Die Anträge werden zurückgewiesen.
Die Entscheidung ergeht gebührenfrei.
Auslagen werden nicht erstattet.
I.
Der Antragsteller ist … und bezeichnet sich als Vorsitzenden des Organisationsausschusses der … Bürgerschaft, der alle wahlberechtigten Einwohner der Stadtgemeinde als Mitglieder der "Ur-Gemeinde-Vertretung" angehören. Er hat den Staatsgerichtshof angerufen und beantragt,
1. alle in Hessen gültigen Wahlgesetze wegen ihres verfassungswidrigen Vorwahlprivilegs der politischen Parteien außer Kraft zu setzen,
2. die Strafverfolgung wegen Verfassungsbruchs alle derer anzuordnen, die bei der Wahlgesetzgebung als Initiatoren und Befürworter des Vorwahlprivilegs für politische Parteien mitgewirkt haben.
Zur Begründung seiner Anträge hat er geltend gemacht:
Durch die Wahlgesetze - Gesetz über die Wahlen zum Landtag des Landes Hessen (Landtagswahlgesetz - LWG) in der Fassung vom 21.7.1958 (GVBl. 1958, 81) mit der Änderung vom 4.7.1962 (GVBl. 1962, 314), §§ 20, 21, 24 und Hessisches Gemeinde- und Kreiswahlgesetz (GKWG) in der Fassung vom 1.7.1960 mit der Änderung vom 13.9.1960 (GVBl. 1960, 143 und 177), §§ 9 bis 11 - sei er seiner verfassungsverbürgten Grundrechte beraubt, da er als Nichtparteimitglied an den erforderlichen Vorwahlen zur Auslese der Wahlbewerber nicht teilnehmen könne. Diese Vorwahlen seien in die Mitgliederversammlungen der Parteien verlegt, so daß ihm das aktive Wahlrecht nicht nach Maßgabe des Art 73 Abs 2 HV nach dem das Stimmrecht allgemein, gleich, geheim und unmittelbar ist, gewährt und die im Art 76 HV für jedermann verankerte Möglichkeit, in das Parlament gewählt zu werden, genommen sei. Damit sei zugleich der allgemeine Gleichheitssatz des Art 1 HV verletzt.
Die politischen Parteien und Wählergruppen seien Körperschaften des zivilen Rechts; sie könnten in ihren Mitgliederversammlungen nur ihre eigenen Organe wählen, seien aber verfassungsmäßig nicht befugt, wie Körperschaften des öffentlichen Rechts Vorwahlen zur Bestellung von Organen dieser Körperschaften durchzuführen. Durch das den Parteien und Wählergruppen gewährte Vorwahl-Privileg bestimmten diese, wer von den wählbaren Bürgern tatsächlich gewählt werden könne. Dadurch seien etwa 95 % der hessischen Bevölkerung gezwungen, die Staatsgewalt auf die konkurrierenden Parteien zu übertragen; die Ausübung der Staatsgewalt durch das Volk (Art 70 HV) dürfe aber nicht durch das Vorwahl-Privileg der Parteien präjudiziert werden; diese hätten zwar das Recht, bei der politischen Meinungsbildung mitzuwirken, nicht aber die Befugnis, die Willensbildung mitzubestimmen. Den Erfordernissen des Artikels 73 HV sei nur dann genügt, wenn die Auswahl der Bewerber aus der Mitte aller Wahlberechtigten durch diese selbst erfolge, und das Wahlgeheimnis sei nur dann gewährleistet, wenn alle Wahlhandlungen in dem gleichen Wahllokal der Gemeinde stattfänden, das für den Vollzug von Hoheitsakten vorbereitet sei. Da durch die erwähnten Vorschriften der Wahlgesetze die Grundlage der Verfassung (Art 70 - 76 HV) verletzt sei, müsse der Staatsgerichtshof veranlassen, daß die dafür Verantwortlichen strafrechtlich zur Rechenschaft gezogen werden.
II.
Der Hessische Ministerpräsident hält den Antrag auf Strafverfolgung für unzulässig, da Art 147 Satz 2 HV und die §§ 38 - 40 StGHG durch das Strafrechtsänderungsgesetz vom 30.8.1951 (BGBl. I, 739) außer Kraft gesetzt seien.
Zur Frage der Zulässigkeit des Antrages auf Außerkraftsetzung der Wahlgesetze hat er sich dahin geäußert:
Der Antragsteller sehe in der ausschließlichen Verleihung des Wahlvorschlagsrechts an politische Parteien und Wählergruppen einen Verstoß gegen das ihm zustehende Recht auf freie, allgemeine und gleiche Wahlen (Art 72 und 73 Abs 2 HV). Der Staatsgerichtshof habe zwar dem Artikel 72 HV, nach dem Abstimmungsfreiheit und Abstimmungsgeheimnis gewährleistet werden, sowie dem Artikel 76 HV den Grundrechtscharakter abgesprochen (Beschluß vom 10.11.1950, P.St. 79); es sei aber zweifelhaft, ob dieser Standpunkt aufrechterhalten werden könne. Das Wahlrecht sei nach überwiegender Meinung ein Grundrecht.
Bei Verneinung des Grundrechtscharakters trete der Gleichheitssatz des Artikels 1 HV an dessen Stelle. Mit der Rüge der Verletzung der Artikel 72 ff HV sei daher implicite die Verletzung des Artikels 1 HV gerügt. Soweit der Antragsteller die Beeinträchtigung seines aktiven Wahlrechtes geltend mache, wäre er durch die etwaige Verfassungswidrigkeit von Wahlrechtsnormen unmittelbar verletzt, nicht jedoch in seinem passiven Landtagswahlrecht, da er nicht dargetan habe, ob und wann er als Wahlbewerber für den Landtag kandidieren wolle. Aus den gleichen Gründen sei die Rüge unzulässig, die Auswahl der Kandidaten in partei- oder gruppeninternen Veranstaltungen verletze das Recht auf geheime Wahl.
Jedenfalls sei aber die Grundrechtsklage unbegründet: Nach dem Landtagswahlgesetz sei der Einzelbewerber den Parteien und Gruppen gleichgestellt, soweit es sich um die sogenannten Kreiswahlvorschläge handele (§§ 21 Abs 3, 7 LWG). Landeslisten könnten allerdings nur von Parteien und Wählergruppen eingereicht werden; der Antragsteller könne sich aber an der Aufstellung einer Landesliste in einer nichtparteigebundenen Gruppe beteiligen. Daß er nicht als Einzelner eine Landesliste aufstellen könne, sei in der Natur der Verhältniswahl nach starren Listen begründet. Das Hessische Kommunalwahlrecht sei als reines Verhältniswahlrecht nach starren Listen ausgestaltet; es lasse keine Einzelbewerber zu, sondern nur Listen, die von politischen Parteien oder Wählergruppen eingebracht werden können. Das Listenmonopol der Parteien und Wählergruppen erfülle hier die Aufgabe eines notwendigen und im kommunalen Bereich ebenfalls zulässigen Quorums. Es bleibe die Frage, ob das Verhältniswahlrecht als solches verfassungsmäßig sei oder dem Grundsatz der Unmittelbarkeit oder der Gleichheit der Wahl widerspreche. Die Unmittelbarkeit der Wahl sei gegeben, da der Wähler zwar die gesamte Liste, diese jedoch unmittelbar wähle. Der Gleichheitssatz könne immer nur im Rahmen des jeweiligen Wahlsystems zur Geltung kommen. Dieses System müsse so ausgestaltet sein, daß systemwidrige Nachteile für einzelne Wähler vermieden werden. Mit dem Gleichheitssatz könne aber nicht die Forderung nach einem bestimmten Wahlsystem begründet werden. Das Recht auf Wahlgleichheit werde auch nicht dadurch verletzt, daß die von den Parteien oder Gruppen aufzustellenden Kandidaten in Versammlungen nur der Mitglieder der Parteien oder Gruppen ausgewählt werden. Die Zulassung Außenstehender würde die Gefahr der Unterwanderung der Parteien heraufbeschwören. Auch würde eine offene Wahl dem Artikel 21 Abs 1 GG zuwiderlaufen. Daß die Wahl in nicht öffentlich kontrollierten Veranstaltungen erfolge, verletze den Grundsatz der geheimen Wahl nicht. Selbst wenn er auch für Wahlvorbereitungen gelte, so müsse dem Gesetzgeber insoweit ein großer Ermessensspielraum bleiben. Da die Vorwahl, in geheimer Abstimmung vor sich gehen müsse (24 LWG, § 11 GKWG), sei die gesetzestreue Durchführung hinreichend gewährleistet. Die hessischen Bestimmungen über die Kandidatenaufstellung lägen daher innerhalb des Ermessensspielraumes, der dem Gesetzgeber eingeräumt werden müsse.
III.
Den Mitgliedern der Landesregierung und den Vorsitzenden und Berichterstattern der Landtagsausschüsse, die mit den Vorarbeiten für die Wahlgesetze befaßt waren, ist - in entsprechender Anwendung des § 42 I StGHG - vor der Hauptverhandlung Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden.
In der Hauptverhandlung ist der Antragsteller darauf hingewiesen worden, daß er eine Legitimation, für andere zu handeln, nicht dargetan habe. Er hat diesem Hinweis nicht widersprochen und gebeten, nach seinen Anträgen zu erkennen.
Die Bevollmächtigten der Landesregierung und der Landesanwalt haben beantragt, die Anträge zurückzuweisen.
IV.
Den Anträgen des Antragstellers kann nicht entsprochen werden.
1) Nach § 20 Abs 1 LWG können Wahlvorschläge zu den Hessischen Landtagswahlen von Parteien, Wählergruppen und Wahlberechtigten eingereicht werden. Die Parteien und Wählergruppen sind gemäß § 20 Abs 2 a.a.O. berechtigt, neben den Wahlvorschlägen in den einzelnen Wahlkreisen ein Landesliste für die Landtagswahlen aufzustellen, während einzelne Wahlberechtigte lediglich Wahlvorschläge für die Wahlkreise einreichen können (§§ 20 Abs 1, 21 Abs 3 LWG). Den letzteren ist die Aufstellung einer Landesliste versagt, weil ihnen als einzelnen Wahlberechtigten eine Organisation auf Landesebene fehlt.
Alle Wahlvorschläge in den Wahlkreisen müssen gemäß § 21 Abs 3 a.a.O., soweit es sich nicht um Parteien und Wählergruppen handelt, die seit der letzten Landtagswahl mit mindestens einem Abgeordneten ununterbrochen im Landtag vertreten waren, von mindestens 50 Wahlberechtigten des Wahlkreises persönlich und handschriftlich unterzeichnet sein. Die Aufstellung der Bewerber für die Landesliste und ihre Reihenfolge erfolgt für die politischen Parteien und Wählergruppen in geheimer Abstimmung in einer zu diesem Zwecke einberufenen Delegiertenversammlung. Für die Wahlkreise erfolgt die Aufstellung der Bewerber und ihrer Ersatzmänner in entsprechender Weise (§ 24 Abs 2 a.a.O).
Einer geheimen Abstimmung gemäß § 24 LWG bedarf es dagegen für den Wahlvorschlag eines einzelnen Wahlberechtigten (§ 20 Abs 1, § 21 Abs 3 Satz 3 LWG) nicht, da dieser Wahlvorschlag nur von einer Person eingereicht und getragen wird.
Für die Gemeinde- und Kreistagswahlen können Wahlvorschläge - im Gegensatz zum LWG - nur von Parteien und Wählergruppen, nicht dagegen von einzelnen Wahlberechtigten eingereicht werden. Die betreffenden Gemeinde- und Kreisorganisationen der Parteien und Wählergruppen haben in Versammlungen die Bewerber für die Wahlvorschläge in erkennbarer Reihenfolge durch geheime Abstimmung festzustellen (§ 11 GKWG).
In diesen Bestimmungen erblickt der Antragsteller ein Wahlvorschlagsmonopol oder -privileg der politischen Parteien und Wählergruppen, das den ihm in den Artikeln 70 bis 73 und 76 HV gewährten Grundrechten und dem Grundrechtssatz des Art 1 HV widerspreche.
Ob es sich bei den Art 70 ff. HV um staatsbürgerliche Grundrechte handelt, deren Verletzung den Antragsteller zum Antrag gemäß Artikel 131 Abs 1 HV und § 45 Abs 2 StGHG berechtigen würde (so Zinn-Stein, Die Verfassung des Landes Hessen, S. 95 zu Art 72; Mangoldt-Klein, Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., Art 38 Anm. III 1a S. 877; Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art 38 Anm. 29 - 31), kann dahingestellt bleiben. Denn der Grundsatz der allgemeinen und gleichen Wahl (Art 73 Abs 2 HV) ist ein Anwendungsfall des Gleichheitssatzes, der als Grundrecht des Einzelnen in Artikel 1 HV garantiert ist und daher das allgemeine und gleiche Stimmrecht auch für die Kommunalwahlen verfassungsrechtlich sichert (so BVerfGE 4, 31 [39]; 6, 84 [91]; 11, 266 [271]; 12, 73 [76]; MDR 1962, 193). Wie der Staatsgerichtshof bereits in seiner Entscheidung vom 29.10.1954 - P.St. 167 - in Übereinstimmung mit dem Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 1, 271; 3, 74 und 136, 13, 1 [17]) angenommen hat, ist das Verfassungsgericht in einem solchen Falle berechtigt zu prüfen, ob eine Norm auch gegen solche Bestimmungen der Verfassung verstößt, die möglicherweise zwar keinen Grundrechtscharakter haben, aber in engem Zusammenhang mit dem Grundrecht stehen, dessen Verletzung gerügt wird (so geheime Abstimmung und unmittelbare Wahl, Art 73 HV).
Der Antragsteller fühlt sich in seinem aktiven Wahlrecht, insbesondere in seinem Wahlvorschlagsrecht, durch die erwähnten Normen der Wahlgesetze unmittelbar verletzt, die gleichzeitig auch eine Beeinträchtigung seines passiven Wahlrechts zur Folge haben können (vgl. BVerfGE 7, 63 [66]; 11, 266 [272]). Die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl beziehen sich auch auf das Wahlvorschlagsrecht. Wahlrechtsgleichheit gilt grundsätzlich für alle Stadien des Wahlverfahrens, also auch für die Einschränkung der Wahlvorschläge und die Zulassung zur Wahl (vgl. Mangoldt-Klein a.a.O., Art 38, Anm. III, 2 f, S. 883 und BVerfGE 11, 266 [272]). Die Grundrechtsklage ist daher zulässig.
2) Sie ist jedoch nicht begründet, da weder das LWG noch das GKWG den Antragsteller in verfassungswidriger Weise in seinem Wahlrecht (Wahlvorschlagsrecht) benachteiligen.
a) Nach § 7 LWG wird die Hälfte der Abgeordneten auf Grund von Kreiswahlvorschlägen, die andere Hälfte aus Landeslisten gewählt. Kreiswahlvorschläge können sowohl von politischen Parteien und Wählergruppen als auch von einzelnen Wahlberechtigten eingereicht werden. Es müssen sich für den Wahlvorschlag von Parteien und Wählergruppen, die seit der letzten Landtagswahl nicht mit mindestens einem Abgeordneten ununterbrochen im Landtag vertreten waren oder von Einzelbewerbern nur 50 Unterzeichner finden (§§ 20 Abs 1, 21 Abs 3 LWG), ohne daß sie in einem organisatorischen Zusammenhang zu stehen brauchen. Hier ist also der Einzelne den Mitgliedern einer Gruppe oder Partei gleichgestellt.
Daß der Antragsteller als Einzelner keine Landesliste aufstellen kann, folgt aus der Natur der Verhältniswahl nach gebundenen Listen. Art und Maß der Wahlrechtsgleichheit können nur in Beziehung auf das jeweilige Wahlsystem bestimmt werden. Beim Verhältniswahlrecht ist der Forderung nach Gerechtigkeit, d.h. daß jede Stimme nicht nur den gleichen Zählwert wie beim Mehrheitswahlrecht, sondern auch den gleichen Erfolgswert hat am entschiedensten Rechnung getragen, so daß der hessische Gesetzgeber durch die Einführung oder Beibehaltung der Verhältniswahl, die ursprünglich in der Verfassung für die Wahl aller Landtagsabgeordneten bestimmt war, den Gleichheitsgrundsatz nicht verletzt hat. Der Antragsteller muß sich, wenn er als Parteiloser sein Wahlvorschlagsrecht für die Landesliste ausüben will, einer Wählergruppe anschließen oder sich eine eigene Wählergruppe mit der nötigen Resonanz schaffen (§ 22 Abs. 3 LWG). Das Verhältniswahlrecht begünstigt durchaus das Entstehen neuer Parteien und Gruppen, wenn auch deren parlamentarische Wirksamkeit infolge der Sperrklausel einen gewissen Wahlerfolg zur Voraussetzung hat.
Das hessische Kommunalwahlrecht ist als reines Verhältniswahlrecht nach starren Listen ausgestaltet. Außerhalb der Mitgliedschaft einer Partei oder Wählergruppe ist dem Einzelnen kein Wahlvorschlagsrecht eingeräumt. Artikel 1 HV wird aber durch diese Regelung nicht verletzt. Der Gleichheitssatz kann immer nur im Rahmen des jeweiligen Wahlsystems zur Geltung kommen. Seine Beachtung kann nicht die Einführung eines bestimmten Wahlsystems zur Folge haben, und nur eine unsachgemäße, willkürliche Einschränkung des Wahlvorschlagsrechts würde gegen den Grundsatz der Wahlgleichheit und Wahlfreiheit verstoßen (so auch Seifert, Das Bundeswahlgesetz, S. 26 ff). Durch die Neufassung des § 9 Abs 4 GKWG, nach dem die Wahlvorschläge von Wählergruppen nur von einer geringeren Anzahl von Wahlberechtigten unterschrieben sein müssen, ist den Belangen parteipolitisch nicht gebundener Personen bei der Vorwahl in verfassungsmäßiger Weise Rechnung getragen.
b) Eine andere Frage ist, ob durch dieses System die Unmittelbarkeit der Wahl - der Landtags- oder Kommunalwahl - in Frage gestellt wird. Von einer mittelbaren Wahl wird man nicht nur zu reden haben, wenn zwei förmliche Wahlgänge stattfinden, sondern auch dann, wenn dem Bürger die Möglichkeit genommen ist, bei der Auswahl der Bewerber mit seiner Stimmabgabe das letzte Wort zu sprechen; es muß jedenfalls, um noch von einer unmittelbaren Wahl sprechen zu können, gesichert sein, daß vom Beginn der Stimmabgabe an die Auswahl der Bewerber, auch bei einer Listenwahl, allein von der Willensentscheidung des Wählers abhängt, mag dieser auch die gesamte Liste nicht ändern können (vgl. BVerfGE 3, 45; 7, 63). Dieses Mindesterfordernis ist in den hessischen Wahlgesetzen gewahrt. Die Forderung, daß das jeweilige Wahlgesetz allen Wahlrechtsgrundsätzen der Verfassung entsprechen soll, hat zur Folge, daß die einzelnen Bestimmungen aufeinander abgestimmt werden müssen und daß jede Wahlrechtsnorm zu den anderen Wahlrechtsgrundsätzen in Beziehung gesetzt werden muß, also nicht isoliert betrachtet werden darf. Das führt dazu, daß nicht jeder dieser Grundsätze in voller Reinheit verwirklicht werden kann, sondern sich gewisse Einschränkungen gefallen lassen muß (vgl. Seifert a.a.O. S. 26; BVerfGE 6,84). Darauf hatte der Gesetzgeber, dem die Verfassung die Ausgestaltung des Wahlrechts im einzelnen - bei grundsätzlicher Wahrung der Forderungen der Verfassung - überlassen hat (Art 73 Abs 3 HV), im Interesse des Funktionierens der parlamentarischen Regierungsform bedacht zu sein. Daß durch dieses Wahlsystem ein gewisser Strukturwandel von der repräsentativen - mehr personalgebundenen - zur parteienstaatlichen Demokratie begünstigt worden ist, steht außer Frage; er hat aber schließlich auch im Grundgesetze Ausdruck gefunden (Art 21 Abs 1 GG), ohne daß dadurch jedoch eine oligopolartige Sicherung für die bestehenden Parteien geschaffen worden ist. Der Grundsatz des Artikels 70 HV, daß die Staatsgewalt unveräußerlich beim Volke liegt, wird durch die Hervorhebung der Parteien als legitimer Mitfaktoren bei der politischen Willensbildung des Volkes in Anpassung an die Lebenswirklichkeit nicht beeinträchtigt (vgl. Bonner Kommentar, Art 21 II 1 b).
c) Daß die Kandidaten in Versammlungen der Parteien oder Wählergruppen ohne die Beteiligung von Personen, die diesen nicht angehören, festgestellt werden, verstößt ebenfalls nicht gegen die Artikel 70 ff HV. Diese Bestimmungen zwingen den Gesetzgeber nicht dazu, an der Auswahl der Bewerber parteilose Wähler zu beteiligen, um so weniger, als jedem Bürger durch den Eintritt in eine der Parteien mit ihren verschiedenen Strömungen oder in eine Wählergruppe hinreichend Chancen der Beteiligung an der Vorwahl gegeben sind. Einer Methode, bei der auch Nichtparteimitglieder bei der Vorwahl mitwirken können, stehen die geschichtliche Struktur der deutschen Parteien sowie die Notwendigkeit entgegen, der Gefahr einer Unterwanderung durch disziplinierte Minderheiten zu begegnen (vgl. Grundlagen eines deutschen Wahlrechts, Wahlrechtskommission 1955, S. 116).
d) Auch die Rüge des Antragstellers, daß die Auswahl der Bewerber in partei- oder gruppeninternen, statt in öffentlich kontrollierten Veranstaltungen vorgenommen und dadurch der Grundsatz der geheimen Wahl verletzt werde, greift nicht durch. Der Grundsatz der Geheimhaltung mag zwar auch für die Wahlvorbereitung gültig sein, aber er muß sich aus den oben dargelegten Gründen Einschränkungen gefallen lassen; so müssen z.B. Wahlvorschläge von einer gewissen Anzahl Wahlberechtigter unterzeichnet sein, damit erkennbar wird, daß es sich überhaupt um einen ernsten Vorschlag handelt; hier fehlt es an der Geheimhaltung, ohne daß dieses Verfahren jedoch beanstandet werden könnte. Es muß dem Gesetzgeber die Möglichkeit gegeben sein, die Regelung der Wahlvorbereitungen so zu treffen, daß sie sinnvoll im Rahmen der Wahlrechtsgrundsätze vonstatten gehen können. Wenn der hessische Gesetzgeber für die Vorwahl geheime Abstimmungen vorschreibt, aber auf die Aufsicht der Veranstaltungen durch Beamte verzichtet, so hält er sich im Rahmen des ihm einzuräumenden Ermessensspielraumes, zumal die getroffenen Bestimmungen die Innehaltung des Wahlgeheimnisses hinreichend gewährleisten (vgl. BVerfGE 3, 19 [32]; 4, 375 [387]; 12, 33 [35]).
3) Es ist daher festzustellen, daß weder das Grundrecht des Antragstellers aus Art 1, noch die Art 70 ff. HV durch die von ihm erwähnten Bestimmungen der hessischen Wahlgesetze verletzt sind und daß diese Vorschriften insoweit keinen Bruch der Hessischen Verfassung darstellen.
Die Anträge sind daher zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 24 StGHG.