Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
Die Klägerin betreibt diverse Filmtheater und wendet sich gegen die Festsetzung einer Filmabgabe nach dem Filmförderungsgesetz durch die Beklagte.
Mit Bescheiden vom 30. August 2004 setzte die Beklagte für Filmtheater der Klägerin (Leinwand-Nummern 1... bis 1..., 1..., 1..., 1... bis 1..., 1... bis 1..., 2... bis 2..., 2... bis 2..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3...) Filmabgaben in dort jeweils genannter Höhe für unterschiedliche Zeiträume zwischen Januar und Juni 2004 fest. Am 29. September 2004 erhob die Klägerin dagegen jeweils Widersprüche, die die Beklagte mit Bescheid vom 4. November 2004 zurückwies.
Dagegen hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben. Sie ist der Auffassung, die Filmabgabe nach § 66 des Filmförderungsgesetzes sei nicht verfassungsgemäß. Das Filmförderungsgesetz hätte nicht von dem Bund, sondern nur von den Ländern erlassen werden dürfen, weil es durch seine seit dem Jahre 2004 geltende Neufassung Qualität und kulturelle Werthaltigkeit des Films statt der Wirtschaftsförderung im Sinne von Art. 74 Nr. 11 GG in das Zentrum der Mittelvergabe gerückt habe. Jedenfalls sei eine bundesgesetzliche Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG nicht erforderlich. Im Übrigen lägen auch die Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine Sonderabgabe nicht vor: Die Gruppe der Abgabepflichtigen sei nicht homogen und es liege ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil die öffentlich-rechtlichen und die privaten Fernsehveranstalter ohne sachlichen Grund von der Abgabepflicht ausgenommen seien und nur freiwillige Beiträge leisteten. Die Förderung des deutschen Kinofilms liege nicht in der speziellen Verantwortung der Betreiber von Filmtheatern. Die Abgabe werde nicht im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen verwendet, weil sie überwiegend von den Betreibern der Filmtheater erbracht werde, mit Ihr aber vorrangig die Produktion und nicht das Abspielen von Spielfilmen gefördert werde. Der Gesetzgeber habe bei der Neugestaltung des Filmförderungsgesetzes im Jahr 2003 nicht geprüft, ob seine ursprüngliche Entscheidung für eine Sonderabgabe wegen veränderter Umstände aufzuheben oder zu ändern sei. Die haushaltsrechtlichen Informationspflichten seien verletzt, weil der Gesetzgeber die Einnahmen aus der Filmabgabe nicht in den Haushaltsplan für 2004 eingestellt habe. Die Heranziehung zur Filmabgabe verletze die Klägerin in ihren Grundrechten auf Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG). Ergänzend stützt sich die Klägerin auf das im Auftrag des Hauptverbandes Deutscher Filmtheater e.V. von Prof. Dr. T. erstellte Rechtsgutachten „Kulturökonomie und Filmförderungspolitik - Zur Verfassungsmäßigkeit des neuen Filmförderungsgesetzes“.
Die Klägerin hat angeregt, das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit von § 66 FFG einzuholen. Angesichts dessen, dass die Europäische Kommission die Hilfen nach dem Filmförderungsgesetz als Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes genehmigt hat, hat sie ferner angeregt, das Verfahren auszusetzen und dem Europäischen Gerichtshof die Frage vorzulegen, ob unter Beihilfen der genannten Art auch solche fallen, die ihrem objektivierten Zweck nach ihren Schwerpunkt in der Förderung des Films in seiner Eigenschaft als Wirtschaftsgut haben.
Die Klägerin beantragt,
die Bescheide der Beklagten betreffend die Leinwandnummern 1... bis 1..., 1..., 1..., 1... bis 1..., 1... bis 1..., 2... bis 2..., 2... bis 2..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3..., 3... bis 3... vom 30. August 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. November 2004 aufzuheben
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Filmabgabe sei verfassungsgemäß. Der Schwerpunkt der Förderung nach dem Filmförderungsgesetz liege auf dem Film als Wirtschaftsgut, so dass der Bund nach Art. 74 Nr. 11 GG zur Regelung der Filmabgabe berechtigt sei. Eine bundesgesetzliche Regelung der Filmförderung im Sinne des Art. 74 Abs. 2 GG sei erforderlich. Die Voraussetzungen für eine Sonderabgabe seien erfüllt: Filmtheater, Videoanbieter und Fernsehveranstalter bildeten eine homogene Gruppe. Die Fernsehveranstalter seien zwar von der Abgabepflicht ausgenommen worden, leisteten aber Beiträge auf vertraglicher Basis. Dies habe nicht nur entstehungsgeschichtliche Gründe, sondern sei auch sachlich gerechtfertigt, weil sie durch die eigene Produktion und Koproduktion von Spielfilmen einen erheblichen Sachbeitrag zur Stärkung des deutschen Films leisteten. Diese Regelung vermeide zudem verfassungsrechtliche Probleme der Zuständigkeit, die Gefahr einer unzulässigen Programmeinwirkung sowie übermäßige Verwaltungskosten. Das Aufkommen aus der Filmabgabe werde gruppennützig verwendet, weil die Filmtheater mittelbar auch von der Förderung der Filmproduktion profitierten. Im Übrigen werde ein Teil der Einnahmen aus der Filmabgabe zur unmittelbaren Förderung der Filmtheater wie beispielsweise für Modernisierungsmaßnahmen eingesetzt. Der Gesetzgeber habe seinen Überprüfungs- und Anpassungspflichten genügt. Eine haushaltsrechtliche Dokumentationspflicht habe für das Jahr 2004 nicht bestanden. Die Klägerin sei nicht in ihrer Berufsfreiheit oder Eigentumsfreiheit verletzt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte, den Verwaltungsvorgang der Beklagten sowie das Gutachten „Kulturökonomie und Filmförderungspolitik“ verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die angefochtenen Festsetzungsbescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), auch soweit die Beklagte den Bescheiden im Einzelfall einen niedrigeren als den gesetzlich vorgesehenen Abgabesatz zu Grunde gelegt hat.
Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Filmabgabe ist § 66 des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz – FFG) in der seit 1. Januar 2004 geltenden Fassung des Vierten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 22. Dezember 2003 (BGBl. I S. 2771; vgl. auch Bekanntmachung der Neufassung des Filmförderungsgesetzes v. 24. August 2004, BGBl. I S. 2277). Danach hat eine Filmabgabe zu entrichten, wer entgeltliche Vorführungen von Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten veranstaltet. Die Abgabe ist für jede Spielstelle zu entrichten. Sie richtet sich der Höhe nach nach dem Umsatz aus dem Verkauf von Eintrittskarten und setzt einen Mindestumsatz je Spielstelle (Leinwand) von über 75.000 EUR im Jahr voraus.
Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 66 FFG erfüllt sind. Die Vorschrift steht mit dem Grundgesetz in Einklang. Die von der Klägerin angeregte Einholung einer Vorabentscheidung des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 100 Abs. 1 GG kommt nicht in Betracht.
1. Der Bund ist zur Regelung der Filmabgabe gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG zuständig.
a. Die Gesetzgebungskompetenz für die Filmabgabe als öffentlich-rechtliche Geldleistungspflicht richtet sich nicht nach Art. 105 GG, sondern nach den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG. Die Filmabgabe ist keine Steuer (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.2.1974 - VII C 40.72 = BVerwGE 45, 1-8 zu § 15 FFG 1967, juris, Rz. 13 - 15.). Anders als eine Steuer dient sie nicht der Mittelbeschaffung für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens, sondern wird zur Finanzierung einer besonderen Aufgabe erhoben. Das Aufkommen aus der Abgabe der Filmtheaterbetreiber und der Videowirtschaft ist allein zur Erfüllung der in § 2 Abs. 1 Ziff. 1 bis 7 FFG näher umschriebenen Aufgaben, insbesondere zur Förderung der Produktion, des Absatzes und des Abspiels des deutschen Films zu verwenden (§§ 67a, 68 FFG); die Einnahmen der Filmförderungsanstalt werden getrennt vom öffentlichen Haushalt verwaltet (§ 11 FFG). Die Abgabe wird nicht von der Allgemeinheit, sondern von der speziellen Gruppe der Filmtheaterbetreiber und der Programmanbieter der Videowirtschaft (§ 66a FFG) erhoben.
b. Der Bundesgesetzgeber hat sich an die Vorgaben des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gehalten.
Nach dieser Vorschrift erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung auf das „Recht der Wirtschaft“. Soweit im Zuge der Föderalismusreform bestimmte Wirtschaftsbereiche ausgenommen wurden, sind diese zum 1. September 2006 in Kraft getretenen Änderungen für das vorliegende Verfahren ohne Bedeutung, weil maßgeblicher Zeitpunkt für die Rechtmäßigkeit des Abgabenbescheides der Erlass des Widerspruchsbescheides ist und zudem die vorgenommenen Änderungen die Filmwirtschaft nicht betreffen. Der Begriff des „Rechts der Wirtschaft“ ist in einem weiten Sinne aufzufassen und umfasst nicht nur die Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnde Normen (BVerfG, Urt. v. 10.12.1980 – 2 BvF 3/77 = BVerfGE 55, 274 - 348, juris, Rz. 79). Das Bundesverwaltungsgericht hat für das Filmförderungsgesetz von 1967 die Gesetzgebungskompetenz des Bundes mit der Begründung bejaht, dass der Schwerpunkt in der Wirtschaftsförderung liege. Auch eine Wirtschaftsförderung könne aus kulturellen Motiven erfolgen, ohne damit den Charakter als Wirtschaftsregelung zu verlieren. Die Verfolgung von Nebenzwecken, die materiell Gebiete berührten, die der Gesetzgebung des Bundes entzogen seien, sei in einem Bundesgesetz nicht ausgeschlossen, wenn dessen Hauptzweck durch die Gesetzgebungskompetenz des Bundes gedeckt sei. Welchen Zweck das Gesetz verfolge, sei aufgrund objektiver Auslegung seiner Normen zu ermitteln (BVerwG, Urt. v. 8.2.1974, a.a.O., Rz. 19, 26). Dem hat sich das Oberverwaltungsgericht Berlin für das Filmförderungsgesetz von 1986 angeschlossen (OVG Berlin, Urt. v. 17.1.1995 - OVG 8 B 65.91, S. 7).
Auch das Filmförderungsgesetz von 2003 erfüllt die Voraussetzungen des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. Denn es steht weiterhin die wirtschaftliche und nicht die kulturelle Förderung des Films im Vordergrund. Das gilt nicht nur für die Förderung des Absatzes und des Abspiels, sondern auch für die Filmproduktion.
Zwar weist die Klägerin zu Recht darauf hin, dass das Filmförderungsgesetz in mehreren Vorschriften den Begriff der Qualität erwähnt. In § 1 Abs. 1 FFG heißt es seit der Neufassung, dass die Anstalt die Aufgabe hat, die Struktur der deutschen Filmwirtschaft und die „kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films als Voraussetzung für seinen Erfolg im Inland und im Ausland“ zu fördern. Nach § 19 FFG darf ein Film geringerer Qualität nicht gefördert werden. Die Projektfilmförderung nach § 32 FFG und die Drehbuchförderung nach § 47 FFG setzen beide voraus, dass der Film geeignet ist, die Qualität und die Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern. Die Referenzfilmförderung in §§ 22 und 23 FFG berücksichtigt neben dem Zuschauererfolg - gemessen an der Besucherzahl - den Erfolg bei Festivals und Preisen wie zum Beispiel dem „Oskar“ oder den Filmfestspielen in Cannes, Berlin oder Venedig.
Dieses Ziel der Qualitätsförderung in kreativ-künstlerischer Hinsicht macht das Filmförderungsgesetz nicht zu einem Kunst- und Kulturförderungsgesetz, das nicht mehr als Wirtschaftsgesetz betrachtet werden könnte (so auch v. Have/Schwarz in: v. Hartlieb/Schwarz (Hg.), Handbuch des Film-, Fernseh- und Videorechts, 4. Aufl. 2004, 106. Kapitel, Rz. 6 - 12). Das Filmförderungsgesetz knüpft an die Qualität als einen Wirtschaftsfaktor an, so wie bei der Wirtschaftsförderung für industrielle oder landwirtschaftliche Produkte eine handwerklich-technische bzw. gütemäßige Qualität gefördert wird. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass der Erfolg des deutschen Films im In- und Ausland ohne eine Stärkung qualitativer und damit auch kultureller Merkmale dauerhaft nicht zu erreichen sei (BT-Ds. 15/1506, S. 20). Dies wird deutlich in § 1 Abs. 1 FFG, wonach die Filmförderungsanstalt nicht nur die Struktur der deutschen Filmwirtschaft, sondern auch die „kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films“ fördert. Letztere wird nicht um ihrer selbst Willen, sondern „als Voraussetzung für seinen Erfolg im Inland und im Ausland“ gefördert. Dass sich der Gesetzgeber entsprechend dieser Zielsetzung auf eine Förderung des Films als Wirtschaftsfaktor beschränkt hat, zeigt sich bei der Verwendung der Mittel und der Zusammensetzung der Vergabekommission.
Die Vergabe von Fördermitteln allein aufgrund der künstlerischen Qualität ohne Berücksichtigung der wirtschaftlichen Bedeutung eines Films ist nach dem Filmförderungsgesetz objektiv nicht möglich. Projektfilm- und Drehbuchförderung werden nur gewährt, wenn ein Film- bzw. ein Drehbuchvorhaben einen Film erwarten lässt, der geeignet erscheint, die Qualität und die Wirtschaftlichkeit des deutschen Films zu verbessern (§§ 32 Abs. 1, 47 Abs. 1 FFG). Qualität allein ist also nicht ausreichend. Hinzukommen muss die „Wirtschaftlichkeit“ eines Films, die eine Prognose über die Marktchancen und die zu erwartende Publikumsresonanz voraussetzt. Auch die Referenzfilmförderung knüpft an wirtschaftliche Eingangsschwellen, indem sie in den §§ 22 und 23 FFG bestimmte Mindestbesucherzahlen als Voraussetzung für die Förderung verlangt. Dass sie neben dem Zuschauererfolg den Erfolg bei international bedeutsamen Festivals und Preisen berücksichtigt, macht sie nicht zu einer Kulturförderung. Denn diese Kriterien haben durchaus eine wirtschaftliche Zielsetzung: der Gesetzgeber trägt damit der Tatsache Rechnung, dass solche – obwohl kulturell begründeten – Auszeichnungen aufgrund der damit einhergehenden internationalen Anerkennung der Qualität eines Films und der öffentlichen Berichterstattung darüber insgesamt absatzsteigernd wirken (vgl. BT-Ds. 15/1506, S. 23). Darüber hinaus wird auf die Mindestbesucherzahlen selbst dann nicht verzichtet, wenn ein Film einen Preis gewonnen hat oder Erfolg bei internationalen Festivals erzielt hat. Somit können Filme, die zwar künstlerisch wertvoll sind, aber gemessen an den Besucherzahlen keine ausreichende wirtschaftliche Bedeutung haben, nicht gefördert werden.
Ebenso wenig lässt sich aus der Zusammensetzung der Vergabekommission der Schluss ziehen, das Filmförderungsgesetz bezwecke eine überwiegend kulturelle Förderung. Die Vergabekommission, die über Anträge auf Förderung entscheidet (§ 64 Abs. 1 FFG) und Unterkommissionen bilden kann (§ 8a FFG), besteht aus 11 Mitgliedern (§ 7 Abs. 2 FFG). Die Kino-, Verleiher-, Video- und Produzentenverbände, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gemeinsam und der Verband Privater Rundfunk- und Telekommunikation benennen als so genannte Zahlergruppen je ein Mitglied. Darüber hinaus benennen der Deutsche Bundestag, der Verband der Drehbuchautoren und der Beauftragte für Kultur und Medien je ein Mitglied, der Verband der Fernseh- und Filmregisseure zwei Mitglieder (§ 8 FFG). Das heißt, die Mehrzahl der Mitglieder wird nicht aus dem „kreativ-künstlerischen Bereich“, sondern von wirtschaftlich orientierten Verbänden entsandt, die Interessen und Kenntnisse ihrer Gruppe in die Vergabekommission einbringen. Etwas anderes ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus § 7 Abs. 2 FFG, wonach die Mitglieder der Vergabekommission über Sachkunde auf dem Gebiet des Filmwesens verfügen müssen. Das bedeutet nicht, dass sie dem „kreativ-künstlerischen Bereich“ angehören müssen, wie bereits der Umkehrschluss aus § 8 Satz 1 Ziff. 2 FFG zeigt, wo ein solches Erfordernis für das vom Bundesbeauftragten für Kultur und Medien benannte Mitglied der Vergabekommission aufgestellt wird. Vielmehr soll die in § 7 Abs. 2 FFG geforderte Sachkunde gesetzmäßige Entscheidungen der Vergabekommission sicherstellen, die neben der Qualität auch die Wirtschaftlichkeit eines Films beurteilen muss. Dass nach § 7 Abs. 2 FFG nur ein Mitglied der Vergabekommission in Finanzierungsfragen sachverständig sein muss, steht dem ebenfalls nicht entgegen, weil Finanzierungsfragen nur ein Aspekt neben anderen im Rahmen der Wirtschaftlichkeit eines Filmes sind.
Für die Frage der Bundeskompetenz ist nicht erheblich, ob die Filmförderung haushaltsrechtlich dem Bundesbeauftragten für Kultur und Medien unterstellt wird, weil es nach dem oben Gesagten nicht auf die Absichtserklärungen des Gesetzgebers, sondern auf die objektive Auslegung des Filmförderungsgesetzes ankommt.
Das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Europäische Kommission die Hilfen nach dem Filmförderungsgesetz als Beihilfen nach Art. 87 Abs. 3 lit. d) des Vertrages über die Europäische Gemeinschaft (im Folgenden: EG) genehmigt hat. Nach dieser Vorschrift können Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, soweit sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Maß beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Die Frage, ob die Gesetzgebungsbefugnis für eine staatliche Beihilfe dem Bund oder den Ländern zusteht, ist eine der innerstaatlichen Organisation, die sich allein nach nationalem Recht beurteilt. Art. 87 EG enthält hierzu keine Regelung, sondern bestimmt, ob und welche staatlichen Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt und damit mit dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vereinbar sind. Daher ist es für die hier streitige Kompetenzfrage ohne Belang, aus welchen Gründen die Europäische Kommission die Hilfen nach dem Filmförderungsgesetz genehmigt hat, so dass dem entsprechenden Vorlagebegehren der Klägerin schon deshalb nicht zu entsprechen war.
Die Kompetenz des Bundesgesetzgebers entfällt nicht dadurch, dass auch die Bundesländer eine umfangreiche Filmproduktionsförderung teils aus Steuermitteln, teils über privatrechtliche Träger betreiben. Fällt eine Materie in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes, so entfaltet dies teilweise oder ganz Sperrwirkung für die Länder. Umgekehrt aber sind Gesetze oder gar Verwaltungsvorschriften der Länder kein Maßstab für die Auslegung von Art. 74 Nr. 11 GG. Dies gilt umso mehr, als die Filmförderung durch die Länder erst nach Erlass des ersten Filmförderungsgesetzes von 1967 eingeführt wurde.
Dass bis 1994 für die allgemeinen Rechtsverhältnisse des Films nur eine Rahmenkompetenz des Bundes (Art. 75 Nr. 2 GG) und danach überhaupt keine Bundeskompetenz mehr existierte, ist unschädlich. Denn dort war der Film als Meinungsverbreitungsinstitut und Massenkommunikationsmittel angesprochen (BVerwG, Urt. v. 8.2.1974, a.a.O., Rz. 17; OVG Berlin a.a.O., S. 7-8), nicht als Objekt filmwirtschaftlicher Produktions- und Absatzförderung.
c. Die bundeseinheitlichen Regelungen des Filmförderungsgesetzes, insbesondere § 66 FFG, sind gemäß Art. 72 Abs. 2 GG zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich.
aa. Nach dieser Vorschrift hat der Bund auf dem Gebiet des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG die Gesetzgebungskompetenz nur, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. Soweit Art. 72 Abs. 2 GG im Zuge der Föderalismusreform geändert wurde, gilt das dazu unter 1.b. Gesagte entsprechend.
Die so genannte Erforderlichkeitsklausel unterscheidet alternativ drei mögliche Ziele als Voraussetzung zulässiger Bundesgesetzgebung, von denen hier nur die Wahrung der Wirtschaftseinheit in Betracht kommt. Die Wahrung der Wirtschaftseinheit liegt im gesamtstaatlichen Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik durch bundeseinheitliche Rechtssetzung geht. Wirtschaftliche Lagen vermögen die Länder zwar grundsätzlich ebenso zu regulieren wie der Bund. Unterschiedliche landesrechtliche Regelungen können jedoch Schranken oder Hindernisse für den wirtschaftlichen Verkehr im Bundesgebiet errichten und insbesondere die Verteilung des wirtschaftlichen (personellen und sachlichen) Potenzials verzerren; auch tatsächliche Verschiedenheiten zwischen den Ländern können der Gesamtwirtschaft in erheblichem Umfang abträglich sein. Der Erlass von Bundesgesetzen zur Wahrung der Wirtschaftseinheit steht dann im gesamtstaatlichen, also im gemeinsamen Interesse von Bund und Ländern, wenn Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich bringen (BVerfG, Urt. v. 24.10.2002 - 2 BvF 1/01, juris, Rz. 327, 328). Soweit sich das Bundesverfassungsgericht auf die „Gesamtwirtschaft“ bezieht, ist dies nicht in einem engen Sinn zu verstehen. Es genügt, dass Rechtsvielfalt zu Wettbewerbsnachteilen in einem Wirtschaftssektor z. B. der Filmwirtschaft führt. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist nicht erforderlich, dass sich unterschiedliche sektorenspezifische Regelungen in den Ländern zusätzlich negativ auf die Gesamtwirtschaft des Bundes auswirken. Eine solche Auslegung ist weder nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung noch aus anderen Gründen geboten.
Eine Bundeskompetenz besteht nicht, wenn landesrechtliche Regelungen zum Schutz der in Art. 72 Abs. 2 GG genannten gesamtstaatlichen Rechtsgüter ausreichen; dabei genügt allerdings nicht jede theoretische Handlungsmöglichkeit der Länder. Insbesondere schließt die bloße Möglichkeit gleich lautender Ländergesetze eine Bundeskompetenz nicht aus (BVerfG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O., Rz. 339).
Bei der Beurteilung, ob die Rechtfertigungsgründe nach Art. 72 Abs. 2 GG vorliegen, steht dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu. Dieser Entscheidungsraum des Gesetzgebers, der sachbereichsbezogen im Wege einer Gesamtbetrachtung zu ermitteln ist, kann jedoch verfassungsgerichtlich auf seine methodischen Grundlagen und seine Schlüssigkeit hin überprüft werden. Der Prognose müssen Sachverhaltsannahmen zugrunde liegen, die sorgfältig ermittelt sind oder sich jedenfalls im Rahmen der gerichtlichen Prüfung bestätigen lassen. Die Prognose muss sich methodisch auf ein angemessenes Prognoseverfahren stützen lassen, und dieses muss konsequent verfolgt worden sein. Das Prognoseergebnis ist daraufhin zu kontrollieren, ob die die prognostische Einschätzung tragenden Gesichtspunkte mit hinreichender Deutlichkeit offen gelegt worden sind oder ihre Offenlegung jedenfalls im gerichtlichen Verfahren möglich ist und ob in die Prognose keine sachfremden Erwägungen eingeflossen sind (BVerfG, Urt. v. 27.7.2004 – 2 BvF 2/02, juris, Rz. 102; BVerfG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O., Rz. 344, 346, 347).
bb. Die Regelungen des Filmförderungsgesetzes, insbesondere § 66 FFG, erfüllen die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG.
Die bundeseinheitlichen Regelungen zur Filmförderung verfolgen das Ziel, in der Filmwirtschaft die Wirtschaftseinheit zu wahren. Sie bezwecken, die Filmwirtschaft in Deutschland strukturell zu stärken, die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films zu fördern und dadurch den Anteil des deutschen Films am deutschen Kinomarkt zu verbessern sowie für die Verbreitung des deutschen Films im Ausland wirken (s.o. 1.b.); vgl. auch BT-Ds. 15/1506, S. 18 f.). Dem dient eine standortunabhängige Förderung, die alle am Markterfolg des deutschen Films interessierten Unternehmen und Einrichtungen der Film- und Fernsehwirtschaft unterstützt (BT-Ds. 15/1506, S. 19). Darin unterscheidet sich die Bundesfilmförderung von den Förderprogrammen der Länder. Zwar ergänzen diese in bestimmten Bereichen die teilweise lückenhafte Förderung des Bundes; überwiegend aber verfolgen die Länderprogramme wirtschaftliche Standortinteressen. Die Attraktivität des jeweiligen Bundeslandes als Medienstandort soll gestärkt, die Leistungsfähigkeit der jeweiligen Filmwirtschaft gesteigert und die Arbeitsplätze im jeweiligen Bundesland sollen gesichert werden (Poeck, in: Hartlieb, 133. Kapitel, Rz. 1, 2; vgl. auch BT-Ds. 15/1506, S. 18). In den Ländern stellt daher das Erreichen eines möglichst hohen „Regional-Effekts“ einen wesentlichen Gesichtspunkt dar. Bei Film- und Fernsehproduktionen muss dieser mindestens den Faktor 1,5 erreichen, d.h., bei einer Förderhilfe von 100.000 EUR müssen mindestens 150.000 EUR in dem fördernden Bundesland ausgegeben werden (Poeck, a.a.O., Rz. 5). Indem die Bundesförderung von derartigen Standorteffekten unabhängig ist, bezweckt sie neben der Erhöhung des Markanteils des deutschen Films Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, die durch eine ausschließliche oder überwiegende regionale Förderung der Filmwirtschaft entstehen könnten, und somit Wirtschaftseinheit herzustellen.
Zur Erreichung dieses Ziels sind die bundeseinheitlichen Regelungen im Filmförderungsgesetz geeignet und erforderlich. Dem Vierten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes von 2003 ist eine Untersuchung des damaligen Beauftragten der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien zur der Situation des Filmschaffens in Deutschland vorangegangen, deren Ergebnisse unter anderem mit der Filmbranche intensiv erörtert wurden (BT-Ds. 15/1508, S. 18). Im Ergebnis waren sich die Verbände der Filmwirtschaft, die Vertreter der Bundesländer und die Träger der Länderfilmförderung über die Notwendigkeit einer von Standorteffekten unabhängigen Filmförderung einig (BT-Ds. 15/1508, S. 19). Die Annahme des Bundesgesetzgebers beruht somit auf der Einschätzung sachkundiger Personen und den seit 1967 gewonnenen Erfahrungen mit einer bundeseinheitlichen Wirtschaftsförderung des Films. Daher besteht zu einer weitergehenden gerichtlichen Überprüfung im vorliegenden Fall kein Anlass. Soweit der Bundesgesetzgeber zudem davon ausgeht, die Länder würden bei Wegfall der bundeseinheitlichen Regelungen den deutschen Film nicht von Standorteffekten unabhängig, jedenfalls nicht in demselben Umfang wie bisher der Bund fördern, ist dies nicht zu beanstanden. Es ist nicht ersichtlich, dass er bei dieser Einschätzung von falschen Tatsachen oder sachfremden Erwägungen ausgegangen ist.
d. Selbst wenn man das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG verneinte, wäre der Bund nach Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG zu den mit dem Dritten und dem Vierten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes erfolgten Veränderungen befugt gewesen.
Nach Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG gilt Recht, das aufgrund des Art. 72 Abs. 2 GG in der bis zum 15. November 1994 geltenden Fassung erlassen worden ist, aber wegen Änderung des Art. 72 Abs. 2 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, als Bundesrecht fort. Daraus folgt, dass der Bundesgesetzgeber auch für Änderungen zuständig bleibt, solange er an die wesentlichen Elemente der in dem fortgeltenden Bundesgesetz enthaltenden Regelung anknüpft. Zu einer grundlegenden Neukonzeption sind dagegen nur die Länder befugt (BVerfGE 111, 10 – 54 = BVerfG, Urt. v. 9.6.2004 – 1 BvR 636/02, juris, Rz. 109).
Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG ist im vorliegenden Fall anwendbar, auch wenn einige Regelungen wie etwa die Erhebung der Filmabgabe (§ 75 Abs. 1 FFG) im Filmförderungsgesetz in der Fassung des Zweiten Änderungsgesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl. I S. 2135) zeitlich befristet waren. Die Änderungsbefugnis des Bundesgesetzgebers umfasst auch das Recht, die Geltungsdauer zeitlich befristeter Regelungen zu verlängern.
Demnach war der Bundesgesetzgeber zuständig für die Änderungen im Dritten und im Vierten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 6. August 1998 (BGBl I S. 2046) bzw. vom 22. Dezember 2003 (BGBl. I S. 2771). Denn diese enthalten keine Neukonzeptionen, sondern knüpfen an die wesentlichen Elemente der bisherigen Regelungen an, soweit sie die Erhebung der Abgabe der Filmtheater und der Videowirtschaft beziehungsweise die Beiträge der Fernsehanstalten betreffen. In beiden Gesetzen bleibt es bei dem Grundsatz, dass alle Gruppen, die den Film nutzen (Filmwirtschaft, Videowirtschaft, öffentliches und privates Fernsehen) einen Beitrag zur Förderung des deutschen Films zu leisten haben, nämlich die Filmtheater sowie die Videoanbieter durch eine gesetzliche Abgabeverpflichtung, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und die privaten Fernsehveranstalter durch den Abschluss eines Abkommens mit der Filmförderungsanstalt über freiwillige Beiträge. Wenn im Vierten Änderungsgesetz der Kreis der Abgabepflichtigen beziehungsweise der Beitragsleistenden um die Video-on-Demand-Anbieter und die Pay-per-View-Anbieter erweitert wurde, so handelt es sich um eine - im Interesse der Belastungsgleichheit erfolgte - Anpassung an den technischen Fortschritt, nicht um eine Neukonzeption des Kreises der Abgabepflichtigen. Auch die Art und Weise der Berechnung der Abgabe wurde in den beiden Änderungsgesetzen beibehalten. Es wurden lediglich Freibeträge und Umsatzschwellen angehoben sowie Abgabensätze verändert.
2. Die Erhebung und Bemessung der Filmabgabe ist mit den besonderen Zulässigkeitsanforderungen vereinbar, die sich für hier vorliegende Sonderabgaben mit Finanzierungszweck aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes ergeben.
a. Die Filmabgabe ist eine Sonderabgabe mit Finanzierungszweck. Sie ist weder Beitrag noch Gebühr, denn sie wird nicht für die tatsächliche oder potentielle Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung erhoben. Die Abgabepflichtigen, die Filmtheater und die Videoanbieter, erhalten infolge der Abgabe keine individuell zurechenbaren Leistungen. Es besteht insbesondere kein Zusammenhang zwischen der Abgabenerbringung und den Förderhilfen für den Absatz beziehungsweise für das Abspielen von Filmen, die Videovertriebsunternehmen (§ 53b FFG), Filmtheater (§ 56 FFG) oder Videotheken (§ 56a FFG) erhalten können.
Für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck gelten besondere Voraussetzungen. Denn diese Sonderabgaben werden trotz einer gewissen Ähnlichkeit mit der Steuer außerhalb der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln des Grundgesetzes erhoben und regelmäßig aus dem Haushalt ausgegliedert. Die besonderen Erhebungsvoraussetzungen sollen gewährleisten, dass derartige Abgaben neben der Steuer seltene Ausnahmen bleiben. Der Erhebung der Abgabe muss ein Sachzweck zugrunde liegen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit ihr darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht (Sachnähe). Das Abgabeaufkommen muss zudem gruppennützig verwendet werden. In angemessenen Zeitabständen ist der Gesetzgeber gehalten zu überprüfen, ob es der Sonderabgabe weiterhin bedarf oder ob sie wegen veränderter Umstände zu ändern oder aufzuheben ist. Die Sonderabgabe ist zudem in einer dem Haushaltsplan beigefügten Anlage zu dokumentieren (vgl. BVerfG, Beschluss v. 17. 7. 2003 - 2 BvL 1/99 u.a., juris, Rz. 120 - 122; BverwG, Urt. v. 21.4.2004 - BVerwG 6 C 20.03, juris, Rz. 29).
b. Die für Sonderabgaben geltenden besonderen Voraussetzungen liegen vor.
aa. Die Filmabgabe dient einem Zweck, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht (vgl. oben 1.c.bb.).
bb. Die Filmtheater (§ 66 FFG) bilden zusammen mit den Programmanbietern der Videowirtschaft einschließlich Video-on-Demand-Anbietern (§ 66a FFG) sowie den öffentlich-rechtlichen und privaten Fernsehveranstaltern (§ 67 FFG) eine homogene Gruppe. Das hat das Oberverwaltungsgericht Berlin bereits für die Gruppe der Filmtheater, der Fernsehveranstalter und der Videotheken entschieden (OVG Berlin, a.a.O., S. 10). An der Gruppenhomogenität hat sich nichts dadurch geändert, dass seit 1. Januar 1993 die Filmabgabe der Videowirtschaft auf der Ebene der Programmanbieter anstatt wie bis dahin auf der Ebene der Videotheken erhoben wird (VG Berlin Urt. v. 16.10.1997 - VG 22 A 315.93 -) und seit dem 1. Januar 2004 die Video-on-Demand-Anbieter einbezogen worden sind. Voraussetzung für eine homogene Gruppe ist, dass sie durch eine gemeinsame in der Rechtsordnung und in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage von der Allgemeinheit und anderen Gruppen absetzbar ist (BVerfG, Beschluss v. 31.5.1990 – 2 BvL 12/88 u.a., juris, Rz. 93; BVerwG, Urt. 27.4.1995 - 3 C 9.95, juris, Rz. 31; BVerwG, Urt. v. 21.4.2004, a.a.O., Rz. 31). Das ist hier der Fall. Die Homogenität folgt aus dem gemeinsamen wirtschaftlichen Interesse an der Vermarktung deutscher Kinofilme und einer unabhängigen, sich auf dem internationalen Markt bewährenden deutschen Filmproduktion. Der Gesetzgeber hat an die drei Vertriebsformen für Filme (Filmvorführungen, Verkauf/Vermietung von Bildträgern bzw. elektronische Angebote, Ausstrahlung im Fernsehen) angeknüpft. Die Filmtheater, die Videoanbieter und das Fernsehen vertreiben fremdproduzierte Spielfilme und erzielen auf diese Weise Einnahmen. Dabei wird ein relevanter Anteil der Umsätze mit deutschen Spielfilmen erzielt. Das gilt entgegen der Auffassung der Klägerin insbesondere für Filmtheater, wie die Marktdaten zeigen. Bei Erlass des Vierten Änderungsgesetzes zum Filmförderungsgesetz im Jahre 2003 legte der Gesetzgeber seinen Erwägungen zugrunde, dass sich der Anteil des deutschen Films am deutschen Kinomarkt seit den 1970er Jahren zwischen 10 % und 17 % bewegt hat (BT-Ds. 15/1506, S. 18). Tatsächlich lag der Marktanteil der Besucher deutscher Kinofilme in den deutschen Kinos in den letzten fünf Jahren sogar höher und schwankte zwischen 11,9 % im Jahr 2002 und 23,8 % im Jahr 2004 bzw. 25,8 % im Jahr 2006 (vgl. „Das Kinoergebnis 2006“ unter. Dieses deutliche Interesse an der Vermarktung und Produktion deutscher Filme unterscheidet Filmtheater, Videoanbieter und Fernsehanstalten erheblich von der Allgemeinheit und anderen Gruppen.
Die Homogenität dieser Gruppe wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und die privaten Fernsehveranstalter keine Filmabgabe zu leisten haben, sondern aufgrund vertraglicher Vereinbarung Beiträge zur Förderung des deutschen Films leisten (§ 67 FFG). Die Fernsehveranstalter stehen nicht außerhalb der sonderabgabepflichtigen Gruppe, sondern sind ihr zugeordnet. Zur Begründung wird auf das oben genannte Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin (S. 11 – 13) verwiesen. Ergänzend ist auszuführen, dass entgegen der Auffassung der Klägerin das Merkmal der Gruppenhomogenität nicht die Abgabepflicht, sondern die Abgabepflicht die Gruppenhomogenität voraussetzt. Eine Gruppe kann dadurch inhomogen werden, dass Personen in die Abgabepflicht einbezogen werden, die nicht durch eine gemeinsame Interessenlage mit den anderen Personen aus der abgabepflichtigen Gruppe verbunden sind (vgl. BVerfGE 82, 159, 189). Eine Gruppe wird nicht inhomogen dadurch, dass Teile der Gruppe von der Abgabepflicht ausgenommen werden, jedenfalls wenn ein sachlicher Grund hierfür besteht (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.4.2004 - BVerwG 6 C 20.03, juris, Rz. 33).
Ein sachlicher Grund für die Freistellung der Fernsehveranstalter von der Abgabepflicht ist gegeben. Die Film- und Videoabgabe ohne Heranziehung der Fernsehveranstalter verletzt daher nicht den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. dazu OVG Berlin a.a.O., S. 13 – 15). Die Fernsehveranstalter sind von der Finanzierungsverantwortung nicht befreit, sondern leisten ebenso wie die Filmtheaterbetreiber und die Videoanbieter Beiträge zur Finanzierung der Aufgaben der Filmförderungsanstalt und zur Förderung des deutschen Films. Ihre Beiträge unterscheiden sich aber in der Art und Weise, wie sie berechnet und erhoben werden: während die Filmabgabe der Höhe nach vom Umsatz abhängig und gesetzlich bestimmt ist, durch Verwaltungsakt festgesetzt wird und von der Verwaltung zwangsweise beigetrieben werden kann, werden die Beiträge der Fernsehveranstalter ausgehandelt und durch öffentlich-rechtlichen Vertrag vereinbart, weshalb sie nur gerichtlich durchsetzbar sind. Darüber hinaus bestehen die Beiträge der Fernsehveranstalter nicht nur in Geld-, sondern maßgeblich auch in Sachleistungen.
Die Schaffung dieser zwei unterschiedlichen Finanzierungssysteme ist sachlich gerechtfertigt. Zum einen erheben die Veranstalter von Fernsehen (mit Ausnahme einiger weniger Pay-TV-Sender) anders als die Filmtheater und die Videoanbieter kein Entgelt für die Überlassung von Filmen an den Endverbraucher. Eine Abgabepflicht der Fernsehveranstalter kann daher nicht an Umsätze anknüpfen, die aus dem Verkauf von Eintrittskarten, dem Verkauf/der Vermietung von Bildträgern oder aus dem elektronischen Abruf von Filmen erzielt werden. Zum anderen fördern die Fernsehveranstalter den deutschen Film in erheblichem Umfang durch Sachleistungen, in dem sie Spielfilme allein oder gemeinsam mit unabhängigen Filmproduzenten herstellen. Das unterscheidet sie von den Filmtheatern und Videoanbietern, die ausschließlich fremdproduzierte Filme verwerten und anders als das Fernsehen auch keine sonstigen Programme herstellen und ausstrahlen. Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, das sich der Gesetzgeber bei den Fernsehveranstaltern für ein freiwilliges Beitragssystem entschieden hat, das zudem den Vorteil geringerer Verwaltungskosten und hoher Flexibilität hat.
Auch der Höhe nach sind die Beiträge der Fernsehveranstalter nicht zu beanstanden. Ohne Berücksichtigung der Sachleistungen machten ihre Beiträge im Jahr 2004 rund ein Viertel und in den Jahren 2005 und 2006 rund ein Drittel der Gesamteinnahmen der Filmförderungsanstalt aus der Filmabgabe der Filmtheater und der Videowirtschaft sowie der Zuführungen der Fernsehsender aus (vgl. Geschäftsbericht 2006 der Filmförderungsanstalt v. Juli 2007, S. 12 f., unter ). Hinzu kommen die Sachleistungen der Fernsehveranstalter: Nach dem 8. Abkommen zwischen der Filmförderungsanstalt und den öffentlich-rechtlichen Fernsehveranstaltern von 2004 stellen ARD und ZDF für Projektfilmfördermaßnahmen 11 Millionen EUR in Geld- und Sachleistungen für 2004 und jeweils 11 Millionen EUR in Geldleistungen für die Jahre 2005 bis 2008 zur Verfügung. Darüber hinaus beteiligen sie sich an der Durchführung von Gemeinschaftsproduktionen zwischen Film und Fernsehen mit jährlich weiteren 4,6 Millionen EUR für den Zeitraum 2004 bis 2008. Die privaten Fernsehveranstalter schlossen im Jahr 2004 mit der Filmförderungsanstalt ein Abkommen über fünf Jahre, wonach sie für die Jahre 2004 bis 2008 Barleistungen in Höhe von jährlich ca. 5 Millionen EUR und Medialeistungen in Höhe von jährlich sieben Millionen EUR erbringen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin sind die Sachleistungen der Fernsehanstalten hier auch zu berücksichtigen. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass es auch Gemeinschaftsproduktionen von Fernsehen und Film gibt, die nach Fertigstellung nicht im Kino verwertet werden. Das ist aber nicht die Regel, denn die Beiträge der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu Gemeinschaftsproduktionen sollen Filme betreffen, die die Fördervoraussetzungen nach dem Filmförderungsgesetz erfüllen und nicht vorrangig Fernsehinteressen dienen. Ferner sind die Filme grundsätzlich vor der Fernsehausstrahlung für 24 Monate im Filmtheater abzuspielen [§ 3 Nr. 1 a) und c), Nr. 2 und 3 des 8. Film-Fernseh-Abkommens]. Da die für Gemeinschaftsproduktionen von den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zur Verfügung gestellten Mittel grundsätzlich an die Zwecke des Filmförderungsgesetzes gebunden und die Sperrfristen des § 30 Abs. 2 und 3 FFG 2003 einzuhalten sind, ist es unschädlich, dass die Fernsehveranstalter auch ein Eigeninteresse an Koproduktionen haben.
Allerdings mussten entgegen der Auffassung der Klägerin die Berechnungsgrundlagen für die Sachleistungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und die so genannten Medialeistungen der privaten Fernsehveranstalter in die Film-Fernseh-Abkommen von 2004 nicht aufgenommen werden, weil diese Beiträge ausgehandelt wurden. Auch ist die Premiere Fernsehen GmbH & Co. KG nicht von der Verpflichtung zu Sachleistungen ausgenommen. In § 2 Nr. 2. a. und b. des Abkommens der privaten Fernsehveranstalter mit der Filmförderungsanstalt von 2004 ist vielmehr der Anteil von Premiere an den Bar- und Medialeistungen der Höhe nach fest vereinbart. Lediglich die Erhebungsmodalitäten werden in § 2 Nr. 4 des Abkommens einer gesonderten Vereinbarung vorbehalten. Schließlich trifft die Annahme der Klägerin nicht zu, dass seit 1. Januar 2004 die Abgabe nach § 66a FFG nicht beigetrieben wird. Aus dem Geschäftsbericht des Jahres 2006 der Filmförderungsanstalt (a.a.O., S. 12) ergeben sich Einnahmen aus der Filmabgabe der Videowirtschaft zwischen rund 16 und 19 Millionen EUR für die Jahre 2004 bis 2006.
Da der Gleichbehandlungsgrundsatz nicht verletzt ist, kann offen bleiben, welche Rechtsfolge sich aus einem etwaigen Verstoß ergeben würde. Insbesondere ist nicht zu entscheiden, ob die Klägerin neben einer Befreiung von der Abgabepflicht verlangen könnte, überhaupt keine Beiträge zu zahlen, oder ob sie nur Anspruch auf den Abschluss freiwilliger Beitragsvereinbarungen hätte.
Der Gruppenhomogenität von Filmtheatern, Videoanbietern und Fernsehveranstaltern steht nicht entgegen, dass die verschiedenen Vertriebswege (Filmvorführung, Verkauf/Vermietung von Bildträgern, Ausstrahlung im Fernsehen) konkurrieren. Grundsätzlich erfasst jede Absatzförderung eines Wirtschaftsbereichs Betriebe, die miteinander in Konkurrenz stehen. Eine bestehende Wettbewerbssituation allein spricht nicht dagegen, konkurrierende Wirtschaftsteilnehmer als homogene Gruppe zu einer Sonderabgabe heranzuziehen, solange gleiche Interessen gefördert werden (dazu BVerfG Beschluss v. 31.5.1990 – 2 BvL 12/88 u.a., juris, Rz. 113).
Für die Frage der Gruppenhomogenität ist es entgegen der Auffassung der Klägerin ohne Bedeutung, ob § 67 FFG eine wirksame Ermächtigungsgrundlage für die „Beitragsvereinbarungen“ mit den Fernsehveranstaltern darstellt. Bei § 67 FFG handelt es sich nicht um eine der Rechtsverordnungsermächtigung gleichzusetzende Delegation durch den Bundesgesetzgeber an die Filmförderungsanstalt, auf die Art. 80 Abs. 1 GG anwendbar ist. § 67 FFG ist auch keine Ermächtigung an die Filmförderungsanstalt, durch Satzung Art und Höhe von Abgaben zu regeln. Die in den Abkommen mit den Fernsehveranstaltern vereinbarten Geld- und Sachleistungen erfolgen auf freiwilliger Basis. Sie sind keine Abgabe im Sinne einer hoheitlich auferlegten Geldleistungspflicht und bedürfen daher keiner Eingriffsermächtigung. Aus diesem Grund liegt auch nicht der von der Klägerin gerügte Verstoß gegen das Verbot vor, Abgaben durch öffentlich-rechtlichen Vertrag zu erheben.
Die Gruppenhomogenität entfällt nicht dadurch, dass Filmtheater von der Abgabepflicht befreit sind, wenn deren Umsatz je Spielstelle nicht mehr als 75.000,- EUR beträgt. Diese Ausnahme ist sachlich gerechtfertigt. Zur Begründung wird auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin a.a.O., S. 13, verwiesen.
Schließlich kommt es nicht darauf an, ob in Einzelfällen Filmtheater überhaupt keine deutschen Filme abspielen. Denn der Gesetzgeber muss auch im Zusammenhang mit der Auferlegung von Sonderabgaben seine Tatbestände nach sozialtypischem Befund bilden, den typischen Fall erfassen und dadurch das Konkrete unter Vernachlässigung individueller Unterschiedlichkeiten verallgemeinern (BVerfG, Beschluss v. 17.7.2003, a.a.O., Rz. 143).
cc. Das Kriterium der Sachnähe ist erfüllt. Der Gleichheitssatz gestattet die Sonderbelastung einer Gruppe nur, wenn die Gruppe dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näher steht als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler (vgl. BVerfG, Urt. v. 10.12.1980, a.a.O., juris, Rz. 73; Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, § 88 Rz. 234). Dies ist der Fall, denn die Gruppe der Filmtheaterbetreiber, der Videoanbieter und der Fernsehveranstalter steht der Förderung der deutschen Filmwirtschaft näher als die Gemeinschaft der Steuerzahler. Die Filmabgabe wird überwiegend zur Produktion deutscher Kinofilme verwendet. An dieser Produktion haben insbesondere die Filmtheaterbetreiber ein besonderes erwerbswirtschaftliches Interesse, weil sie zusammen mit der Videowirtschaft und dem Fernsehen die mit der Abgabe geförderten Filme verwerten. Dem steht der oben dargestellte prozentuale Anteil deutscher Produktionen am Umsatz der Filmtheaterbetreiber und der Videoanbieter nicht entgegen, weil auch die Umsätze der Film- und der Videowirtschaft wachsen, wenn, wie zu beobachten ist, Verbreitung und Nachfrage des deutschen Films infolge der Filmförderung steigen (OVG Berlin a.a.O., S. 16 f.). Die Sachnähe entfällt auch nicht dadurch, dass die Allgemeinheit ein kulturelles Interesse an der Produktion und dem Abspiel deutscher Filme hat. Denn die Filmförderung ist in erster Linie eine Wirtschaftsförderung; die Gemeinschaft der Steuerzahler zieht anders als die Filmtheater, die Videoanbieter und die Fernsehveranstalter keinen wirtschaftlichen Vorteil aus der Produktion und dem Absatz deutscher Filme, sondern zahlt für deren Nutzung.
dd. Das Aufkommen aus der Filmabgabe wird gruppennützig verwendet (a.A. Kirchhof, a.a.O., Rz. 250, Fn. 489, zum FFG 1979). Die Einnahmen aus der Filmabgabe der Filmtheater und der Videowirtschaft sowie die freiwilligen Beiträge der Fernsehveranstalter sind gemäß §§ 67 a, 67 b und 68 FFG überwiegend für die Filmproduktion (§§ 22, 32, 41, 47 FFG) einzusetzen. Daneben werden im Wesentlichen der Absatz von Filmen (§§ 53, 53a FFG) und von mit Filmen bespielten Bildträgern (§ 53b FFG), das Abspielen von Filmen in Filmtheatern (§ 56 FFG) sowie Videotheken (§ 56a FFG) gefördert. Soweit das Filmabspiel in Filmtheatern gefördert wird (§§ 68 Abs. 1 Nr. 5 FFG), profitieren die Betreiber der Filmtheater unmittelbar von der Abgabe. Aber auch soweit die Mittel überwiegend zur Filmproduktion eingesetzt werden (§§ 67a Abs. 2, 67 Abs. 1, 68 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 FFG), ist entgegen der Auffassung der Klägerin die Gruppennützigkeit für Filmtheaterbetreiber, Videoanbieter und Fernsehveranstalter gegeben. Denn diese profitieren mittelbar von dem Aufkommen aus der Abgabe, weil sie die damit produzierten Filme verwerten (vgl. OVG Berlin a.a.O., S. 18, zur Videowirtschaft). Für die gruppennützige Verwendung einer Abgabe reicht es aus, dass das Aufkommen mittelbar überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet wird (BVerfG, Beschluss v. 17.7.2003, a.a.O., Rz. 151). Ebenso kommen die Förderhilfen für Verleih und Vertrieb von Filmen gemäß §§ 53, 53a FFG den Filmtheatern mittelbar zugute.
Die Gruppennützigkeit entfällt nicht dadurch, dass ein Teil der Filmtheater durch das Abspielen von US-amerikanischen Spielfilmen den überwiegenden Teil ihrer Umsätze erzielen. Es kommt auch nicht darauf an, ob die von der Filmförderungsanstalt geförderten Filme Umsätze der deutschen Filmtheater tatsächlich über einen Substituierungseffekt erhöhen. Die Gruppennützigkeit ist nur dann ausgeschlossen, wenn die Abgabepflichtigen von den durch die Abgabe Begünstigten weitgehend oder völlig verschieden sind und die Sonderabgabe somit „fremdnützig“ ist. Das ist vorliegend nicht der Fall, weil die Filmtheater - neben den ebenfalls abgabepflichtigen Videoanbietern und den freiwillige Beiträge leistenden Fernsehanstalten - Umsätze mit deutschen Kinofilmen erzielen und somit wirtschaftlich profitieren.
Die Gruppennützigkeit wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass einzelne Filmtheater überhaupt keine von der Filmförderungsanstalt geförderten Filme abspielen. Das Kriterium "gruppennütziger" Verwendung der Abgabe verlangt nicht, dass das Abgabeaufkommen im spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen zu verwenden ist; es genügt, wenn es überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet wird. (BVerfG, Urt. v. 10.12.1980, a.a.O., Rz. 75).
ee. Der Gesetzgeber hat seinen Anpassungs- und Prüfungspflichten genügt. Die Erhebung der Filmabgabe ist im Filmförderungsgesetz von 2003 ebenso wie in den Vorgängerregelungen auf fünf Jahre befristet, derzeit bis zum 31. Dezember 2008. Aus der allgemeinen Begründung des damaligen Gesetzesentwurfs (BT-Ds. 15/1506, S. 18 f.) ergibt sich, dass der Gesetzgeber geprüft hatte, ob weiterhin ein Bedürfnis für eine von Standorteffekten unabhängige Filmförderung besteht und wie das Fördersystem auszugestalten ist.
ff. Der Gesetzgeber hat im Jahre 2004, worauf sich die hier streitige Abgabe bezieht, keine haushaltsrechtliche Dokumentationspflicht verletzt. Für den Haushaltsplan 2004 bestand nämlich noch keine Pflicht, die Sonderabgabe in einer dem Haushaltsplan beigefügten Anlage zu dokumentieren, da die haushaltsrechtlichen Informationspflichten zwingend erst bei den nach dem 31. Dezember 2003 aufzustellenden Haushaltsplänen zu erfüllen sind (BVerfG, Urt. v. 17.7.2003 – 1 BvL 1/99, juris, Rz. 160) und der Haushaltsplan 2004 vorher zu erstellen war (§ 1 BHO).
3. Die Filmabgabe nach § 66 FFG ist mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG, auf die sich die Klägerin gemäß Art. 19 Abs. 3 GG berufen kann, vereinbar. Es kann dahinstehen, ob die Abgabe eine objektiv berufsregelnde Tendenz hat und daher der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG beeinträchtigt ist. Ein solcher Eingriff wäre jedenfalls gerechtfertigt. Die Erhebung der Abgabe ist durch Gesetz geregelt, zu dessen Erlass der Bundesgesetzgeber befugt war. Die Filmabgabe ist geeignet, erforderlich und angemessen zur Erreichung des mit ihr angestrebten Ziels, nämlich der Einnahmenerzielung zur Förderung des deutschen Films. Die Abgabe hat insbesondere keine erdrosselnde Wirkung. Daher scheidet auch ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG aus. Dies gilt auch für den Fall, dass die Klägerin mit ihrem Filmtheater in die Verlustzone geraten ist. Daraus kann nämlich nicht gefolgert werden, dass der Kinobetrieb wegen der Filmabgabe insgesamt nicht mehr lohnenswert ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO. Die Berufung und die Sprungrevision sind gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO sowie § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO i.V.m. § 134 VwGO zuzulassen. Die Fragen, ob der Bund zum Erlass des Filmförderungsgesetzes zuständig ist und ob die in diesem Gesetz vorgesehene Film- und Videoabgabe ohne eine Heranziehung der Fernsehveranstalter mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang steht, sind von grundsätzlicher Bedeutung (vgl. BVerfG, Beschluss v. 9.12.1999 - 2 BvR 2970/93 u.a. -, juris).