rechtsverhältnis im Sinne der genannten Vorschrift sind die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen. Hierzu zählen auch die durch organschaftliche Befugnisse und Verpflichtungen gekennzeichneten Rechtsbeziehungen zwischen Organen oder Organteilen juristischer Personen des öffentlichen Rechts (Hess. VGH, Urteil vom 29.11.1990 - 6 UE 2247/87 - DVBl. 1991, 777; VGH München, Urteil vom 10.12.1986 - 4 B 85 A.916 - NVwZ 1988, 83 (84); Hess. VGH, Urteil vom 10.03.1981 - II OE 12/80 - NVwZ 1982, 44). Die Feststellungsklage muß sich dabei nicht auf die umfassende Rechtsstellung als Organ oder Organteil beziehen, feststellungsfähig sind vielmehr auch einzelne, sich aus dem umfassenderen Rechtsverhältnis ergebende Berechtigungen (VGH München, Urteil vom 10.12.1986 - 4 B 86 A.916 - a.a.O.). Die Kläger begehren die Feststellung, die Beschlüsse der Regionalen Planungsversammlung vom 28.02.1986 über den Regionalen Raumordnungsplan und über den Antrag, die Tagesordnungspunkte 4 und 5 der Sitzung vom 28.02.1986 abzusetzen, seien unter Verletzung von organschaftlichen Mitgliedschaftsrechten zustandegekommen und deshalb nichtig. Da sich die Beteiligten aus Anlaß eines konkreten Sachverhaltes über den Bestand und die Reichweite zwischenorganschaftlicher Rechte und Pflichten streiten, besteht zwischen ihnen dann ein im Organstreit feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, wenn den Klägern organschaftliche (mitgliedschaftliche) Rechte zustehen. Dabei läßt der Senat offen, ob das Erfordernis des Bestehens der organschaftlichen Rechte als Voraussetzung des tatsächlichen Vorliegens eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses oder im Rahmen einer Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO zu prüfen ist. Denn auch gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog wäre die Klage nur zulässig, wenn den Klägern organschaftliche Rechte zustehen, deren Verletzung möglich erscheint (vgl. zum Meinungsstand BVerwG, Beschluß vom 30.07.1990 - 7 B 71.89 - NVwZ 1991, 470 (471); BVerwG, Beschluß vom 22.132.1988 - 7 B 208.87 - NVwZ 1989, 470; BVerwG, Beschluß vom 09.10.1994 - 7 B 187.84 - NVwZ 1985, 112 (113); Kopp, Verwaltungsgerichtsordnung, 9. Aufl. 1992, § 43 Rdnr. 11, § 42 Rdnr. 38 jeweils m.w.N.).
Den Klägern stehen als Mitgliedern der Regionalen Planungsversammlung klagbare subjektive Rechte (des Innenrechts) zu.
Die Regionale Planungsversammlung wirkt im Rahmen der ihr durch das Hessische Landesplanungsgesetz zugewiesenen Aufgaben an der Landes- und Regionalplanung mit. Sie wird gemäß § 6 Abs. 1 HLPG bei der oberen Landesplanungsbehörde, dem Regierungspräsidium, gebildet. Für die Beantwortung der Frage nach der Versubjektivierung von Aufgabenzuweisungsnormen ist zunächst zu beachten, daß sich die Zuweisung von Rechten und Pflichten im staatsorganisatorischen Innenbereich überwiegend in der Förderung eines reibungslosen Funktionsablaufes erschöpft. Sollen die zugewiesenen Kompetenzen dagegen zu einem klagbaren subjektiven Recht aufgewertet werden, so müssen zusätzliche Gesichtspunkte hinzutreten, die eine solche Aufwertung rechtfertigen (Bethge, a.a.O., S. 312). Solche subjektiven Rechte lassen sich etwa dann anerkennen, wenn Organe oder Organteile kollegial strukturiert und von daher Interessenkonflikte nicht nur möglich, sondern im Gesetz angelegt sind. Dann läßt sich nämlich die These aufstellen, es werde mit der organisationsrechtlichen Zuweisung bestimmter Funktionen eine Förderung des pluralistisch strukturierten Willensbildungsprozesses sowie eine Ausbalancierung unterschiedlicher Positionen angestrebt. Als Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit dieses ausbalancierten Systems wird postuliert, das Organ(-teil) müsse mit dem Recht ausgestattet sein, seine Befugnisse anderen gegenüber zu verteidigen (vgl. dazu Schoch, a.a.O., S. 786 m.w.N.).
Aus der im HLPG geregelten Stellung der Regionalen Planungsversammlung läßt sich ableiten, daß der Landesgesetzgeber den Mitgliedern der Regionalen Planungsversammlung solche organschaftlichen (mitgliedschaftlichen) Rechte eingeräumt hat.
Im Rahmen des hier allein relevanten Aufgabenbereichs der Regionalplanung im Sinne von § 5 Abs. 1 HLPG handelt es sich bei der Regionalen Planungsversammlung im staatlich organisierten Modell der Regionalplanung (§ 5 Abs. 3 Satz 2 des Bundesraumordnungsgesetzes - BROG - vom 08.04.1965 (BGBl. I S. 306) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 01.06.1980 (BGBl. I S. 649)) um eine neben der Beteiligung der Gemeinden und Gemeindeverbände oder deren Zusammenschlüsse in einem förmlichen Verfahren bestehende überobligatorische kommunale Mitwirkung in Form der Entscheidungsbeteiligung. Die Schaffung der Regionalen Planungsversammlung dient der weiteren Stärkung des in § 1 Abs. 4 BROG enthaltenen Gegenstromprinzips durch Einbeziehung der kleinräumigen (örtlichen) Interessen in den staatlichen Entscheidungsprozeß. Hinsichtlich der personellen Zusammensetzung gilt § 6 Abs. 2 Satz 1 HLPG: Die Mitglieder der Planungsversammlung werden von den Vertretungskörperschaften der kreisfreien Städte, der Landkreise, der kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern und des Umlandverbandes Frankfurt am Main für deren Wahlzeit gewählt; wählbar sind Mitglieder ihrer Organe. Zur Organisation der Binnenstruktur verpflichtet § 6 Abs. 6 Satz 1 HLPG die Regionale Planungsversammlung, sich eine Geschäftsordnung zu geben. Dadurch werden verbindliche Verfahrensregelungen für das Recht jedes einzelnen Mitgliedes geschaffen, an der Willensbildung und Entscheidungsfindung der Regionalen Planungsversammlung mitzuwirken und seine Kenntnisse, Erfahrungen und Vorstellungen einzubringen. Darüber hinaus erklärt § 6 Abs. 6 Satz 2 HLPG für das Verfahren, insbesondere für die Beschlußfähigkeit, für Abstimmungen und Wahlen, für Aufgaben des Vorsitzenden, für die Aufrechterhaltung der Sitzungsordnung und für die Niederschrift, Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung für entsprechend anwendbar. Durch diese Ausgestaltung der Regionalen Planungsversammlung strebt der Landesgesetzgeber daher für die weitere kommunale Mitwirkung an der Landesplanung in Form der Entscheidungsbeteiligung einen pluralistisch strukturierten Willensbildungsprozeß an. Dies ergibt sich bereits daraus, daß die Interessenlagen der berufenen Mitglieder der Regionalen Planungsversammlung sehr unterschiedlich sind, die Aufgabe der Regionalen Planungsversammlung aber gerade in der Ausbalancierung und Artikulation der kleinräumigen (örtlichen) Interessen im Prozeß der Regionalplanung besteht. Die Rechte der einzelnen Mitglieder der Regionalen Planungsversammlung sind daher als wehrfähige organschaftliche (mitgliedschaftliche) Rechte ausgestaltet, und zwar unabhängig davon, ob die Regionale Planungsversammlung als ganze etwa gegenüber Dritten wiederum selbst über solche Rechte verfügt.
Für die Feststellungsklage besteht auch nach wie vor ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, § 43 Abs. 1 VwGO. Denn auch für das der Vergangenheit angehörende Rechtsverhältnis ist ein berechtigtes Interesse grundsätzlich anzuerkennen, wenn es anhaltende Wirkungen in der Gegenwart äußert (VGH München, Urteil vom 10.12.1986 - 4 B 85 A. 916 - a.a.O.; Kopp, a.a.O., § 43 Rdnr. 25). Die Kläger rügen die Verletzung ihrer Mitgliedschaftsrechte auf Ladung und Teilnahme, die Verletzung ihres Initiativrechts und die Verletzung subjektiver Rechte auf Sitzungsöffentlichkeit und einen Erfolgswert bei der Stimmabgabe durch die Beschlüsse der Regionalen Planungsversammlung vom 28.02.1986. Die Frage nach der Verletzung dieser Rechte ist zum einen für die Kläger im Hinblick auf ihr künftiges Verhalten als Mitglieder der Regionalen Planungsversammlung von Bedeutung. Im übrigen ergibt sich auch aus der Haltung der Beklagten, die davon ausgeht, daß Mitgliedschaftsrechte der Kläger nicht verletzt worden sind, eine konkrete Wiederholungsgefahr.
Hinsichtlich des Beschlusses der Regionalen Planungsversammlung über den Regionalen Raumordnungsplan für die Planregion ändert sich daran auch durch den weiteren Beschluß über die Fortschreibung des Regionalen Raumordnungsplanes vom 10.06.1994 nichts. Das Feststellungsinteresse besteht fort. Der neue Plan ist zwar von der Regionalen Planungsversammlung beschlossen, jedoch noch nicht von der Landesregierung festgestellt worden. Der 1986 fortgeschriebene Regionale Raumordnungsplan behält für die Zeit bis zur erneuten Fortschreibung seine Gültigkeit. Zudem dürfte die etwaige Nichtigkeit des alten Beschlusses auch auf den neuen Beschluß durchschlagen.
Die Klage ist nicht begründet. Der Beschluß über den Regionalen Raumordnungsplan für die Planungsregion verletzt keine subjektiven Mitgliedschaftsrechte der Kläger.
Die Mitgliedschaftsrechte auf gleichberechtigte Mitwirkung an den Beratungen und Entscheidungen der Beklagten haben ihre Grundlage in dem die Willensbildung der Planungsversammlung prägenden Demokratiegebot. Der einfachgesetzliche Ausdruck dieses Gebotes ist das in § 6 Abs. 6 Satz 2 HLPG, § 54 Abs. 1 HGO verankerte Mehrheitsprinzip. Beiden liegt die Voraussetzung zugrunde, daß die Mitglieder der Regionalen Planungsversammlung mit gleichen Rechten und Pflichten an der organinternen Willensbildung beteiligt werden. Der Gleichheitssatz bezieht sich dabei nicht nur auf das die Willensbildung beendende Abstimmungsverfahren, bei dem die Stimme jedes Mitglieds gleichviel zählt, sondern beansprucht Geltung auch für das der Abstimmung vorausgehende Verfahren. Den Mitgliedern der Regionalen Planungsversammlung stehen daher als elementare Mitgliedschaftsrechte neben dem Stimmrecht auch das Initiativrecht und bereits das Recht auf Ladung und Teilnahme an den Sitzungen der Regionalen Planungsversammlung und seiner Untergliederungen als subjektives Recht zu (vgl. dazu OVG Münster, Urteil vom 18.08.1989 - 15 A 2422/86 - NWVBL 1990, 124; OVG Münster, Urteil vom 23.07.1991 - 15 A 2638/88 - NWVBL 1992, 20 (21)).
Der Beschluß der Beklagten vom 28.02.1986 ist nicht unter Verletzung des Rechts der Kläger auf Ladung und Teilnahme an den Sitzungen der Regionalen Planungsversammlung zustandegekommen. Daß den Klägern eine ordnungsgemäße Ladung zur Sitzung der Regionalen Planungsversammlung vom 28.02.1986 nicht zugegangen sei oder daß ihnen in sonstiger Weise die Teilnahme an der Sitzung verwehrt worden wäre, haben die Kläger selbst nicht vorgetragen. Die Kläger meinen jedoch, daß ihr Recht auf Ladung und Teilnahme zu beratenden Sitzungen der Regionalen Planungsversammlung dadurch verletzt worden sei, daß man die Beratungen über die zum Planentwurf eingegangenen Anregungen und Bedenken in interfraktionelle Gespräche verlagert und die Ladungen zu diesen Gesprächen nur an die Fraktionsvorsitzenden versandt habe. Hinsichtlich der Einrichtung interfraktioneller Gesprächskreise führt das Verwaltungsgericht zutreffend aus, daß weder das HLPG noch die Geschäftsordnung der Regionalen Planungsversammlung oder die Hessische Gemeindeordnung solche Gesprächskreise vorsehe. Es entspreche aber dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers, der Regionalen Planungsversammlung zur Erleichterung der Beratungen über die Fortschreibung des Regionalen Raumordnungsplans die Möglichkeit zu geben, diese in Ausschüssen vorzuberaten und im Plenum auf der Grundlage dieser Ergebnisse zu beraten und abzustimmen. Damit werde Detailarbeit - wie parlamentarisch üblich - auf kleinere überschaubare Gremien verteilt, wobei durch fraktionsübergreifende Gespräche die Möglichkeit eröffnet werde, sonst schwierig zustandezubringende "Paketlösungen" leichter zu schnüren. Allein die Tatsache, daß solche Gespräche nicht im Gesetz vorgesehen seien, mache sie nicht unzulässig. Wenn es einerseits den Mitgliedern der Regionalen Planungsversammlung nicht verwehrt werden könne, ihre Arbeit außerhalb der Ausschüsse auch interfraktionell vorzubereiten und vorzustrukturieren, so könne andererseits jedoch niemand gezwungen werden, an solchen Zusammenkünften teilzunehmen. Seien nicht alle Mitglieder mit der Vorgehensweise der interfraktionellen Gespräche einverstanden, so müsse ihnen das Recht eingeräumt werden, ihre Vorstellungen zu den einzelnen Punkten in den beratenden Sitzungen der gesetzlich vorgesehenen Gremien einzubringen. Auch wenn sich die Kläger durch Abwesenheit oder Nichtäußerung bei den interfraktionellen Gesprächen der Möglichkeit begeben hätten, auf die Entscheidung der übrigen Mitglieder Einfluß zu nehmen, werde ihr Recht auf Beratung der sie interessierenden Punkte in den gesetzlich vorgegebenen Beschlußgremien nicht reduziert. Eine Verletzung der Mitgliedschaftsrechte der Kläger komme nur in Betracht, wenn durch Beratungen und Entscheidungen in den interfraktionellen Gesprächskreisen die autonomen Rechte der Mitglieder der Beschlußgremien "ausgehöhlt" worden seien. Diese zutreffenden Ausführungen macht sich der Senat zu eigen. Die Einrichtung interfraktioneller Gesprächskreise als solcher führt nicht zu einer Verletzung der organschaftlichen Rechte der Mitglieder der Regionalen Planungsversammlung; dies gilt selbst dann, wenn dort "Paketlösungen geschnürt werden" und dadurch die subjektiven Aussichten der Nichtbeteiligten reduziert werden, den Willensbildungsprozeß der Regionalen Planungsversammlung zu beeinflussen (vgl. dazu OVG Münster, Urteil vom 23.07.1991 - 15 A 2638/88 - a.a.O.). Entscheidend ist, daß die organschaftlichen Rechte der Mitglieder in den gesetzlich vorgegebenen Beschlußgremien - hier insbesondere das Initiativrecht der Kläger - gewahrt werden. Danach wird durch die Einrichtung der interfraktionellen Gespräche selbst das Recht der Kläger auf Ladung und Teilnahme an den beratenden Sitzungen der Regionalen Planungsversammlung und seiner Untergliederungen nicht verletzt.
Der Beschluß vom 28.02.1986 beruht nicht auf einer Verletzung des Initiativrechts der Kläger.
Das Initiativrecht jedes Mitgliedes stellt ein elementares organschaftliches Recht dar, ohne das die Ausübung des Mandats nicht möglich ist. Das Initiativrecht umfaßt das Antragsrecht, also das Recht, dem Gremium Beschlußvorschläge zu unterbreiten; dabei kann es sich um Sachanträge, Anträge zur Geschäftsordnung oder um Wahlvorschläge handeln. Das Initiativrecht umfaßt desweiteren das Recht, den Antrag sachangemessen zu begründen. Mit dem Recht auf mündliche Begründung und Erläuterung soll dem Antragsteller die Chance eingeräumt werden, die Mehrheit von der Erforderlichkeit oder Zweckmäßigkeit der Diskussion oder Beschlußfassung über eine bestimmte Angelegenheit zu überzeugen; das setzt voraus, daß die Beweggründe des Antragstellers zur Kenntnis gebracht werden können (vgl. dazu OVG Münster, Urteil vom 21.12.1988 - 15 A 951/87 -, DÖV 1989, 595 (596); OVG Koblenz, Urteil vom 19.03.1985 - 7 A 41/84 -, DVBl. 1985, 906 (907); OVG Lüneburg, Urteil vom 14.02.1984 - 5 A 217/83 -, DVBl. 1984, 734 (735)). Die Regionale Planungsversammlung wird aufgrund des Initiativrechtes gezwungen zu entscheiden, ob sie über den fraglichen Punkt in der betreffenden Sitzung sachlich beraten und beschließen will. Ein weitergehender Anspruch auf sachliche Behandlung und Beschlußfassung durch die Regionale Planungsversammlung steht den Klägern dagegen nicht zu; insoweit steht der Regionalen Planungsversammlung eine der Geschäftsordnungsautonomie eines Parlaments oder einer kommunalen Beschlußkörperschaft entsprechende Befugnis zur Selbstgestaltung ihrer inneren Angelegenheiten und Entscheidungen zu, ob sie sich mit der Angelegenheit überhaupt befaßt (Hess. VGH, Urteil vom 14.07.1988 - 6 UE 296/85 -; Hess. VGH, Beschluß vom 30.10.1986 - 2 TG 2890/86 -, NVwZ 1987, 81; OVG Lüneburg, Urteil vom 14.02.1984 - 5 A 217/83 -, a.a.O.; Schlemp, Kommentar zur Hessischen Gemeindeordnung, Loseblattsammlung, Stand: Februar 1993, Anm. III zu § 56; Schneider/Jordan, Kommentar zur Hessischen Gemeindeordnung, Loseblattsammlung, Stand: Januar 1993, § 56 Rdnr. 7; Förstemann, Die Gemeindeorgane in Hessen, 4. Aufl. 1993, S. 28).
Eine Verletzung des Initiativrechts der Kläger kommt allenfalls durch die Behandlung der 500 Anträge zu dem Tagesordnungspunkt 4 der Sitzung der Regionalen Planungsversammlung vom 28.02.1986 in Betracht. Im übrigen wurden - ohne daß es darauf jedoch ankäme - die jeweiligen Einzelanträge der Fraktion der Grünen und einzelner Kläger dieser Fraktion in den Ausschüssen beraten und haben auch zu entsprechenden Beschlußfassungen geführt. Insoweit wird auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts (Bl. 17/18 des Urteilsumdrucks) Bezug genommen.
Hinsichtlich des Tagesordnungspunktes 4 der Sitzung vom 28.02.1986 wurden nach Aufruf dieses Punktes von der Fraktion der Grünen nach und nach 500 Anträge zu Beschlußvorlagen dem Vorsitzenden mit dem Begehren vorgelegt, über diese einzeln zu beraten und zu entscheiden. Daraufhin wurde von einem Mitglied der CDU-Fraktion ein Antrag zur Geschäftsordnung gestellt, über die zu diesem Tagesordnungspunkt von der Fraktion der Grünen eingebrachten Anträge ohne Beratung im Plenum "en bloc" abzustimmen, weil alle Anregungen und Bedenken bereits in den Fachausschüssen und im interfraktionellen Ausschuß ausführlich beraten und abgestimmt worden seien, dem von der Fraktion der Grünen energisch widersprochen wurde. Nachdem keine weiteren Wortmeldungen mehr vorlagen, ließ der Vorsitzende zur Geschäftsordnung abstimmen, worauf die Regionale Planungsversammlung die "Nichtbefassung" und die "En-bloc-Abstimmung" über die Anträge der Fraktion der Grünen beschloß und in einem weiteren Beschluß sodann die vorgelegten Anträge ablehnte. In dieser Vorgehensweise liegt keine Verletzung des Initiativrechts der Kläger, da es bereits an einem ordnungsgemäßen Antrag der Kläger fehlt. Dabei kann zunächst dahinstehen, ob es sich bei den von der Fraktion der Grünen nach und nach vorgelegten Anträge um solche der Kläger handelt; nur unter dieser Voraussetzung wären sie für die Geltendmachung der Verletzung des Initiativrechts aktiv legitimiert (vgl. dazu Schneider/Jordan, a.a.O., Erl. zu § 36a HGO Rdnr. 4 m.w.N., wonach Anträge etc. einer Fraktion als solche der Gemeindevertreter zu behandeln sind, die der Fraktion angehören; einschränkend Hess. VGH, Urteil vom 03.09.1985 - 2 UE 81/83 -; Hess. VGH, Beschluß vom 25.05.1987 - 2 TG 1355/87 -, HSGZ 1987, 361). Denn die von der Fraktion der Grünen vorgelegte mehrseitige Liste mit Drucksachennummern der Anregungen und Bedenken gegen den Planentwurf des Regionalen Raumordnungsplans und das Begehren, darüber einzeln zu beraten und zu beschließen, stellt keine ordnungsgemäßen Anträge an die Regionalen Planungsversammlung dar. Das Antragsrecht hat - wie bereits dargelegt - das Recht zum Gegenstand, dem Gremium Beschlußvorschläge zu unterbreiten. Diesen vorgelegten Listen mit Drucksachen-Nummern, mit denen das Anbringen von Sachanträgen beabsichtigt war, fehlt eine auf sachliche Behandlung gerichteter Inhalt. Zwar sind die jeweiligen Anregungen oder Bedenken für oder gegen bestimmte Vorhaben oder Festsetzungen im Rahmen der Fortschreibung des Regionalen Raumordnungsplanes Südhessen anhand der einzelnen Drucksachen-Nummern noch bestimmbar, den Drucksachen fehlt aber die Bestimmtheit und Bestimmbarkeit im Sinne der durch den Antragsteller beabsichtigten inhaltlichen Richtung der Behandlung durch das beratende und beschließende Gremium. Ein Beschlußvorschlag an das Gremium setzt aber eine Bestimmtheit des Antrags - sei es auch nur durch stichwortartige Festlegung - jedenfalls hinsichtlich der Richtung der inhaltlichen Behandlung voraus, auch wenn man sich hinsichtlich der Kennzeichnung des Gegenstandes mit der Bestimmbarkeit begnügt.
Eine Bestimmtheit in dem so beschriebenen Sinne liegt nicht vor. Fehlt es danach bereits an einem Antrag, so kann dahinstehen, ob eine das Initiativrecht der Kläger verletzende Versagung der Möglichkeit vorlag, durch mündliche Erläuterung die Mehrheit von der Erforderlichkeit oder Zweckmäßigkeit der Diskussion oder Entscheidung über die eingebrachten Angelegenheiten zu überzeugen.
Eine Verletzung des Initiativrechts der Kläger durch die "en-bloc-Abstimmung" scheidet ebenfalls aus, und zwar bereits unabhängig von der Frage, ob vorliegend konkrete Anträge gestellt worden sind. Die Regionale Planungsversammlung kann aufgrund des Initiativrechts nur gezwungen werden zu entscheiden, ob sie über die fraglichen Punkte in der betreffenden Sitzung sachlich beraten und beschließen will. Ein weitergehender Anspruch besteht nicht. Die Kläger haben keinen Anspruch auf einen bestimmten Beratungs- und Abstimmungsmodus; die Entscheidung darüber obliegt der Mehrheit kraft ihrer Geschäftsordnungsautonomie.
Soweit die von Herrn S eingebrachten vier weiteren Anträge unter Verletzung von Mitgliedschaftsrechten dieses Mitgliedes behandelt und beschieden worden sein sollten, können die Kläger daraus keine Verletzung eigener Rechte herleiten.
Soweit die Kläger rügen, ihnen sei im Rahmen des Tagesordnungspunktes 4 keine Gelegenheit gegeben worden, ihre Stellungnahme, Kritik etc. vorzubringen, ist dies ausweislich des Protokolls der Sitzung der Regionalen Planungsversammlung vom 28.02.1986 falsch. Dort heißt es auf S. 6 am Ende, daß anschließend die Beratung des Tagesordnungspunktes (4) fortgesetzt worden sei. Während sich die Vertreter von CDU, SPD und FDP für die Annahme der Ergebnisse der Ausschußberatungen aussprachen und erklärten, daß ihre Fraktionen der Drucksache Nr. II/R 1.4 und somit auch der Beschlußfassung gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 3 HLPG zustimmen würden, begründete Herr S für die Fraktion der Grünen die Ablehnung der Beschlußvorlagen. Nachdem keine weiteren Wortmeldungen mehr vorlagen, stellte der Vorsitzende die Empfehlung des Haupt- und Planungsausschusses zur Drucksache Nr. II/R 1.4 zur Abstimmung. Damit war dem Erfordernis Genüge getan, jedem Mitglied der Regionalen Planungsversammlung zu jedem Tagesordnungspunkt Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Von dieser Möglichkeit haben die Kläger persönlich keinen Gebrauch gemacht.
Mitgliedschaftsrechte der Kläger sind durch den Beschluß der Regionalen Planungsversammlung vom 28.02.1986 über den Regionalen Raumordnungsplan für die Planungsregion auch nicht dadurch verletzt worden, daß in den Sitzungen des Haupt- und Planungsausschusses am 19.02.1986 und des Ausschusses für Umwelt und Naturschutz am 20.02.1986 die Einzelberatung und -abstimmung über eine mehrseitige Liste von Drucksachennummern bezüglich Anregungen und Bedenken zum Planentwurf des Regionalen Raumordnungsplanes S bzw. über alle Drucksachen in der Reihenfolge ihres Eingangs abgelehnt wurde. Zum einen fehlt es an einer Kausalität zwischen der Beschlußfassung in der Sitzung der Regionalen Planungsversammlung vom 28.02.1986 und einer Verletzung von Mitgliedschaftsrechten im Rahmen der vorbezeichneten Ausschußsitzungen. Im übrigen fehlt es auch hier an konkreten Anträgen im Sinne von Beschlußvorlagen; insoweit wird auf die vorausgegangenen Ausführungen (S. 25) verwiesen.
Der Beschluß der Regionalen Planungsversammlung vom 28.02.1986 verletzt auch kein Mitgliedschaftsrecht der Kläger auf Sitzungsöffentlichkeit, wobei dahinstehen kann, ob ein solches subjektives Recht eines Mitgliedes der Regionalen Planungsversammlung überhaupt bestehen kann (vgl. dazu verneinend Schnapp, Der Streit um die Sitzungsöffentlichkeit im Kommunalrecht, VerwArch 1987, 407 (427 ff.); Gern, Kommunalrecht für Baden-Württemberg, 5. Aufl. 1992, Rdnr. 338; Schröder, Die Geltendmachung von Mitgliedschaftsrechten im Kommunalverfassungsstreit, NVwZ 1985, 246 (247), der sich allgemein gegen eine zu starke Subjektivierung von Funktionsnormen ausspricht; a.A. OVG Münster, Urteil vom 19.12.1978 - 15 A 1031/77 -, OVGE 35, 8 ff.; OVG Münster, Urteil vom 21.07.1989 - 15 A 713/87 -, NVwZ 1990, 186). Denn die Sitzung der Regionalen Planungsversammlung am 28.02.1986 ist unter Beachtung der Vorschriften über die Sitzungsöffentlichkeit durchgeführt worden; etwas anderes haben auch die Kläger nicht vorgetragen. Soweit die obengenannten Ausschüsse den vorangegangenen Ausschußsitzungen nicht öffentlich getagt haben, hat dies keinen Einfluß auf die Beschlußfassung in der Sitzung der Regionalen Planungsversammlung vom 28.02.1986; der fehlenden Ausschußöffentlichkeit fehlt die Kausalität für eine Verletzung des Mitgliedschaftsrechts durch den Beschluß der Regionalen Planungsversammlung.
Mitgliedschaftsrechte der Kläger werden letztlich auch nicht dadurch verletzt, daß § 12 der Geschäftsordnung - GO - der Beklagten für Beschlüsse über die Fortschreibung des Regionalen Raumordnungsplanes eine Mehrheit von 2/3 der abgegebenen Stimmen vorschreibt. Diese Bestimmung der Geschäftsordnung ist wegen Verstoßes gegen die Vorschrift des § 6 Abs. 6 HLPG i.V.m. § 54 HGO nichtig. Gesetzestreue geht politischen Zweckmäßigkeitsüberlegungen vor und gebietet, eine solche Vorschrift nicht in die Geschäftsordnung aufzunehmen oder sie nach erkannter Nichtigkeit dort nicht zu belassen. Das von der Geschäftsordnung rechtsunwirksam geforderte höhere Quorum ist jedoch im hier gegebenen Zusammenhang unschädlich, da der Beschluß die Zustimmung von ca. 90 % der Mitglieder der Regionalen Planungsversammlung gefunden hat und die Geschäftsordnungsbestimmung des § 12 GO auf einer Übereinkunft der großen Mehrheit der Mitglieder dieser Versammlung beruht. Diese Mitglieder sind wiederum nicht gehindert, Vereinbarungen dahingehend zu treffen, bestimmte Beschlüsse nur mit einer breiten Mehrheit zu fassen, während die Kläger keine konkreten tatsächlichen Anhaltspunkte dafür vorgetragen haben, daß andere Mehrheiten möglich gewesen wären. Im übrigen hatten diejenigen, die die Geschäftsordnungsbestimmung für unwirksam hielten, Gelegenheit, seit Erlaß der Geschäftsordnung auf die Rechtswidrigkeit und Unverbindlichkeit dieser Bestimmung hinzuweisen und damit der 2/3-Anforderung den (psychologischen) Einfluß auf die Willensbildung zu nehmen. Selbst wenn man aber von einem faktischen Einfluß des Mehrheitserfordernisses der Geschäftsordnung auf die Meinungsbildung im Vorfeld der Abstimmung ausgehen müßte, würde dieser Umstand keines der anerkannten Mitgliedschaftsrechte der Kläger verletzen. Es ist für den Senat auch keine Rechtsgrundlage dafür erkennbar, daß durch einen solchen Meinungsbildungsprozeß Rechte der Kläger verletzt worden wären und man den aufgrund dieses Meinungsbildungsprozesses zustandegekommenen Beschluß für rechtswidrig und nichtig halten müßte.
Auch die Ablehnung des Antrages der Fraktion der Grünen, die Punkte 4 und 5 von der Tagesordnung der Sitzung der Regionalen Planungsversammlung vom 28.02.1986 abzusetzen, verletzt keine Mitgliedschaftsrechte der Kläger. Die Beklagte hat den schriftlich eingereichten und in der Sitzung der Regionalen Planungsversammlung mündlich begründeten Antrag der Fraktion der Grünen nach den Stellungnahmen von CDU und SPD mit Stimmenmehrheit abgelehnt. Das als verletzt in Betracht kommende Mitgliedschaftsrecht der Kläger beschränkt sich in diesem Zusammenhang auf die Befugnis, einen Antrag zu stellen und auf diesem Wege ihre Auffassung in die politische Willensbildung der Regionalen Planungsversammlung einzubringen. Dieses Initiativrecht des Mitglieds der Regionalen Planungsversammlung hat zum Inhalt, daß sich die Regionale Planungsversammlung mit dem gestellten Antrag befaßt und mit der erforderlichen Mehrheit entscheidet, ob in eine Sachbehandlung eingetreten und gegebenenfalls dem Antrag zugestimmt wird. Vorliegend stammt der Antrag zum einen nicht von den Klägern, sondern von der Fraktion der Grünen, so daß eine Verletzung von Mitgliedschaftsrechten - wie bereits ausgeführt - nur in Betracht kommt, wenn solche Anträge als solche der Mandatsträger zu behandeln sind, die der Fraktion angehören. Auch hier kann dies jedoch dahinstehen, da die Beklagte diesen vorgenannten inhaltlichen Anforderungen des Initiativrechts Genüge getan hat. Nicht umfaßt vom Mitgliedschaftsrecht ist dagegen ein Anspruch des einzelnen Mitglieds der Regionalen Planungsversammlung auf eine in jeder Hinsicht formell und materiell rechtmäßige Entscheidung der Mehrheit. Insoweit ist das individuelle Recht des Mitglieds vielmehr im Rahmen der gesetzlich vorgeschriebenen Verfahrensregelungen durch das Mehrheitsprinzip begrenzt (VGH Mannheim, Urteil vom 14.12.1987 - 1 S 2832/86 - DÖV 1988, 469 (470); VGH Mannheim, Urteil vom 12.02.1990 - 1 S 588/89 - VBlBW 1990, 458; vgl. auch BVerwG, Beschluß vom 07.01.1994 - 7 B 224.93 -).