Die Antragsteller wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen die von der früheren Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Darmstadt -- BFN -- erlassene Verordnung über das Naturschutzgebiet "H" vom 03.02.1987 (StAnz. 1987, 458) -- NaturschutzVO --. Der Antragsteller zu 5 ist Pächter, die übrigen Antragsteller sind Eigentümer von Grundstücken im Geltungsbereich der NaturschutzVO.
§ 1 der NaturschutzVO lautet auszugsweise wie folgt:
(1)Feuchtwiesen und Altholzbestände beidseits des Hegbaches und des Rutschbaches zwischen M, O und E westlich der Landesstraße ... werden in den sich aus Abs. 2 und 3 ergebenden Grenzen zum Naturschutzgebiet erklärt.(2)Das Naturschutzgebiet "H" besteht aus Teilen der Flur 41, 42, 43, 44 und 52, Gemarkung A, kreisfreie Stadt D, Flur 4 und 5, Gemarkung M, Gemeinde M, Landkreis D, Flur 24, 25 und 26, Gemarkung E, Gemeinde E, Flur 10, 12 und 46, Gemarkung ..., Stadt L, Flur 14 und 15, Gemarkung O, Stadt D, Landkreis O. Es hat eine Größe von 230,18 ha. Die örtliche Lage des Naturschutzgebietes ergibt sich aus der als Anlage zu dieser Verordnung veröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1:25000.(3) Diese Verordnung gilt für das in einer Karte im Maßstab 1:5000 rot begrenzte Gebiet. Die Karte ist Bestandteil dieser Verordnung. Sie wird von der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in D, obere Naturschutzbehörde, ..., ... D, verwahrt.
(4) ...
§ 2 umschreibt den Zweck der Unterschutzstellung,
§ 3 enthält u.a. ein Verbot von Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebietes führen können.
§ 4 regelt die Ausnahmen von den Verboten des § 3,
§ 5 gewährt die Möglichkeit von Befreiungen nach § 31 BNatSchG,
§ 6 enthält einen Ordnungswidrigkeitenkatalog und
§ 7 hebt die Landschaftschutzverordnung -- LSchVO -- Hainer Wald und die LSchVO Darmstadt für den Geltungsbereich der NaturschutzVO auf,
§ 8 bestimmt das Inkrafttreten der Verordnung.
Der Verfahrensgang der NaturschutzVO vom 03.02.1987 stellt sich wie folgt dar:
Mit Schreiben vom 06.11.1979 beantragte die Hessische Gesellschaft für Ornithologie und Naturschutz e.V. zugleich im Namen des Landesverbandes Hessen im Deutschen Bund für Vogelschutz bei der BFN die Ausweisung eines Naturschutzgebietes "R". Sie begründete die Schutzwürdigkeit des Gebietes mit einem Gutachten zu den Schutzzielen und für die Pflegeplanung, ausgearbeitet von Dipl.-Ing. M. E.
Unter dem 04.10.1983 teilte die BFN Trägern öffentlicher Belange, den anerkannten Naturschutzverbänden sowie den Eigentümern der Grundstücke im vorgesehenen Geltungsbereich der Verordnung mit, sie beabsichtigte das nach den naturschutzrechtlichen Bestimmungen erforderliche Verfahren zu eröffnen. Sie übersandte den von ihr erarbeiteten Entwurf der Verordnung zur Kenntnis und Stellungnahme. Am 09.05.1984 führte die BFN einen Anhörungstermin durch. Im Anschluß daran und auf der Grundlage der eingegangenen Anregungen und Bedenken überarbeitete die BFN den Entwurf und leitete ihn den betroffenen Eigentümern und Nutzungsberechtigten zu. Am 19.01.1987 genehmigte der Hessische Minister für Umwelt und Energie den von ihm geänderten Entwurf nach § 16 Abs. 4 HeNatG. Am 03.02.1987 erließ die BFN die Verordnung über das Naturschutzgebiet H .... Die Rechtsverordnung wurde im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1987, S. 458 ff. öffentlich bekanntgemacht.
Am 30.07.1987 sind die vorliegenden Normenkontrollanträge bei Gericht eingegangen. Die Antragsteller wenden sich insbesondere gegen das ihnen im Geltungsbereich der NaturschutzVO auferlegte Düngeverbot bzw. das Verbot der Düngung mit Gülle sowie die Einschränkung des Jagdrechts.
Die Antragsteller beantragen sinngemäß,
die Verordnung über das Naturschutzgebiet "Hegbachaue bei Messel" vom 03.02.1987 (StAnz. 1987, 458) für nichtig zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzuweisen.
Er macht u.a. geltend, die Notwendigkeit von Nutzungseinschränkungen sei für jede einzelne Parzelle nach sorgfältiger Abwägung und unter Berücksichtigung der landwirtschaftlichen Betriebsstruktur der Grundeigentümer geprüft; von Nutzungseinschränkungen sei nur insoweit Gebrauch gemacht, als Schutzzweck/Schutzziel dies unbedingt erfordere.
Die die Naturschutzverordnung betreffenden Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (5 Hefter) liegen vor und waren Gegenstand der Beratung.
Die Entscheidung ergeht durch Beschluß, da eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist (§ 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO in der durch Gesetz vom 08.12.1986 <BGBl. I S. 2191> geänderten Fassung).
Die Antragsteller sind als Grundstückseigentümer bzw. der Antragsteller zu 5 als Nutzungsberechtigter antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), denn sie sind durch die in der Naturschutzverordnung enthaltenen Beschränkungen (§ 3 NaturschutzVO) nachteilig betroffen.
Die Normenkontrollanträge sind auch begründet, denn die Verordnung über das Naturschutzgebiet "H" leidet an einem Verfahrensmangel. Sie ist nicht ordnungsgemäß verkündet worden.
Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 HeNatG werden Naturschutzgebiete durch Rechtsverordnung der oberen Naturschutzbehörde im Benehmen mit der oberen Behörde der Landesplanung ausgewiesen. Die Rechtsverordnung bedarf gemäß § 16 Abs. 4 HeNatG der Genehmigung der nächsthöheren Naturschutzbehörde.
Nach § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsverordnungen und Anstaltsordnungen vom 02.11.1971 (GVBl. I S. 258) -- VerkG -- werden Rechtsverordnungen von Behörden, die einem Minister unmittelbar nachgeordnet sind, im Staatsanzeiger für das Land Hessen verkündet. Dies ist hier geschehen, denn die Naturschutzverordnung ist im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1985, 1870 ff. verkündet worden.
Zur Beschreibung der örtlichen Lage des Geltungsbereichs der Verordnung hat der Antragsgegner in rechtlich nicht zu beanstandender Weise eine Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 veröffentlicht und gemäß § 16 Abs. 5 Satz 1 HeNatG auf eine Karte im Maßstab 1:2000, die die betroffenen Grundstücke darstellt, Bezug genommen. Er hat damit den Anforderungen der Rechtsprechung über die Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs von Verordnungen entsprochen. Derartige Verordnungen müssen die Abgrenzung bei bloß grober Umschreibung des Gebietes im Wortlaut -- wie hier -- durch Verweisung auf eine an der zu benennenden Amtsstelle niedergelegten und dort in den Dienststunden für jedermann einsehbaren Landkarte, deren archivmäßige Verwahrung zu sichern ist, angeben (vgl. BVerwG, Beschluß vom 29.12.1982, BRS 39, Nr. 238). Die niedergelegte Karte enthält die einzelnen Grundstücke und erfüllt damit das Gebot der Klarheit und Nachprüfbarkeit des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung.
Die Verkündung von Rechtsverordnungen, die den Schutz, die Pflege und die Entwicklung bestimmter Teile von Natur und Landschaft nach dem 4. Abschnitt des Hessischen Naturschutzgesetzes zum Gegenstand haben, hat unter Beachtung sowohl der Vorschriften des Hessischen Naturschutzgesetzes wie des Verkündungsgesetzes zu erfolgen. Obwohl § 16 HeNatG für die Ausweisung von Schutzgebieten besondere Verfahrensvorschriften enthält und u. a. auch die Ersatzverkündung einer Rechtsverordnung im Rahmen des 4. Abschnitts des HeNatG zuläßt, die zur Beschreibung ihres Geltungsbereichs auf Karten Bezug nimmt (§ 16 Abs. 5 Satz 1 HeNatG), wird die Geltung des § 6a Abs. 1 VerkG durch diese Regelung als speziellerer Vorschrift nicht ausgeschlossen. Vielmehr wird § 16 Abs. 5 HeNatG durch § 6a Abs. 1 VerkG teilweise überlagert und teilweise ergänzt. Beide müssen zusammen gesehen und gemeinsam beachtet werden. Damit ist insbesondere auch § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG zu beachten, der unter bestimmten Voraussetzungen die Bereithaltung von Vorschriftenteilen (beispielsweise Plänen, die Teil der Rechtsverordnung sind) bei einer weiteren Behörde neben der Verwahrungsbehörde regelt.
Der Inhalt der Rechtsverordnung genügt den Anforderungen des § 6 a Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz VerkG in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsverordnungen und Anstaltsordnungen vom 07.03.1983 (GVBl. I S. 27) nicht. Danach hat die verwahrende Behörde Vorschriftenteile wie Karten archivmäßig geordnet während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten, worauf in den Rechtsverordnungen hinzuweisen ist. Zwar enthält § 1 Abs. 3 Satz 3 der Rechtsverordnung vom 02.11.1983 den Hinweis, daß die Karte von der Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in D, obere Naturschutzbehörde, D, ..., verwahrt werde, es fehlt jedoch der Hinweis auf das Bereithalten der archivmäßig geordneten Teile während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht, der in später verkündeten Verordnungen der oberen Naturschutzbehörde (vgl. etwa Verordnung über das Naturschutz-und Landschaftsschutzgebiet "Fuldatal bei Konnefeld" vom 19.10.1989, <StAnz. 1989 S. 2306> -- Naturschutz- und LandschaftsschutzVO Fuldatal bei Konnefeld --) enthalten ist. Dies stellt einen Verfahrensfehler dar, der zur Nichtigkeit der Verordnung führt.
Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, daß förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet werden, denn die Verkündung stellt einen integrierenden Teil der förmlichen Rechtssetzung dar, ist also Geltungsbedingung. Verkündung bedeutet regelmäßig, daß die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, daß die Betroffenen sich verläßlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können, wobei diese Möglichkeit nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein darf (BVerwG, Beschluß vom 22.11.1983, BVerwGE 65, 283 <291>). § 6a Abs. 1 Satz 2 VerkG ist in seinem Kern Ausfluß des Rechtsstaatsgebotes. Dem Zweck der Verkündung wird regelmäßig durch den vollständigen Abdruck einer Norm in einem Publikationsorgan genügt. Gehören Pläne, Karten oder Zeichnungen zum Norminhalt, so lassen sich Schwierigkeiten, die sich je nach dem Maßstab beim Abdruck ergeben können, dadurch vermeiden, daß -- möglicherweise auch nur zum Teil -- an die Stelle der Abbildung die Auslegung als Ersatzverkündung tritt. Das Bundesverfassungsgericht sieht außer einer örtlich und zeitlich auf eine bestimmte Zeitspanne festgelegten Auslegung auch das einer Hinweisbekanntmachung folgende dauernde Bereithalten, so für den Bebauungsplan gemäß § 12 des Baugesetzbuches (früher: Bundesbaugesetz), an im Gesetz festgelegten und in der verkündeten Rechtsvorschrift genannten Orten als ausreichend an (Beschluß vom 22.11.1983 -- 2 BvL 25/81 -- BVerfGE 65, 283 ff.). Ihm folgt grundsätzlich der Staatsgerichtshof des Landes Hessen (entschieden für die Verordnung über die vorläufigen Denkmälerverzeichnisse, Urteil vom 10.05.1989 -- P.St. 1073 -- DVBl. 1989, 656 = NVwZ 1989, 1153 = StAnz. 1989, 1237).
Es kann dahingestellt bleiben, inwieweit die Art der Verkündung in § 6a VerkG, der eine von § 6 VerkG abweichende Regelung für die Verkündung von Rechtsverordnungen zuläßt, die Pläne oder zeichnerische Darstellungen enthalten, vom Rechtsstaatsgebot im einzelnen vorgegeben ist oder welche andere einfachgesetzliche Regelung verfassungsrechtlich unbedenklich wäre. Jedenfalls hat der Gesetzgeber mit der Einfügung des § 6a VerkG durch das 3. ÄndG vom 07.03.1983 (GVBl. 1983, I S. 28) eine Regelung getroffen, die -- wenn von dieser Alternative zu § 6 VerkG Gebrauch gemacht werden soll -- insgesamt einzuhalten ist und nicht wiederum in wesentliche Vorschriften, die unbedingt eingehalten werden müssen und Sollvorschriften, deren Verletzung ohne Einfluß auf die Wirksamkeit der Verkündung bleibt, unterteilt werden kann. Insoweit schließt sich der Senat im Ergebnis der Rechtsprechung des 3. Senats (B. v. 27.02.1990 -- 3 N 728/84 --) an.
Die Rechtsverordnung ist auch unter Verstoß gegen § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG verkündet worden. Nach dieser Vorschrift sind die nach Satz 1 verkündeten Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der Vorschriftenteile belegenen Behörde bereitzuhalten, soweit die verwahrende Behörde außerhalb des Geltungsbereichs gelegen ist. Die Karte im Maßstab 1:2000 wird nur bei der oberen Naturschutzbehörde in D verwahrt. Die verwahrende Behörde -- das war hier gemäß § 30 Abs. 1 HeNatG in der Fassung vom 19.09.1980 (GVBl. S. 309) die Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz und ist gemäß § 30 Abs. 1 HeNatG in der Fassung vom 29.03.1988 (GVBl. I S. 130) das Regierungspräsidium -- liegt außerhalb des Geltungsbereichs der Verordnung über das Naturschutzgebiet "H", so daß die Vorschriftenteile zusätzlich bei einer im Geltungsbereich der Vorschriftenteile belegenen Behörde bereitzuhalten gewesen wären. Diese Verpflichtung zur zusätzlichen Bereithaltung von Vorschriftenteilen bei einer weiteren Behörde entfällt nicht deshalb, weil im Geltungsbereich der Rechtsverordnung keine Behörde belegen ist. Die Rechtsfrage, wie zu verfahren ist, wenn der Geltungsbereich der Norm noch kleiner ist als das Gebiet einer Gemeinde oder jeweils nur Teile des Gebiets von Gemeinden und zumal unbebaute Flächen umfaßt, ist entweder bereits durch Auslegung, anderenfalls aber im Wege der Analogie in der Weise zu beantworten, daß die Karte bei einer Verwaltungs- oder technischen Fachbehörde im Geltungsbereich der Gemeinde bereitzuhalten ist, auf deren Gebiet der durch die Ausweisung geschützte Landschaftsbestandteil liegt, hier der Gemeinde M. Denn die Gemeinde ist die kleinste Gebietskörperschaft und die kleinste Gebietseinheit des Staates. Es bleibt dem Verordnungsgeber unbenommen, die Vorschriftenteile zusätzlich bei der jeweils zuständigen unteren Naturschutzbehörde bereitzuhalten (vgl. zu dieser Praxis bei der Bekanntmachung von Rechtsverordnungen NaturschutzVO und LandschaftsschutzVO "Fuldatal bei Konnefeld", a.a.O.). Diese Handhabung würde nach Auffassung des Senats auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.1967, BVerwGE 26, 129 <130>) und des hessischen Staatsgerichtshofs (Urteil vom 10.05.1987, a.a.O.) genügen, wonach die Ersatzverkündung nur dann mit dem Rechtsstaatsprinzip in Einklang steht, wenn der Aufbewahrungsort der Karten nicht ungebührlich weitab von dem Betroffenen liegt, worauf der 3. Senat des Hess. VGH (B. v. 27.02.1990, a.a.O.) zutreffend hingewiesen hat. § 6a Abs. 1 Satz 4 VerkG fordert jedoch darüber hinaus -- wie ausgeführt -- die Bereithaltung der Vorschriftenteile in der Gemeinde, auf deren Gebiet die geschützten Landschaftsbestandteile liegen.
Wegen des Verfahrensmangels der nicht ordnungsgemäßen Verkündung ist die Rechtsverordnung vom 03.02.1987 für nichtig zu erklären, ohne daß es noch einer Prüfung bedarf, ob ihre inhaltliche Regelung rechtmäßig ist.
Im Hinblick auf eine einstweilige Sicherstellung des Gebietes nach § 18 HeNatG und eine erneute Ausweisung nach Behebung des formalen Mangels weist der Senat außerhalb der tragenden Gründe auf folgendes hin:
Sollten naturschutzrechtliche Maßnahmen, die wegen der Situationsgebundenheit des Eigentums in weiten Teilen im Rahmen der Sozialbindung des Art. 14 Abs. 2 GG hinzunehmen sind, die Enteignungsschwelle überschreiten, steht dem betroffenen Grundstückseigentümer nach § 39 HeNatG ein Entschädigungsanspruch zur Seite. Nach Erlaß der streitgegenständlichen Verordnung sind vom Hessischen Minister für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz neue Entschädigungsregelungen für Naturschutzauflagen in Kraft gesetzt worden. Sollte die Verordnung nach Behebung des formalen Mangels erneut in Kraft gesetzt werden, wäre gegebenenfalls -- auf der Grundlage der Verordnung -- zu prüfen, ob und gegebenenfalls für welchen der Antragsteller bei Zugrundelegung der Maßstäbe der genannten Richtlinien ein Entschädigungsanspruch bzw. ein Anspruch auf Übernahme des Eigentums gegen angemessene Entschädigung besteht. Das wäre in dem in der Entschädigungsrichtlinie vorgesehenen Verfahren für den jeweils Betroffenen zu ermitteln.