1. Die Verordnungsermächtigung des § 78 Abs 2 LBG genügt im Hinblick auf die Begriffe der "Einkünfte" und des "wirtschaftlich unabhängige(n) Ehegatten" dem Parlamentsvorbehalt und dem Bestimmtheitsgebot.
2. § 5 Abs 4 Nr 4 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 vom 18.12.2012 (GBl. S. 677) nicht genügt.
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30. Mai 2016 - 12 K 1564/14 - teilweise geändert.
Der Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe von 659,05 EUR zu gewähren. Die Bescheide des Landesamts für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg vom 18.01.2014 und 14.02.2014 und dessen Widerspruchsbescheid vom 04.03.2014 werden aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen.
Im Übrigen wird die Berufung des Klägers zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird zugelassen.
Der Kläger begehrt die Gewährung von Beihilfe für Aufwendungen, die seiner gesetzlich krankenversicherten Ehefrau entstanden sind.
Der Kläger ist als Ruhestandsbeamter beihilfeberechtigt; seine Ehefrau ist als Rentnerin gesetzlich krankenversichert. Mit Antrag vom 23.12.2013 beantragte der Kläger unter Vorlage von Rechnungsbelegen vom 27.05.2013, 09.07.2013, 14.11.2013 und 19.12.2013 die Gewährung von Beihilfe u.a. für im Zeitraum Mai bis Dezember 2013 entstandene Aufwendungen für seine Ehefrau in Höhe von insgesamt 966,51 EUR. Hierbei gab er an, der Gesamtbetrag der Einkünfte seiner Ehefrau gemäß § 2 Abs. 3 EStG habe in den Jahren 2011 und 2012 jeweils "bis 10.000,- EUR" betragen und ihre Einkünfte würden diesen Betrag auch im laufenden Kalenderjahr 2013 voraussichtlich nicht übersteigen. Aus dem beigefügten Steuerbescheid des Finanzamts L. für das Jahr 2012 ergab sich ein Gesamtbetrag der Einkünfte seiner Ehefrau von 10.646,- EUR.
Mit Bescheid vom 18.01.2014 lehnte das Landesamt für Besoldung und Versorgung (im Folgenden: LBV) die Gewährung von Beihilfe für die Aufwendungen für die Ehefrau des Klägers unter Hinweis darauf ab, dass der Gesamtbetrag ihrer Einkünfte im Jahr 2012 mehr als 10.000,- EUR betragen habe. Für die Jahre 2011 und 2013 werde um Vorlage von Nachweisen für die angegebenen Einkünfte gebeten.
Der Kläger erhob hiergegen mit Schreiben vom 31.01.2014 Widerspruch und machte geltend, Einkünfte unterlägen der Besteuerung nur insoweit, als sie die steuerlichen Freibeträge und die anerkannten Sonderausgaben überstiegen. Nach Abzug der steuerlich anerkannten Sonderausgaben blieben die Einkünfte seiner Ehefrau in den Jahren 2011 bis 2013 jeweils unter 10.000,-EUR. Für die Beihilfe könne nichts anderes gelten, denn Sinn einer Einkommensgrenze sei die wirtschaftliche Belastbarkeit des Beihilfeberechtigten. Zudem sei die Absenkung der Einkommensgrenze in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 ausschließlich für die gesetzlich krankenversicherten Ehegatten, die am 31.12.2012 vorhanden gewesen seien, verfassungswidrig. Hierin liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG und das Sozialstaatsgebot gemäß Art. 20 und 28 GG. Ein sachlicher Grund für die Schlechterbehandlung gesetzlich krankenversicherter Ehegatten gegenüber privat versicherten Ehegatten sei nicht ersichtlich. So treffe es nicht zu, dass die gesetzliche Krankenversicherung eine umfassende Krankenversorgung gewährleiste, wie sich beispielsweise an fehlenden Leistungen für Zahnimplantate zeige. Privat versicherte Ehegatten erhielten insoweit jedenfalls in gewissem Umfang Beihilfeleistungen. Die drastische Absenkung der Einkommensgrenze wirke sich bei Versorgungsempfängern besonders nachteilig aus, denn sie hätten wegen ihres fortgeschrittenen Lebensalters keine Möglichkeit mehr, die entstandene Versorgungslücke durch private Vorsorge auszugleichen. Selbst wenn man, wie der Beklagte, davon ausginge, dass die gesetzliche Krankenversicherung einen umfassenden Schutz gewährleiste, sei kein sachlicher Grund dafür erkennbar, dass dieser Schutz bei einem Einkommen bis 10.000,- EUR einer zusätzlichen Beihilfegewährung nicht entgegenstünde, bei einem darüber liegenden Einkommen aber doch. Auch sei nicht ersichtlich, weshalb eine wirtschaftliche Selbständigkeit pauschalierend bereits bei einem Einkommen von 10.000,- EUR angenommen werde. Der Gesetzgeber müsse auch im Hinblick auf das Sozialstaatsgebot das Familieneinkommen berücksichtigen, denn andernfalls könne bei einem Familieneinkommen von z.B. 100.000,- EUR und einem Anteil des berücksichtigungsfähigen, privat versicherten Ehegatten von 18.000,- EUR Beihilfefähigkeit für den Ehegatten bestehen, bei einem Familieneinkommen von beispielsweise 35.000,- EUR und einem Anteil des gesetzlich versicherten Ehegatten in Höhe von 10.100,-EUR hingegen nicht. All dies belege die Fragwürdigkeit der unterschiedlichen Einkommensgrenzen bei Ehegatten je nach Versicherungsverhältnis.
Mit Bescheid vom 14.02.2014 teilte das LBV mit, der Bescheid vom 18.01.2014 bleibe aufrecht erhalten. Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der Einkommensgrenze könnten keine weiteren Erläuterungen abgegeben werden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 04.03.2014 wies das LBV den Widerspruch zurück. Zur Begründung wiederholte es im Wesentlichen die bisherigen Ausführungen und führte darüber hinaus aus, es sei davon auszugehen, dass der Gesamtbetrag der Einkünfte der Ehefrau des Klägers in den Jahren 2011 bis 2013 über 10.000,- EUR gelegen habe. Die Aufwendungen seien nach dem 21.03.2013 entstanden, so dass die Übergangsvorschrift des § 19 Abs. 5 Satz 3 BVO nicht greife. Für privat versicherte Ehegatten bzw. Lebenspartner von Beihilfeberechtigten mit einem Gesamtbetrag der Einkünfte zwischen 10.000,- und 18.000,- EUR hätte die Anwendung der zum 01.01.2013 erfolgten Rechtsänderung in vielen Fällen zu nicht unerheblichen finanziellen Problemen geführt, da der Versicherungsumfang von 30 % auf 100 % aufzustocken gewesen wäre. Deshalb sei für diesen Personenkreis eine Übergangsregelung geschaffen worden. Diese berücksichtige, dass bei Bestehen eines gesetzlichen Krankenversicherungsverhältnisses die medizinisch notwendigen Leistungen von der gesetzlichen Krankenversicherung getragen würden und es zu keiner Erhöhung der Prämien einer privaten Krankenversicherung kommen könne, mithin keine Schutzbedürftigkeit im Hinblick auf die Absenkung der Einkommensgrenze bestehe. Der gesetzlich krankenversicherte Personenkreis sei, da es sich bei der gesetzlichen Krankenversicherung um eine Vollversicherung handele, nicht schützenswert. Der Gleichheitsgrundsatz sei nicht verletzt, weil strukturelle Unterschiede zwischen der gesetzlichen und der privaten Krankenversicherung bestünden. Der für die gesetzliche Krankenversicherung entrichtete Beitrag als Voraussetzung für die Versicherungsleistung würde für eine private Versicherung nicht ausreichen, um eine annähernd volle Erstattung der Aufwendungen zu erhalten, die die gesetzliche Krankenkasse als Sachleistung gewähre. Diesem Unterschied trügen die Beihilfevorschriften Rechnung, wenn davon ausgegangen werde, dass der für die Bestreitung der durchschnittlichen Krankheitsaufwendungen bestimmte Teil der Besoldung nicht ausreiche, um eine private Krankenversicherung abzuschließen. Die in § 19 Abs. 5 Satz 2 BVO normierte Härtefallregelung betreffe Fälle, in denen die ursprünglich beihilfefähigen Aufwendungen in Verbindung mit der Absenkung der Einkommensgrenze zu einer Auszehrung des Familieneinkommens führen würden.
Der Kläger hat am 28.03.2014 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und sich zur Begründung im Wesentlichen auf seinen vorprozessualen Vortrag bezogen.
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er hat im Wesentlichen seinen Vortrag im Verwaltungsverfahren wiederholt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 30.05.2016 abgewiesen. In den Entscheidungsgründen hat es zusammengefasst ausgeführt, der Kläger habe keinen Anspruch auf die begehrte Beihilfegewährung für Aufwendungen für seine Ehefrau. Nach § 5 Abs. 1 BVO seien Aufwendungen nach Maßgabe der nachfolgenden Vorschriften beihilfefähig, wenn sie dem Grunde nach notwendig und soweit sie der Höhe nach angemessen seien. Gemäß § 5 Abs. 2 BVO sei Voraussetzung für die Beihilfefähigkeit, dass im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen eine Beihilfeberechtigung bestehe und bei Aufwendungen für einen Angehörigen dieser berücksichtigungsfähig sei. Die Aufwendungen gälten in dem Zeitpunkt als entstanden, in dem die sie begründende Leistung erbracht werde. Die Berücksichtigungsfähigkeit von Angehörigen richte sich nach § 3 BVO. Danach seien nach Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Ehegatten grundsätzlich beihilfeberechtigt. Mit Art. 9 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 seien mit Wirkung ab 01.01.2013 in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO die Grenze für Einkünfte von Ehegatten und Lebenspartnern von 18.000,- auf 10.000,- EUR herabgesetzt und der Beihilfebemessungssatz in § 14 Abs. 1 Nr. 2 BVO (vgl. auch § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG) auf 50 % vermindert worden. Zugleich sei in § 19 Abs. 5 BVO eine Bestandsschutzregelung für am 31.12.2012 vorhandene Ehegatten und Lebenspartner eingefügt worden, die allerdings nicht für die gesetzlich krankenversicherten Ehegatten und Lebenspartner gelte. Die Einkommensgrenze nach § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO richte sich nach dem Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 EStG) des Ehegatten in den beiden Kalenderjahren vor der Stellung des Beihilfeantrags. Übersteige das Einkommen in diesen Kalenderjahren jeweils die Grenze von 10.000,-EUR, entfalle die Beihilfeberechtigung für den Ehegatten/Lebenspartner.
Nach Maßgabe dieser Vorschriften bestehe für die dem Beihilfeantrag zugrunde liegenden Aufwendungen für die Ehefrau des Klägers keine Beihilfeberechtigung. Die maßgeblichen Regelungen verstießen auch nicht gegen höherrangiges Recht. Maßgebend für die Beihilfeberechtigung der Ehefrau des Klägers seien gemäß § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO deren Einkommensverhältnisse in den Jahren 2011 und 2012. Hinsichtlich des Jahres 2012 stehe ausweislich des dem LBV vorgelegten Einkommensteuerbescheids fest, dass der Gesamtbetrag ihrer Einkünfte über der Grenze von 10.000,- EUR gelegen habe. Nachdem der Kläger die vom LBV geforderten Nachweise für 2011 nicht vorgelegt habe, sei nicht ersichtlich, dass der Gesamtbetrag der Einkünfte in diesem Jahr unter der Einkommensgrenze des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO gelegen habe. Damit könne eine Beihilfeberechtigung nicht unter dem Gesichtspunkt in Betracht kommen, dass nur in einem der beiden der Antragstellung vorangegangenen Jahre die Grenze überschritten worden sei (vgl. Ziff. 5.1 der Verwaltungsvorschriften des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft). Dies gelte entsprechend für die Einkünfte im Jahr 2013, dem Jahr, in dem die Aufwendungen entstanden und die Beihilfegewährung beantragt worden seien(vgl. Ziff. 5.2 der Verwaltungsvorschriften).
Die Regelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO, mit der ab 01.01.2013 die Einkommensgrenze von zuvor 18.000,- EUR auf 10.000,- EUR abgesenkt worden sei, sowie die Regelung des § 19 Abs. 5 BVO, wonach die gesetzlich krankenversicherten Ehegatten/Lebenspartner von der Bestandsschutzregelung ausgenommen worden seien, verstießen nicht gegen geltendes Recht. Der Kläger könne nicht damit durchdringen, dass bei der Berechnung der Einkünfte seiner Ehefrau die steuerlich anerkennungsfähigen Freibeträge und Sonderausgaben zuvor abzusetzen seien. Denn § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO verweise nach seinem Wortlaut ausdrücklich auf den "Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 EStG)". Bereits mit Urteil vom 03.11.1993 habe der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (- 3 B 93.65 -, juris, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 22.07.1994 - 2 B 16.94 -, juris) entschieden, dass die Bezugnahme in (gleichlautenden) Regelungen in der Bundesbeihilfeverordnung auf eine steuerrechtliche Vorschrift nicht dazu führe, dass die übrigen steuerrechtlichen Vorschriften in Bezug auf Sonderausgaben bzw. außergewöhnliche Belastungen auch für das Beihilferecht beachtet werden müssten, und dass es nicht zu beanstanden sei, wenn die Versagung einer Beihilfe für alle Krankheitsaufwendungen allein im Hinblick auf die Einkünfte des Ehegatten ohne Berücksichtigung der finanziellen Situation der gesamten Familie erfolge. Auch das Argument des Klägers, wonach die Auffassung des Beklagten, der gesetzliche Krankenversicherungsschutz sei umfassend, dazu führe, dass es einer zusätzlichen Beihilfegewährung generell nicht bedürfe, auch nicht für diejenigen Ehegatten, die ein Einkommen bis 10.000,- EUR erzielten, greife nicht durch. Denn insoweit stelle die Regelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO keine belastende Regelung dar, sondern eine Vergünstigung für den betroffenen Personenkreis mit der Folge, dass es an einer Beschwer fehle. Die Absenkung der Einkommensgrenze in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 für gesetzlich krankenversicherte Ehegatten, die am 31.12.2012 vorhanden gewesen seien, sei auch nicht verfassungswidrig. Nach § 78 Abs. 2 Nr. 1 LBG sei vom Verordnungsgeber zu bestimmen, welche Personen berücksichtigungsfähig seien. § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG a.F. habe geregelt, dass die zumutbare Eigenvorsorge bei "nach der Höhe ihrer Einkünfte wirtschaftlich nicht unabhängigen Ehegatten und Lebenspartnern nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz" nur 30 % der Aufwendungen betragen dürfe und umgekehrt der Beihilfebemessungssatz 70 % betragen müsse. Mit Art. 12 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 sei § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG mit Wirkung ab 01.01.2013 dahin geändert worden, dass die zumutbare Eigenvorsorge für Ehegatten, Lebenspartner und Versorgungsempfänger auf 50 % erhöht werde, der Beihilfebemessungssatz mithin nur noch 50 % betrage. In den Sätzen 5 und 6 sei eine Bestandsschutzregelung enthalten, wonach § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG in der bis 31.12.2012 gültigen Fassung weiterhin Anwendung finde für am 31.12.2012 vorhandene Beihilfeberechtigte im Sinne des § 2 Abs. 1, 3 und 4 BVO in der am 31.12.2012 gültigen Fassung. Für am Stichtag beihilfeberechtigte Personen verbleibe es somit auch ab 01.01.2013 für deren Ehegatten oder Lebenspartner bei einer Eigenvorsorge von 30 % und einem Beihilfebemessungssatz von 70 %. Die Formulierung "bei nach der Höhe ihrer Einkünfte wirtschaftlich nicht unabhängigen" Ehegatten und Lebenspartnern sei unverändert beibehalten worden. Danach sei es Sache des Verordnungsgebers, die Begriffe "Einkünfte" und "wirtschaftlich nicht unabhängig" näher zu bestimmen. Dies sei mit der Vorschrift des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO geschehen, die zum 01.01.2013 dahin geändert worden sei, dass die wirtschaftliche Selbständigkeit des Ehegatten/Lebenspartners bei einem über 10.000,- EUR liegenden Einkommen angenommen werde. Sowohl hierin als auch hinsichtlich der Bestandsschutzregelung des § 19 Abs. 5 BVO zugunsten der privat versicherten Ehegatten/Lebenspartner sei kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu erkennen. Soweit der Kläger darauf verweise, dass die Regelungen ohne sachlichen Grund Familien mit gesetzlich krankenversicherten Ehegatten/Lebenspartnern gegenüber solchen mit privat versicherten Ehegatten/Lebenspartnern benachteiligten, weil die gesetzlichen Krankenkassen gerade keine umfassende Krankenversorgung böten, vermöge dies nicht durchzugreifen. Denn es bestehe schon kein Anspruch auf eine umfassende Krankenversorgung. Das für den Krankenversicherungsschutz maßgebende SGB V trage dem Sozialstaatsgebot nach Art. 20 und Art. 28 GG dahin Rechnung, dass für den Krankheitsfall eine ausreichende Krankenversorgung gewährleistet sein müsse. Die hierfür notwendigen (Sach-)Leistungen seien im SGB V bestimmt. Auch Beihilfeberechtigte genössen keine umfassende Krankenversorgung, sondern seien in bestimmten Fällen auf Eigenbehalte beschränkt.
Die Bestandsschutzregelung des § 19 Abs. 5 BVO mit den unterschiedlichen Einkommensgrenzen für am 31.12.2012 vorhandene privat versicherte Beihilfeberechtigte einerseits (18.000,- EUR) und gesetzlich Versicherte andererseits (10.000,- EUR) verstoße ebenfalls nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Insoweit habe der Beklagte überzeugend vorgetragen, dass der Verordnungsgeber damit dem Umstand habe Rechnung tragen wollen, dass ansonsten für privatversicherte Ehegatten/Lebenspartner die Absenkung zu nicht unerheblichen finanziellen Problemen geführt hätte, denn Betroffene hätten ansonsten ihren Krankenversicherungsschutz von zuvor 30 % auf 100 % aufstocken müssen. Bei gesetzlich Krankenversicherten bedürfe es hingegen keiner Erhöhung der Prämien. Es sei davon auszugehen, dass der Beklagte zutreffend darauf hingewiesen habe, die Höhe des Sozialversicherungsbeitrages der gesetzlich Versicherten reiche für privat Versicherte nicht aus. Denn der Sozialversicherungsbeitrag richte sich, anders als der Beitrag für eine private Krankenversicherung, nach der Höhe des Einkommens. Auch das Argument des Klägers, wonach die Absenkung der Einkommensgrenze hinsichtlich gesetzlich krankenversicherter Ehegatten/Lebenspartner bei Versorgungsempfängern zu einer Versorgungslücke führe, da sie wegen ihres fortgeschrittenen Lebensalters keine Möglichkeit mehr hätten, diese Lücke durch private Vorsorge auszugleichen, greife nicht. Es sei nämlich nicht ersichtlich, inwieweit eine Versorgungslücke entstehen könne. Gesetzliche Krankenversicherungen seien verpflichtet, alle Personen, die nicht versicherungsfrei eingestuft würden und die keinen anderweitigen Anspruch auf Absicherung im Krankheitsfall hätten, zu versichern (§§ 5, 6 SGB V). Insofern könnten unzumutbare Härten für gesetzlich krankenversicherte Ehegatten/Lebenspartner bzw. für die deren Familien im Prinzip nicht eintreten, weshalb sie von der Bestandsschutzregelung ausgenommen worden seien (vgl. LT-Drucks. 15/2617). Eine Ungleichbehandlung von Familien mit gesetzlich krankenversicherten Ehegatten/Lebenspartnern im Verhältnis zu solchen mit privat versicherten Ehegatten und Partnern könne schon deshalb nicht eintreten, weil, wie oben ausgeführt, die jeweiligen Krankenversorgungssysteme unterschiedlich seien. Daher sei der Gesetzgeber auch nicht verpflichtet, beihilferechtliche Regelungen in Bezug auf beide Systeme gleich auszugestalten.
Es liege auch kein Verstoß gegen das Sozialstaatsgebot vor. Auch mit der Rüge, es existiere keine Definition des Tatbestandsmerkmals des "wirtschaftlich nicht unabhängigen" Ehegatten, vermöge der Kläger nicht durchzudringen. Wie bereits ausgeführt, habe der Gesetzgeber es dem Verordnungsgeber überlassen, die Begriffe "wirtschaftlich nicht unabhängig" und "Einkünfte" auszufüllen. Es bestehe insoweit kein Bestandsschutz dahingehend, dass diese Begriffe keiner Veränderung zugänglich seien. Zwar gebe es, worauf der Kläger gleichfalls hinweise, keinen nachvollziehbaren Maßstab für die Interpretation der fraglichen Tatbestandsmerkmale. Dies sei unbestimmten Rechtsbegriffen aber immanent. Weiter treffe es zu, dass die unterschiedlichen Einkommensgrenzen bei privat versicherten Ehegatten/Lebenspartnern und bei gesetzlich Versicherten beliebig erschienen. Allerdings habe der Verordnungsgeber sich bei der 10.000,- EUR-Grenze vermutlich an der Sozialhilfegrenze orientiert. Denn das nunmehr als Grenze der wirtschaftlichen Selbständigkeit im beihilferechtlichen Sinn angesetzte Einkommen von 10.000,-EUR liege mit monatlich etwa 830,- EUR knapp über der Sozialhilfegrenze von derzeit 808,- EUR pro Monat (2-facher Regelsatz der Regelbedarfsstufe 1 ohne Unterkunftszuschüsse). Inwieweit der Verordnungsgeber hierbei die Entwicklung des Geldwertes berücksichtigt habe bzw. verpflichtet sei, diese laufend zu berücksichtigen, bedürfe hier keiner Entscheidung, denn der Kläger habe nicht geltend gemacht, dass die Kaufkraft seit dem Inkrafttreten des Haushaltsbegleitgesetzes so gesunken sei, dass das existentielle Minimum nicht gewährleistet wäre. Dem stehe, wie ausgeführt, schon entgegen, dass die Einkünftegrenze in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO ungefähr der Sozialhilfegrenze entspreche. Dass insoweit Unterkunftszuschüsse nicht berücksichtigt würden, stehe nicht entgegen, denn § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO gehe von einer familiären Einheit und damit davon aus, dass die Unterbringung des Ehegatten/Lebenspartners gesichert sei. Die seitens des Klägers gleichfalls monierte Kostensteigerung im Gesundheitssektor sei ebenfalls unbeachtlich, da gesetzlich Versicherte Anspruch auf Sachleistungen hätten und sich Kostensteigerungen daher nicht auf den Umfang der angemessenen Krankenversorgung auswirkten. Soweit der Kläger rüge, dass beihilferechtlich das Familieneinkommen berücksichtigt werden müsse, da andernfalls Familien mit niedrigen Einkommen beihilferechtlich benachteiligt würden, weil der Ehepartner hier zum Mitverdienen veranlasst sei, greife auch dies nicht durch. Damit berufe sich der Kläger der Sache nach auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Dieser müsse Vorkehrungen dafür treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder Todesfälle nicht gefährdet werde. Ob er diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, über Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise erfülle, bleibe von Verfassungs wegen seiner Entscheidung überlassen. Nach dem geltenden Beihilfesystem erfülle der Dienstherr seine Fürsorgepflichten gegenüber den Beamtinnen und Beamten durch eine finanzielle Hilfeleistung aus öffentlichen Mitteln, die zu deren Eigenvorsorge hinzutrete. Diese anlassbezogenen Leistungen in Gestalt der Beihilfe in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen sollten die Beamtinnen und Beamten von den durch die Besoldung nicht gedeckten notwendigen Aufwendungen in angemessenem Umfang freistellen. Der Dienstherr müsse daher gewährleisten, dass der jeweilige Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibe, die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern könne. Er dürfe somit die Beihilfe, da er sie als eine die Eigenvorsorge ergänzende Leistung konzipiert habe, nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten ausgestalten. Eine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen verlange die Fürsorgepflicht jedoch nicht. In diesem Sinne habe der Verordnungsgeber die maßgeblichen Vorschriften der Beihilfeverordnung zuletzt durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 ausgestaltet. Der Kläger mache nicht geltend, er bleibe mit erheblichen Aufwendungen belastet, die er über eine zumutbare Eigenvorsorge nicht abdecken könne. Dies gelte im Hinblick auf seine Ehefrau schon deshalb, weil sie als gesetzlich Versicherte Anspruch auf Krankenvorsorge habe. Dass die Beiträge das Familieneinkommen auszehrten, mache der Kläger gleichfalls nicht geltend. Hinzu komme, dass § 19 Abs. 5 Satz 2 BVO besonderen Härtefällen Rechnung trage. Der Rechtsbegriff des Härtefalls sei zwar nicht definiert, allerdings enthalte § 5 Abs. 6 BVO insoweit eine Auslegungshilfe. Darin heiße es, dass "bei Anlegung eines strengen Maßstabs (...) in besonderen Härtefällen mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde und nur im Einvernehmen mit dem Finanz- und Wirtschaftsministerium zu Aufwendungen im Sinne des § 78 LBG ausnahmsweise abweichend von den in dieser Verordnung genannten Voraussetzungen" Beihilfe gewährt werden könne. Damit sei im Beihilfesystem auch die Berücksichtigung des Familieneinkommens gewährleistet.
Gegen das ihm am 09.06.2016 zugestellte Urteil hat der Kläger am 28.06.2016 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung trägt er unter Bezugnahme auf die Kommentierung von Keufer/Hellstern/Zimmermann, Beihilfevorschriften Baden-Württemberg, Stand: Februar 2016, § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO, Rn. 44 im Wesentlichen vor, die Herabsetzung der Einkommensgrenze in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO auf 10.000,- EUR sei mit höherrangigem Recht unvereinbar. Gemäß § 78 Abs. 2 LBG obliege es dem Verordnungsgeber, u.a. näher zu bestimmen, wann der Ehegatte eines Beihilfeberechtigten als wirtschaftlich unabhängig bzw. wirtschaftlich abhängig anzusehen sei. Der Verordnungsgeber sei gehalten, entsprechend der Vorgabe in § 78 LBG und im Hinblick auf die Fürsorgepflicht die Höhe des Grenzbetrags von Zeit zu Zeit darauf zu prüfen, ob bei dessen Überschreiten von "wirtschaftlicher Selbständigkeit" auszugehen sei. Der Grenzbetrag von 35.000,- DM bzw. 18.000,- EUR sei seit nahezu zwei Jahrzehnten unverändert geblieben. In dieser Zeit habe sich die Kaufkraft stark vermindert und zugleich seien die Kosten für Vollversicherungen deutlich gestiegen. Diese schleichende Entwertung der Beihilfe habe dazu geführt, dass die Beihilfeausgaben für Ehegatten ständig gesunken seien und bereits seit Jahren deutlich unter 20 % der gesamten Beihilfeausgaben lägen. Berücksichtige man, dass der Grenzbetrag brutto, vor Abzug von Steuern (Steuerklasse 5) und Sonderausgaben (insbesondere Versicherungsbeiträgen) anzusetzen sei, so verbleibe einem Ehegatten netto gerade einmal die Hälfte des Betrages. Zudem sei der Familienzuschlag für Ehegatten (mit dem Nettobetrag angesetzt) so gering, dass er für Versicherungsbeiträge und Lebensunterhalt bei weitem nicht ausreiche. Es sei vor diesem Hintergrund bereits nicht nachvollziehbar, dass der Bund den Grenzbetrag in § 4 Abs. 1 BBhV auf 17.000,- EUR herabgesetzt habe. Die Herabsetzung der Einkommensgrenze auf 10.000,- EUR durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 bei gleichzeitiger Herabsetzung des Beihilfebemessungssatzes auf 50 % sei aber geradezu absurd. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber nicht einmal den Versuch unternommen habe, eine sachbezogene Begründung für die Herabsetzung des Grenzbetrags auf 10.000,- EUR zu finden. In der Landtags-Drucksache 15/2561 finde sich diesbezüglich auf S. 1 lediglich der überstrapazierte, formelhafte Hinweis auf die "Haushaltskonsolidierung" und in der Einzelbegründung heiße es auf S. 51 lediglich: "Die Absenkung der Einkommensgrenze für Ehegatten berücksichtigt die höchstrichterliche Rechtsprechung, wonach Einkünfte, die zu einer wirtschaftlichen Selbständigkeit des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten führen, bei der Gewährung der Beihilfe einschränkend berücksichtigt werden können". Eine Antwort auf die naheliegende Frage, ob ein Betroffener mit einem Jahreseinkommen von (z.B.) 10.001,- EUR brutto ernsthaft als "wirtschaftlich selbständig" bezeichnet werden könne, bleibe aus. Des Weiteren werde der Eindruck erweckt, als werde auf aktuelle höchstrichterliche Rechtsprechung Bezug genommen und als ließe sich die jetzige Situation mit den Fällen vergleichen, die durch jene Rechtsprechung zu beurteilen gewesen seien. Tatsächlich sei jedoch das grundlegende Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur "wirtschaftlichen Selbständigkeit" bereits am 20.10.1976 ergangen (- VI C 187.73 -, juris) und habe einen Sachverhalt aus dem Jahr 1970 betroffen; hinsichtlich des Grenzbetrages sei es um Beträge von 25.000,- DM bzw. 30.000,- DM gegangen. Vor 40 Jahren sei die Kaufkraft dieser Beträge um ein Vielfaches höher gewesen als heutzutage die Kaufkraft von 18.000,- EUR. In den 1970er Jahren möge es gerechtfertigt gewesen sein, bei einer Person mit einem Bruttoeinkommen von 25.000,- DM von wirtschaftlicher Selbständigkeit zu sprechen. Bei einem Betrag von 18.000,- EUR im Jahr 2016 sei dies jedoch schon ganz anders und bei einem jährlichen Bruttoeinkommen von 10.000,- EUR könne von wirtschaftlicher Selbständigkeit jedenfalls nicht mehr die Rede sein. Das Verwaltungsgericht sei der Auffassung gewesen, der Gesetzgeber habe sich bei der Festlegung des Betrages von 10.000,- EUR "vermutlich" an der Sozialhilfegrenze orientiert. Damit werde dem Gesetzgeber eine Motivation untergeschoben, die dieser noch nicht einmal andeutungsweise selbst geltend gemacht habe, und die, wenn sie der Gesetzesänderung zugrunde gelegen hätte, die Rechtswidrigkeit der Regelung umso deutlicher hätte hervortreten lassen. Die Alimentations- und Fürsorgepflicht des Dienstherrn gelte nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht nur für den Beamten selbst, sondern auch für dessen Familie. Die wirtschaftliche Selbständigkeit des Ehegatten eines Beamten sei unter Beachtung des "Beamtenstandes der Familie" und des Sozialstaatsprinzips zu beurteilen. Sie sei nicht bereits dann gegeben, wenn Sozialhilfebedürftigkeit noch nicht eintrete oder wenn der steuerliche Grundfreibetrag überschritten werde. Mit der Herabsetzung der Einkommensgrenze sei allein das Ziel verfolgt worden, möglichst viele Ehegatten von der Beihilfefähigkeit auszuschließen und hierdurch Finanzmittel einzusparen; Überlegungen zur Zumutbarkeit und Fürsorgepflicht hätten offenkundig keine Rolle gespielt. Allgemeingültige Rechtssätze dürften zwar Pauschalierungen enthalten, wobei auch Härten in Einzelfällen hinzunehmen seien, jedoch dürfe die Pauschalierung nicht dazu führen, dass in einer Vielzahl von Fällen Härten entstünden, die mit dem Gesetzeszweck unvereinbar seien.
In dem Ausschluss der gesetzlich krankenversicherten Ehegatten und Lebenspartner von der Anwendung der Übergangsregelung des § 19 Abs. 5 BVO liege eine offenkundige Ungleichbehandlung, die gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße. Im Gegensatz zu der von dem Beklagten und auch vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung sei diese Ungleichbehandlung nicht gerechtfertigt, insbesondere nicht durch die Unterschiede zwischen den Systemen der gesetzlichen und der privaten Krankenversicherung. Es komme nicht auf diese Systeme an, sondern auf die Situation der beihilfeberechtigten Beamten und deren Ehegatten. Die Ungleichbehandlung knüpfe vorliegend an den Umstand an, dass ein betroffener Ehegatte gesetzlich krankenversichert sei. Soweit - wie im vorliegenden Fall - eine Pflichtversicherung in der gesetzlichen Krankenversicherung bestehe, sei es evident, dass sich die Betroffenen dieser nicht entziehen könnten mit dem Ziel, stattdessen einen vollwertigen Beihilfeanspruch zu erwerben. Aber auch eine freiwillige Versicherung in der gesetzlichen Krankenversicherung könnten die Betroffenen in der Regel nur unter Schwierigkeiten aufgeben, denn es werde mit steigendem Lebensalter problematisch, eine private Krankenversicherung zu finden, die zur Aufnahme bereit sei und überdies bezahlbare Beiträge anbiete. Gesetzlich versicherte Beamte und Angehörige seien bereits aufgrund der weitgehenden Ausschlüsse in § 5 Abs. 4 Nr. 1 BVO beihilferechtlich benachteiligt. Das immer wieder vorgebrachte Argument, es handele sich bei der gesetzlichen Krankenversicherung um ein System, das eine umfassende Krankenversorgung gewährleiste, greife nicht in allen Fällen. Dieser Versorgungsanspruch sei jedenfalls nicht so umfassend wie derjenige eines nicht bzw. privat versicherten Ehegatten durch die Beihilfe und ggf. eine private Versicherung.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30.05.2016 - 12 K 1564/14 - zu ändern, den Beklagten zu verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe in Höhe von 676,56 EUR zu gewähren und die Bescheide des Landesamts für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg vom 18.01.2014 und 14.02.2014 und dessen Widerspruchsbescheid vom 04.03.2014 aufzuheben, soweit sie dem entgegen stehen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung des Klägers zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt im Wesentlichen aus, der Regelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO liege die Wertung zugrunde, dass dem Ehegatten eine Eigenvorsorge zuzumuten sei, wenn er selbst über ausreichende Einkünfte verfüge (vgl. BVerwG Urteil vom 17.06.2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103). Diese Regelung verletze nicht die aus Art. 33 Abs. 5 GG folgende Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber den Beamten, bei deren Konkretisierung dem Gesetzgeber ein weiter Beurteilungsspielraum zukomme. Die Fürsorgepflicht erfordere nicht den Ausgleich jeglicher aus Anlass von Krankheit, Geburt, Pflege und Gesundheitsvorsorge entstandenen Aufwendungen und auch nicht deren Erstattung in jeweils vollem Umfang. Unzulässig, weil mit der Angemessenheit nicht vereinbar, seien hinsichtlich der Beihilfe allerdings Ausschließungsregelungen, die in einer dem Charakter der Beihilfe nicht gerecht werdenden Weise Aufwendungen des nicht selbst Beihilfeberechtigten zu einer unter Fürsorgegesichtspunkten unzumutbaren Eigenbelastung des Beihilfeberechtigten werden ließen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.1976 - VI C 187.73 -, BVerwGE 51, 193). Dies sei bei der Regelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO jedoch nicht der Fall. Die gesetzlich krankenversicherten Ehegatten des beihilfeberechtigten Beamten würden nicht mit erheblichen, ihnen bzw. dem Beamten unzumutbaren Aufwendungen belastet. Es verbleibe lediglich ein Aufwand, der auch allen anderen Mitgliedern der gesetzlichen Krankenversicherung zugemutet werde. Die Fürsorgepflicht sei offensichtlich nicht in ihrem Wesenskern verletzt. Auf Grund des umfassenden gesetzlichen Versicherungsschutzes liege keine unzumutbare Eigenbelastung des Beihilfeberechtigten vor. Dem Kläger stehe im vorliegenden Fall auch nicht ausnahmsweise ein unmittelbar auf die Fürsorgepflicht gestützter Beihilfeanspruch zu.
Die Regelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO halte sich auch im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 78 Abs. 2 LBG. Dem Verordnungsgeber stehe bei der Auslegung des Begriffs "wirtschaftlich nicht unabhängig" ein Beurteilungsspielraum zu, den er unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Norm ausgefüllt habe. Der Begriff der wirtschaftlichen Selbständigkeit stelle in Anbetracht des lediglich ergänzenden Charakters der Beihilfe darauf ab, ob der Ehegatte des Beihilfeberechtigten in zumutbarer Weise imstande sei, mit seinen eigenen Einkünften selbständig eine Vorsorge für den Krankheitsfall zu treffen, also die Kosten einer angemessenen Krankenversicherung zu tragen. Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe sei eine Ehefrau mit einem Einkommen von mehr als 10.000,- EUR jährlich wirtschaftlich selbständig. Denn damit stünden ihr Einkünfte weit über dem ALG II-Regelsatz bzw. der Durchschnittsrente der Frauen in der Bundesrepublik zur Verfügung. Das soziokulturelle Existenzminimum sei somit gesichert. Die Ehefrau des Klägers genieße zudem einen weitgehenden gesetzlichen Versicherungsschutz, weshalb sie nicht zwingend auf Beihilfeleistungen angewiesen sei. Unerheblich sei, dass in bestimmten Fällen - z.B. bei Implantaten - durch die Beihilfe mehr gewährt werde als durch die gesetzliche Krankenversicherung. Beihilfen sollten den Beamten nicht in vollem Umfange von den Ausgaben in Krankheitsfällen entlasten, sondern nur in dem durch die Fürsorgepflicht gebotenen Maß die wirtschaftliche Lage des Beamten durch Zuschüsse aus öffentlicher Hand erleichtern. Soweit der Beamte in Krankheitsfällen auf Grund gesetzlicher oder anderer Vorschriften gesichert sei, könne der Dienstherr davon ausgehen, dass er eine zusätzliche Fürsorge durch den Dienstherrn nicht benötige. Durch die Beihilfe solle lediglich eine annähernde Deckung der Aufwendungen bei Berücksichtigung einer zumutbaren Selbstvorsorge des Beihilfeberechtigten und seiner Familie gewährleistet sein. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass in den Dienst- und Versorgungsbezügen ohnehin ein Durchschnittssatz zur Deckung von Aufwendungen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen enthalten sei. Beihilfeleistungen des Dienstherrn seien nicht Teil der einem Beamten/Versorgungsempfänger zustehenden Alimentation, sondern stellten eine an besonderen, von dem allgemeinen Alimentationsgedanken abweichenden Grundsätzen orientierte und nach speziellen Maßstäben bemessene Nebenalimentation dar. Der Charakter der Beihilfe als Nebenalimentation belasse dem Dienstherrn einen erheblichen Spielraum, innerhalb dessen er die Voraussetzungen, den Umfang und die Art und Weise dieser speziellen Fürsorge bestimmen könne. Dieser Spielraum erlaube auch - insbesondere unter dem Gesichtspunkt der gebotenen sparsamen Haushaltsführung der öffentlichen Hand - die Berücksichtigung wirtschaftlicher und finanzieller Selbständigkeit des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten. Er gestatte insoweit eine Differenzierung in der Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch Gewährung von Beihilfen, die wegen der wirtschaftlichen Selbständigkeit des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten anders gestaltet werden könne, als wenn es sich allein um den Beihilfeberechtigten selbst handele. Es könne deshalb eine gerechtfertigte Ungleichheit sein, wenn die aus der wirtschaftlichen Selbständigkeit des Ehegatten fließenden Einkünfte in der Art berücksichtigt würden, dass sie sich einschränkend auf die Gewährung der Beihilfe auswirkten.
Die Vorschrift des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO begegne auch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Soweit sich aus den Regelungen eine Benachteiligung von gesetzlich krankenversicherten gegenüber privat versicherten Beihilfeberechtigten ergeben könne, sei diese Ungleichbehandlung durch die grundlegenden Systemunterschiede zwischen der gesetzlichen und der privaten Krankenversicherung gerechtfertigt. Hinsichtlich der gesetzlich Versicherten gebe es keinen Grund für eine Bestandsschutzregelung, da diese anders als privat Versicherte nicht vor dem Problem gestanden hätten, deutlich höhere Prämien für einen umfassenden Krankenversicherungsschutz zahlen zu müssen.
Auf Anfrage des Senats hat der Beklagte mit Schreiben vom 26.07.2017 mitgeteilt, der Kläger habe bislang zu den eingereichten Rechnungsbelegen nicht nachgewiesen, dass eine Leistung der gesetzlichen Krankenkasse nicht erfolgt sei.
Der Kläger hat daraufhin mit Schriftsatz vom 06.10.2017 drei Schreiben der gesetzlichen Krankenkasse seiner Ehefrau vom 04.09.2017 vorgelegt, die sich auf die mit dem Beihilfeantrag eingereichten Rechnungsbelege vom 27.05.2013, 14.11.2013 und 19.12.2013 beziehen. Aus diesen Schreiben ergibt sich, dass die gesetzliche Krankenkasse der Ehefrau des Klägers bezüglich der betreffenden Rechnungen keine Kosten erstattet hat und eine Kostenübernahme auch für gesetzlich ausgeschlossen erachtet.
Mit Schreiben vom 23.10.2017 hat der Beklagte erklärt, die sich aus den Rechnungsbelegen vom 27.05.2013, 14.11.2013 und 19.12.2013 ergebenden Aufwendungen seien beihilfefähig. Da ein Erstattungsvermerk der gesetzlichen Krankenkasse bezüglich der Rechnung vom 09.07.2013 nicht vorgelegt worden sei, könne die Beihilfefähigkeit dieser Aufwendung nicht geprüft werden.
Auf Anforderung des Gerichts hat der Kläger mit Schriftsatz vom 17.11.2017 seine Einkommensteuerbescheide für die Jahre 2011 und 2013 vorgelegt, aus denen sich ergibt, dass sich der Gesamtbetrag der Einkünfte seiner Ehefrau im Jahr 2011 auf 10.376,- EUR und im Jahr 2013 auf 10.885,- EUR belief.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akte des Beklagten und die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Stuttgart, auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ergänzend Bezug genommen.
Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist überwiegend begründet. Das Verwaltungsgericht hat die vom Kläger erhobene Klage zu Unrecht vollumfänglich abgewiesen. Die Bescheide des LBV vom 18.01.2014 und 14.02.2014 und dessen Widerspruchsbescheid vom 04.03.2014 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten, soweit die Gewährung einer Beihilfe in Höhe von 659,05 EUR (70 % der Aufwendungen gemäß der Rechnungsbelege vom 27.05.2013, 14.11.2013 und 19.12.2013) abgelehnt wurde. Der Kläger hat einen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Beihilfe in dieser Höhe (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO; dazu 1.). Ein Anspruch auf Gewährung von Beihilfe zu Aufwendungen in Höhe von 25,01 EUR gemäß der Rechnung vom 09.07.2013 steht dem Kläger jedoch nicht zu (dazu 2.).
1. Für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die Beihilfe verlangt wird (hier: Mai bis Dezember 2013), maßgeblich (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.03.2017 - 2 S 1723/16 -, juris; BVerwG, Urteil vom 23.04.2015 - 5 C 2.14 -, juris Rn. 10). Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 der auf der gesetzlichen Grundlage des § 101 LBG (seit dem 01.01.2011: § 78 LBG) erlassenen Verordnung des Finanzministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen vom 28.07.1995 (GBl. S. 561; im Folgenden: Beihilfeverordnung - BVO -) in der zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen geltenden Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 vom 18.12.2012 (GBl. S. 677) sind Aufwendungen beihilfefähig, wenn sie dem Grunde nach notwendig und soweit sie der Höhe nach angemessen sind. Voraussetzung für die Beihilfefähigkeit ist nach § 5 Abs. 2 Satz 1 BVO, dass im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen Beihilfeberechtigung besteht und bei Aufwendungen für einen Angehörigen dieser berücksichtigungsfähig ist. Die Aufwendungen gelten in dem Zeitpunkt als entstanden, in dem die sie begründende Leistung erbracht wird (§ 5 Abs. 2 Satz 2 BVO). Nach der durch Art. 9 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 geänderten Vorschrift des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO (im Folgenden: § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F.) sind nicht beihilfefähig die in §§ 6 bis 10 BVO genannten Aufwendungen, auch in Verbindung mit § 13 Abs. 1 bis 3 BVO, die für den Ehegatten des Beihilfeberechtigten oder dessen Lebenspartner nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz entstanden sind, wenn der Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 EStG) des Ehegatten oder des Lebenspartners nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz in den beiden Kalenderjahren vor der Stellung des Beihilfeantrags jeweils 10.000,- EUR übersteigt. Durch Art. 9 Ziff. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 wurde die in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO in der bis 31.12.2012 gültigen Fassung (im Folgenden: Beihilfeverordnung a.F. - BVO a.F. -) geregelte Einkünftegrenze von 18.000,- auf 10.000,- EUR abgesenkt; im Übrigen blieb die Vorschrift unverändert. Nach der durch Art. 9 Ziff. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 eingefügten Übergangsregelung des § 19 Abs. 5 Satz 1 BVO findet § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO a.F. weiterhin Anwendung für am 31.12.2012 nach § 3 BVO a.F. berücksichtigungsfähige Ehegatten und Lebenspartner nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz, die nicht gesetzlich krankenversichert sind. Satz 1 gilt auch in besonderen Härtefällen für am 31.12.2012 nach § 3 BVO a.F. berücksichtigungsfähige Ehegatten und Lebenspartner nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz (§ 19 Abs. 5 Satz 2 BVO). Aufwendungen, die zeitlich bis spätestens drei Monate nach Verkündung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 (21.12.2012) entstanden sind, sind unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO a.F. beihilfefähig (§ 19 Abs. 5 Satz 3 BVO).
a) Nach Maßgabe dieser Vorschriften hätte der Kläger für die mit dem Beihilfeantrag geltend gemachten Aufwendungen für seine Ehefrau keinen Anspruch auf die Gewährung von Beihilfe.
aa) In seinem Fall fände nach der Übergangsregelung des § 19 Abs. 5 Satz 1 BVO die Vorschrift des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. Anwendung, da seine Ehefrau am maßgeblichen Stichtag, dem 31.12.2012, gesetzlich versichert war. Einen besonderen Härtefall nach § 19 Abs. 5 Satz 2 BVO hat der Kläger weder geltend gemacht hat noch sind Anhaltspunkte für einen solchen ersichtlich. Die Aufwendungen für seine Ehefrau waren auch erst nach Ablauf der Drei-Monatsfrist gemäß § 19 Abs. 5 Satz 3 BVO, nämlich in der Zeit von Mai bis Dezember 2013 entstanden.
bb) Nach den Maßgaben des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. wären die Aufwendungen für die Ehefrau des Klägers nicht beihilfefähig, da der Gesamtbetrag ihrer Einkünfte nach § 2 Abs. 3 EStG in den beiden Kalenderjahren vor der Stellung des Beihilfeantrags am 23.12.2013 jeweils 10.000,- EUR überstieg. Der Gesamtbetrag der Einkünfte der Ehefrau des Klägers belief sich ausweislich der von dem Kläger vorgelegten Einkommensteuerbescheide im Jahr 2011 auf 10.376,- EUR und im Jahr 2012 auf 10.646,- EUR.
Dem Kläger kommt auch nicht die Härteregelung in § 5 Abs. 6 BVO i.V.m. Ziffer 5.2 der Verwaltungsvorschriften des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft zugute, wonach unter dem Vorbehalt des Widerrufs eine Beihilfe bereits im laufenden Kalenderjahr gewährt wird, wenn beim berücksichtigungsfähigen Ehegatten, dessen Einkünfte in den beiden Vorjahren den Höchstbetrag überschritten haben, im laufenden Kalenderjahr die Einkünfte weggefallen oder deutlich reduziert sind und die beihilfeberechtigte Person erklärt, dass im laufenden Kalenderjahr der Höchstbetrag nicht überschritten wird. Denn eine solche Erklärung hat der Kläger nicht abgegeben. Im Übrigen überstieg der Gesamtbetrag der Einkünfte seiner Ehefrau auch im Jahr 2013 die Einkünftegrenze von 10.000,- EUR; er belief sich ausweislich des vom Kläger vorgelegten Einkommensteuerbescheids auf 10.885,- EUR.
Der Kläger kann nicht mit Erfolg geltend machen, bei der Berechnung des Gesamtbetrags der Einkünfte seiner Ehefrau seien steuerlich anerkennungsfähige Freibeträge und Sonderausgaben abzusetzen. Denn § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO verweist ausdrücklich auf den Gesamtbetrag der Einkünfte nach § 2 Abs. 3 EStG. Danach ist der Gesamtbetrag der Einkünfte die Summe der Einkünfte, vermindert um den Altersentlastungsbetrag (§ 24a EStG), den Entlastungsbetrag für Alleinerziehende (§ 24b EStG) und den Abzug bei Einkünften aus Land- und Forstwirtschaft nach § 13 Absatz 3 EStG. Sonderausgaben (§§ 10 ff. EStG) sowie besondere Freibeträge und außergewöhnliche Belastungen (§§ 33 ff. EStG) sind für den Gesamtbetrag der Einkünfte nach § 2 Abs. 3 EStG und damit auch im Rahmen des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO nicht zu berücksichtigen (so auch BayVGH, Urteil vom 03.11.1993 - 3 B 93.65 -, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 22.07.1994, a.a.O.).
b) Die Regelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 (§ 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F.), mit der die Einkünftegrenze von 18.000,- auf 10.000,- EUR abgesenkt wurde, ist allerdings unwirksam. Zwar ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, dass die Verordnungsregelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch den Gesetzgeber geändert wurde (dazu aa) und unterliegt die Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 LBG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (dazu bb). Die Regelung des § § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO genügt allerdings weder den formellen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Begründung (dazu cc) noch den Maßgaben der Ermächtigungsgrundlage (dazu dd). Der Entscheidung über den Beihilfeanspruch des Klägers ist deshalb § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO in der bis zum 31.12.2012 geltenden Fassung (§ 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO a.F.) zugrunde zu legen (dazu c).
aa) Der Umstand, dass die Einkünftegrenze in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. durch den Gesetzgeber, nämlich durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 vom 18.12.2012 herabgesetzt wurde, verleiht der Vorschrift nicht den Rang eines Gesetzes. Vielmehr ist diese Regelung aus Gründen der Normenklarheit und Normenwahrheit als Verordnungsrecht anzusehen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13.09.2005 - 2 BvF 2/03 -, BVerfGE 114, 196 und vom 27.09.2005 - 2 BvL 11/02 -, BVerfGE 114, 303; BVerwG, Urteil vom 15.12.2016 - 2 C 31.15 -, BVerwGE 157, 54). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Änderung einer Verordnung durch den Gesetzgeber nur zulässig, wenn es sich um eine Anpassung im Rahmen einer Änderung eines Sachbereichs durch den Gesetzgeber handelt, dieser die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren einhält und die geänderte Verordnungsregelung sich in den Grenzen der Ermächtigungsgrundlage hält (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13.09.2005 und vom 27.09.2005, a.a.O.).
Die Änderung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 erfolgte im Rahmen einer Änderung des Sachbereichs, mit der der Gesetzgeber u.a. neben weiteren Vorschriften der Beihilfeverordnung (§ 14 Abs. 1, § 15 Abs. 1 Satz 5, § 19 Abs. 5 bis 7 BVO und Nummer 1.2.1 Buchstabe b der Anlage zur BVO) zugleich die Ermächtigungsgrundlage für diese Vorschriften in § 78 Abs. 2 LBG geändert hat. Unbedenklich ist es, dass die Verordnungsermächtigung und die darauf beruhende Verordnung in einem einzigen Rechtsakt ("uno actu") vom parlamentarischen Gesetzgeber geändert wurden (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, a.a.O.). Zwar muss dem Grundsatz nach die ermächtigende Norm in Kraft gesetzt sein, bevor die darauf gestützte Norm erlassen werden kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 26.07.1972 - 2 BvF 1/71 -, BVerfGE 34, 9). Entbehrlich ist die Einhaltung dieser Reihenfolge jedoch dann, wenn der personenidentische Normgeber die auf die Ermächtigungsnorm gestützte Vorschrift auch ohne die Ermächtigungsnorm erlassen könnte, nämlich - wie hier - durch ein formelles Gesetz. In diesem Fall wäre es eine überzogene, nicht zu rechtfertigende formelle Anforderung, zunächst das Inkrafttreten der aus dem einheitlichen Willensentschluss des parlamentarischen Gesetzgebers folgenden Ermächtigungsnorm zu verlangen, bevor dieser - ebenfalls dem einheitlichen Willen entsprechend - das zugehörige Verordnungsrecht erlassen darf. Die Zielsetzung, aufeinander abgestimmtes und ineinander greifendes Recht "aus einem Guss" zu erlassen, würde ansonsten beeinträchtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, a.a.O.).
bb) Ermächtigungsgrundlage für § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. ist § 78 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 LBG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14. Danach hat das Finanz- und Wirtschaftsministerium im Einvernehmen mit dem Innenministerium durch Rechtsverordnung insbesondere zu bestimmen, welche Personen beihilfeberechtigt und welche Personen berücksichtigungsfähig sind. Die Sätze 3 ff. des § 78 Abs. 2 LBG enthalten nähere Bestimmungen für die durch Rechtsverordnung zu erlassenden Regelungen.
Die Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 LBG ist wirksam. Sie genügt insbesondere dem verfassungsrechtlichen Vorbehalt des Gesetzes. Dieser verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden normativen Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Fragen selbst zu entscheiden und sie nicht anderen Normgebern oder der Verwaltung zu überlassen, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris Rn. 182; Urteil vom 14.07.1998 - 1 BvR 1640/97 -, BVerfGE 98, 218; Beschluss vom 19.04.1978 - 2 BvL 2/75 -, BVerfGE 48, 210; BVerwG, Urteile vom 19.07.2012 - 5 C 1.12 -, BVerwGE 143, 363 und vom 21.07.2010 - 6 C 22.09 -, BVerwGE 137, 275).
Der Vorbehalt des Gesetzes gilt auch für das Beihilferecht. Wegen der außergewöhnlichen Bedeutung der Beihilfe für die Betroffenen und für die Wahrung eines verfassungsgemäßen Alimentationsniveaus muss der parlamentarische Gesetzgeber selbst die tragenden Strukturprinzipien und wesentliche Einschränkungen des Beihilfesystems festlegen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 19.07.2012, a.a.O.; Beschluss vom 14.07.2010 - 2 B 92.09 -, juris Rn. 7; Urteil vom 17.06.2004, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.10.2010 - 10 S 2821/09 -, VBlBW 2011, 112, juris Rn. 24). Für das Beihilfeniveau wesentliche Weichenstellungen, insbesondere durch das Besoldungsrecht nicht kompensierte gravierende Einschnitte, müssen vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst verantwortet werden und dürfen nur unter zusätzlicher Beachtung der Bestimmtheitsanforderungen des Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV hinsichtlich Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Rechtsverordnungsermächtigung einem Verordnungsgeber überlassen werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.10.2010, a.a.O.). Andernfalls könnte der für Besoldung und Versorgung bestehende Gesetzesvorbehalt aus Art. 33 Abs. 5 GG zunehmend ausgehöhlt werden und die Exekutive das durch Besoldungs- und Versorgungsgesetze festgelegte Alimentationsniveau durch Streichungen oder Kürzungen von Beihilfeleistungen eigenmächtig absenken (BVerwG, Urteil vom 19.07.2012, a.a.O.; Beschluss vom 14.07.2010, a.a.O.; Urteil vom 17.06.2004, a.a.O.). Zu den tragenden Strukturprinzipien des Beihilferechts gehört auch die Festlegung, für welche weiteren Personen der Beamte Beihilfeleistungen beanspruchen kann (BVerwG, Urteil vom 03.06.2009 - 2 C 27.08 -, NVwZ-RR 2009, 895, juris Rn. 9, vgl. Urteile vom 17.06.2004, a.a.O., vom 20.03.2008 - 2 C 49.07 -, BVerwGE 131, 20 und vom 26.06.2008 - 2 C 2.07 -, BVerwGE 131, 234).
Die Ermächtigungsgrundlage des § 78 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 LBG wird dem verfassungsrechtlichen Vorbehalt des Gesetzes und dem Bestimmtheitsgebot des Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV gerecht. Aus § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG in der maßgeblichen Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14, wonach die zumutbare Eigenvorsorge bei "nach der Höhe ihrer Einkünfte wirtschaftlich nicht unabhängigen" Ehegatten und Lebenspartnern nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz in der Regel 50 % der Aufwendungen (nach der bis zum 31.12.2012 gültigen Fassung des § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG: 70 %) umfasst, ergibt sich, dass die Gewährung der Beihilfe nach § 78 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 LBG durch Rechtsverordnung (nur) für nach der Höhe ihrer Einkünfte wirtschaftlich unabhängige Ehegatten und Lebenspartner ausgeschlossen oder eingeschränkt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.1976 - VI C 187.73 -, BVerwGE 51, 193; Beschluss vom 22.07.1994, a.a.O.; Urteil vom 03.06.2009, a.a.O.; Keufer/Hellstern/Zimmermann, Beihilfevorschriften Baden-Württemberg, a.a.O., § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO, Rn. 44). Die unbestimmten Rechtsbegriffe der "Einkünfte" und der "wirtschaftlichen Unabhängigkeit" sind hinreichend konkret bestimmbar, so dass die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage dem Parlamentsvorbehalt und dem Bestimmtheitsgebot des Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV genügt.
Allerdings kann für die Rechtslage in Baden-Württemberg nicht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.06.2009, a.a.O., juris Rn. 10 f.) herangezogen werden (anderes gilt für die Rechtslage im Saarland, dazu VG Saarland, Urteil vom 26.02.2014 - 6 K 597/13 -, juris). Zum nordrhein-westfälischen Beihilferecht hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 03.06.2009 (a.a.O.) ausgeführt:
Die Verordnungsermächtigung des § 88 Satz 2 Halbs. 2 LBG ist wirksam. Allerdings werden die Begriffe des ‚wirtschaftlich selbständigen Ehegatten‘ und der ‚unzumutbaren Belastungen‘ des Beihilfeberechtigten trotz ‚ausreichender Vorsorge‘ nach ihrem Wortlaut rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen für sich genommen nicht gerecht. Der Gesetzgeber muss bei der näheren Ausgestaltung der Fürsorge im Falle von Krankheit oder Pflegebedürftigkeit des Beamten und seiner Angehörigen zumindest die tragenden Strukturprinzipien selbst regeln. Nach der Rechtsprechung des Senats verlangt dies nicht nur die Festlegung, welche Risiken erfasst, nach welchen Grundsätzen Leistungen erbracht, bemessen oder ausgeschlossen werden und welche zweckidentischen Leistungen und Berechtigungen Vorrang haben, sondern auch, für welche weiteren Personen der Beamte Beihilfeleistungen beanspruchen kann (stRspr, vgl. Urteile vom 17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 50.02 - BVerwGE 121, 103 <106 f.> = Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 123, vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 <21 f.> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 und vom 26. Juni 2008 - BVerwG 2 C 2.07 - BVerwGE 131, 234 <235 f.>). Ob der Ehegatte oder der Lebenspartner nach § 88 Satz 2 Halbs. 1 LBG beihilfeberechtigt ist, erschließt sich aufgrund der Unbestimmtheit der gesetzlichen Rechtsbegriffe und ihrer gegenseitigen Verschränkung nicht. Der Gesetzgeber ist ersichtlich davon ausgegangen, dass der Verordnungsgeber diese Begriffe inhaltlich konkretisiert und so Beihilfeansprüche für weitere Personen begründet.
Dies führt aber nicht zur Unwirksamkeit des § 88 Satz 2 Halbs. 2 LBG, weil sich dessen materieller Inhalt noch im Wege der Auslegung hinreichend bestimmen lässt. Insbesondere lässt sich feststellen, dass es sich bei dem gesetzlichen Begriff der Einkünfte, von deren Höhe nach § 88 Satz 2 Halbs. 2 LBG die wirtschaftliche Selbständigkeit des Ehegatten oder Lebenspartners abhängt, um den Einkünftebegriff des § 2 Abs. 3 des Einkommenssteuergesetzes in der im Jahr 1975 geltenden Fassung handelt. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
§ 88 LBG erhielt durch Artikel II Nr. 11 des Anpassungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Zweiten Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (Landesanpassungsgesetz zum 2. BesVNG) vom 13. Dezember 1977 (GV. NRW. S. 456) den Inhalt, dass Beihilfen für einen wirtschaftlich selbständigen Ehegatten nur dann gewährt werden, wenn durch die krankheitsbedingten Aufwendungen trotz ausreichender Vorsorge eine unzumutbare Belastung des Beihilfeberechtigten eintritt. Kurze Zeit vor dem Inkrafttreten dieser inhaltlich neu gefassten Verordnungsermächtigung hatte der Verordnungsgeber die Beihilfeberechtigung für Ehegatten in § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b der Beihilfenverordnung vom 27. März 1975 (GV. NRW. S. 332) einschränkend neu geregelt. Danach wurde die Beihilfeberechtigung nur aufrecht erhalten, wenn der Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 des Einkommenssteuergesetzes) des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten im Kalenderjahr der Antragstellung 30 000 DM nicht übersteigt. Aufgrund des engen zeitlichen Zusammenhangs dieser verordnungsrechtlichen Neuregelung mit der nachfolgenden Neuregelung der Verordnungsermächtigung des § 88 Satz 2 Halbs. 2 LBG und des weitgehend übereinstimmenden Wortlauts beider Regelungen kann davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber im Jahr 1977 den vorgefundenen § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b BVO inhaltlich übernehmen wollte.
Danach ist auch der gesetzliche Begriff der wirtschaftlichen Selbständigkeit des Ehegatten durch den Rückgriff auf § 2 Abs. 3 EStG in der im Jahr 1977 geltenden Fassung inhaltlich zu konkretisieren. Der Gesetzgeber kann von diesem Inhalt des Begriffs nur abrücken, indem er § 88 Satz 2 LBG ändert. Aufgabe des Verordnungsgebers war es lediglich, die Regelung des § 2 Abs. 3 EStG in der im Jahr 1977 geltenden Fassung in die Zeit zu stellen, d. h. an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung anzupassen und die Euroumstellung nachzuvollziehen.
Diese Argumentation ist auf die Rechtslage in Baden-Württemberg nicht übertragbar. § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG entspricht der im Wesentlichen wortgleichen Vorgängerregelung des § 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 LBG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Landesbeamtengesetzes und des Landesbesoldungsgesetzes vom 03.02.1986 (GBl. S. 21). In § 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 LBG in der Fassung vom 03.02.1986 (a.a.O.) wurde der Gesetzgeber erstmals ermächtigt zu bestimmen, welche Personen berücksichtigungsfähig sind. Die zuvor geltende Regelung ermächtigte den Verordnungsgeber nur, den beihilfeberechtigten Personenkreis zu bestimmen. Anders als in dem vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 03.06.2009 (a.a.O.) entschiedenen Fall zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen hat der Verordnungsgeber in Baden-Württemberg erst auf der gesetzlichen Grundlage des § 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 i.V.m. § 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 LBG in der Fassung vom 03.02.1986 die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Ehegatten des Beihilfeberechtigten in § 5 Abs. 4 Nr. 3 BVO in der Fassung vom 12.03.1986 (GBl. S. 67) dahingehend neugeregelt, dass Aufwendungen, die für den Ehegatten des Beihilfeberechtigten entstanden sind, grundsätzlich nicht erstattungsfähig sind, wenn der Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 des Einkommensteuergesetzes) des Ehegatten im Kalenderjahr vor der Stellung des Beihilfeantrags 30.000,- DM übersteigt. Die Vorgängerregelung des § 12 Abs. 4 BVO in der Fassung vom 30.11.1979 (GBl. S. 551) enthielt noch folgende Regelung:
Übersteigt der Gesamtbetrag der Einkünfte des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten im Kalenderjahr vor der Stellung des Beihilfeantrags - wahlweise im Kalenderjahr der Rechnungsstellung 48.000 DM, so beträgt der Bemessungssatz abweichend von Absatz 1 Satz 1 für die nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b) beihilfefähigen Aufwendungen 10 vom Hundert.
Diese Regelung nahm damit zwar bereits auf den "Gesamtbetrag der Einkünfte" Bezug, definierte diesen Begriff jedoch nicht unter Bezugnahme auf § 2 Abs. 3 EStG.
Der Regelung des § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG (§ 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 LBG in der Fassung vom 03.02.1986) kann dennoch im Wege der Auslegung entnommen werden, dass mit dem dort verwendeten Begriff der "Einkünfte" auf den Gesamtbetrag der Einkünfte nach § 2 Abs. 3 EStG Bezug genommen wird. Hierfür spricht, dass bereits die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 LBG in der Fassung vom 03.02.1986 geltende Verordnungsregelung des § 12 Abs. 4 BVO in der Fassung vom 30.11.1979 ihrem Wortlaut nach auf den "Gesamtbetrag der Einkünfte" abstellte, wenn sie diesen Begriff auch nicht unter Bezugnahme auf § 2 Abs. 3 EStG definierte.
Darüber hinaus spricht die Entstehungsgeschichte der Vorschrift des § 101 Abs. 1 Nr. 4 Satz 3 LBG in der Fassung vom 03.02.1986 dafür, dass der Gesetzgeber mit dem Begriff der "Einkünfte" den des "Gesamtbetrags der Einkünfte" nach § 2 Abs. 3 EStG gemeint hat. Aus der Begründung des Entwurfs des Gesetzes zur Änderung des Landesbeamtengesetzes und des Landesbesoldungsgesetzes vom 03.02.1986 (LT-Drucks. 9/2434 S. 7 und 9) ergibt sich, dass der Gesetzgeber eine Neuregelung des § 101 LBG a.F. für erforderlich gehalten hat, um das Landesrecht an das ab 01.10.1985 geltende, grundlegend neu strukturierte Beihilferecht des Bundes anzupassen. Damit verwies die Begründung des Gesetzentwurfs auf die zum 01.10.1985 in Kraft getretene Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundes über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfevorschriften - BhV -) vom 19.04.1985 (GMBl. S. 290). § 5 Abs. 4 Nr. 3 BhV enthielt die Regelung, dass grundsätzlich nicht beihilfefähig die in den §§ 6 bis 10 BhV genannten Aufwendungen sind, die für den Ehegatten des Beihilfeberechtigten entstanden sind, wenn der Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 des Einkommensteuergesetzes) des Ehegatten im Kalenderjahr vor der Stellung des Beihilfeantrags 30.000,- DM übersteigt. Da der Landesgesetzgeber die Vorschrift des § 101 LBG a.F. mit der gesetzlichen Neuregelung ausdrücklich an die Beihilfevorschriften des Bundes anpassen wollte, ist davon auszugehen, dass der Begriff der "Einkünfte" in § 101 LBG ebenso wie in § 5 Abs. 4 Nr. 3 BhV unter Rückgriff auf die Legaldefinition des § 2 Abs. 3 EStG definiert werden sollte.
Sollte das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 03.06.2009 (a.a.O.) zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen davon ausgegangen sein, dass der damals streitgegenständlichen Vorschrift des § 88 LBG NRW nicht eine dynamische Verweisung auf die jeweils geltende Legaldefinition des Begriffs des "Gesamtbetrags der Einkünfte" nach § 2 Abs. 3 EStG zu entnehmen war, sondern eine Festlegung auf den in der im Jahr 1975 oder im Jahr 1977 geltenden Fassung des § 2 Abs. 3 EStG, so ist dem für die Rechtslage in Baden-Württemberg jedenfalls nicht zu folgen. Vielmehr ist der Regelung des § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG ebenso wie der Regelung des § 5 Abs. 4 Nr. 3 BhV, die dieser als Vorbild zugrunde lag, eine dynamische Verweisung auf die jeweils geltende Regelung des § 2 Abs. 3 EStG zu entnehmen. Die Festlegung auf eine bestimmte Fassung des § 2 Abs. 3 EStG wäre im Übrigen für die Rechtsanwendung nicht praktikabel. Denn die Beihilfebehörde kann zur Bestimmung des Gesamtbetrags der Einkünfte sinnvollerweise nur auf den Steuerbescheid zurückgreifen. Dieser weist den Gesamtbetrag der Einkünfte aber nur nach den Maßgaben der jeweils geltenden Fassung des § 2 Abs. 3 EStG aus (vgl. BFH, Urteil vom 19.02.2013 - IX R 31/11 -, juris zur Bindungswirkung des im Steuerbescheid ausgewiesenen Gesamtbetrags der Einkünfte nach § 2 Abs. 3 EStG für die Gewährung von Beihilfe für den Ehegatten des Beihilfeberechtigten).
Der mit dem Begriff der "Einkünfte" verschränkte Rechtsbegriff des "wirtschaftlich (nicht) unabhängigen" Ehegatten oder Lebenspartners ist ebenfalls einer dem Bestimmtheitsgrundsatz genügenden Auslegung zugänglich. Allerdings ergeben sich aus der der gesetzlichen Regelung im Wege der Auslegung zu entnehmenden Bezugnahme auf § 2 Abs. 3 EStG keine Anhaltspunkte für die konkrete Höhe der Einkünfte, bei deren Vorliegen von wirtschaftlicher Unabhängigkeit auszugehen ist (anders für die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen möglicherweise BVerwG, Urteil vom 03.06.2009, a.a.O.).
Eine betragsmäßige Festlegung des Gesetzgebers auf eine bestimmte Einkünftegrenze - etwa auf 30.000,- DM entsprechend der Regelung des § 5 Abs. 4 Nr. 3 BhV oder auf 10.000,- EUR gemäß der Regelung in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F.- lässt sich der Vorschrift des § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG auch im Wege der Auslegung nicht entnehmen. Dem steht vielmehr entgegen, dass der Gesetzgeber ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 101 Abs. 1 LBG in der Fassung vom 03.02.1986 (LT-Drucks. 9/2434 S. 7) in den Sätzen 2 ff. dieser Vorschrift ausdrücklich nur die "Grundzüge der künftigen Beihilferegelung" regeln wollte. Eine betragsmäßige Festlegung einer Einkünftegrenze lässt sich entgegen dem Vorbringen des Beklagten-Vertreters in der mündlichen Verhandlung auch nicht mit dem Argument begründen, der Gesetzgeber habe mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 zugleich die Ermächtigungsgrundlage des § 78 Abs. 2 LBG und die Verordnungsregelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO geändert und damit die in der Verordnung getroffene Neuregelung der Einkünftegrenze in seinen Willen aufgenommen. Eine solche Argumentation würde den Grundsätzen der Normenklarheit und Normenwahrheit sowie der Normenhierarchie zwischen Gesetz und Verordnung zuwiderlaufen.
Die Bestimmung einer betragsmäßigen Einkünftegrenze durch den Gesetzgeber selbst ist aber auch weder durch den Parlamentsvorbehalt noch durch das Bestimmtheitserfordernis geboten; vielmehr kann diese dem Verordnungsgeber überantwortet werden. Der Parlamentsvorbehalt erfordert nur die Regelung der tragenden Strukturprinzipien, zu denen die konkrete Festlegung einer Einkünftegrenze nicht gehört. Der Begriff der wirtschaftlichen Unselbständigkeit in § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG lässt sich auch ohne betragsmäßige Festlegung im Wege der Auslegung hinreichend konkret definieren. In Anbetracht des lediglich ergänzenden Charakters der Beihilfe (s. hierzu BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O.) ist darauf abzustellen, ob der Ehegatte bzw. Lebenspartner des Beihilfeberechtigten in zumutbarer Weise imstande ist, mit seinen eigenen Einkünften selbständig eine Vorsorge für den Krankheitsfall zu treffen, ohne dass diese also zu einer unter Fürsorgegesichtspunkten unzumutbaren Eigenbelastung des Beihilfeberechtigten wird (vgl. VG Saarland, Urteil vom 26.02.2014 - 6 K 597/13 -, juris unter Verweis auf Mildenberger, Kommentar zum Beihilferecht in Bund, Ländern und Kommunen, A III/§ 4, Anm. 7 Abs. 3 zu § 4 Abs. 1; BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O., juris Rn. 26). Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG), die die ebenfalls in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn ergänzt, fordert, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten und ihrer Familien auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt oder Tod sicherstellt (vgl. BVerwG, Urteile vom 02.04.2014 - 5 C 40.12 -, juris und vom 10.10.2013 - 5 C 32.12 -, BVerwGE 148, 106; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.11.2016 - 4 S 1942/14 -, juris; Urteil vom 03.12.2013 - 2 S 544/13 -, juris Rn. 24). Er muss dafür Sorge tragen, dass Beamte in diesen Lebenslagen nicht mit erheblichen finanziellen Aufwendungen belastet bleiben, die sie nicht mehr in zumutbarer Weise aus ihrer Alimentation bestreiten können (BVerwG, Urteil vom 10.10.2013, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.11.2016, a.a.O.; Urteil vom 03.12.2013, a.a.O.). Dies ist auf der Grundlage des gegenwärtig praktizierten "Mischsystems" zu beurteilen, in dem zur Eigenvorsorge der Beamten durch Abschluss einer auf die Beihilfevorschriften abgestimmten Versicherung die ergänzende Beihilfegewährung tritt. Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht verlangt weder, dass Aufwendungen der Beamten in Krankheitsfällen durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfen vollständig gedeckt werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vollem Umfang versicherbar sind (BVerwG, Urteil vom 10.10.2013, a.a.O.; vgl. Beschluss vom 18.01.2013 - 5 B 44.12 -, juris Rn. 7; Urteil vom 24.02.2011 - 2 C 40.09 -, NVwZ-RR 2011, 667; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 03.12.2013, a.a.O.). Wegen des ergänzenden Charakters der Beihilfe müssen auch Härten und Nachteile hingenommen werden, die sich aus der - am Alimentationsgrundsatz orientierten - pauschalierenden und typisierenden Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch die Beihilfevorschriften ergeben und keine unzumutbare Belastung bedeuten (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O., juris Rn. 23). Maßstab für die Zumutbarkeit ist dabei der vom Beamtenstand des Beihilfeberechtigten bestimmte Lebenszuschnitt seiner Familie (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O., juris Rn. 26).
Unter Beachtung dieser durch die Fürsorgepflicht determinierten Maßgaben der Ermächtigungsgrundlage des § 78 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 LBG hat der Verordnungsgeber den Begriff des wirtschaftlich unabhängigen Ehegatten bzw. Lebenspartners durch Festlegung einer betragsmäßigen Einkünftegrenze zu konkretisieren. Dabei kommt ihm ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Einschätzungsspielraum zu. Dieser Einschätzungsspielraum stellt die hinreichende Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage nicht in Frage, denn die Bindung des Verordnungsgebers an Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung schließt es nicht aus, dass ihm als demokratisch legitimiertem und politisch verantwortlichen Staatsorgan ein gewisser Beurteilungsspielraum verbleibt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 17.12.1996 - 9 S 300/94 -, juris Rn. 36; BVerfG, Urteil vom 04.02.1975 - 2 BvL 5/74 -, BVerfGE 38, 348). Die gewählte Regelungstechnik stellt nicht zuletzt sicher, dass der Verordnungsgeber, welcher die Einkünftegrenze betragsmäßig festzulegen hat, flexibler als der Gesetzgeber auf Veränderungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen reagieren und die Einkünftegrenze "in die Zeit stellen" kann.
cc) Erfolgt die Änderung einer Rechtsverordnung - wie hier - durch den Gesetzgeber, muss dieser nicht nur die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, sondern auch die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren einhalten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.09.2005, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, a.a.O.). Der Umstand, dass die Verordnung in ihrer durch Gesetz geänderten Fassung insgesamt als Verordnungsrecht zu qualifizieren ist, ändert nichts daran, dass für das Zustandekommen des ändernden Gesetzes die verfassungsrechtlichen Regeln über die Gesetzgebung anzuwenden sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.09.2005, a.a.O.). Hierzu gehört auch die Beachtung einer ggf. bestehenden prozeduralen Begründungspflicht.
Diesbezüglich hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts in Entscheidungen zur Beamtenbesoldung (Urteile vom 14.02.2012 - 2 BvL 4/10 -, BVerfGE 130, 263 und vom 05.05.2015 - 2 BvL 17/09 u.a. -, BVerfGE 139, 64; Beschluss vom 17.11.2015 - 2 BvL 19/09 -, BVerfGE 140, 240) ausgeführt, der Gesetzgeber sei gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssten sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn könne - auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz - effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgten und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert würden. Die Prozeduralisierung ziele auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung.
Diese Rechtsprechung ist zwar zur Beamtenbesoldung ergangen und damit auf das Beihilferecht nicht unbesehen übertragbar. Denn das gegenwärtige System der Beihilfe ist nicht Bestandteil der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation des Beamten (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.; vgl. BVerwG, Urteil vom 20.03.2008 - 2 C 97.07 -, juris). Stellen Absenkungen des Beihilfestandards im Zusammenwirken mit anderen Besoldungseinschnitten die Amtsangemessenheit der Alimentation in Frage, so ist verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Beihilfen, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungsgesetze geboten, die das Alimentationsprinzip konkretisieren (BVerfG, Beschluss vom 07.11.2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225; BVerwG, Urteil vom 20.03.2008 - 2 C 97.07 -, juris).
Dennoch ergibt sich aus den Erwägungen, die der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zugrunde liegen, eine Begründungspflicht auch für den Fall der Herabsetzung einer beihilferechtlichen Einkünftegrenze im Sinne des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch den als Verordnungsgeber handelnden Gesetzgeber. Dieser hat transparent darzulegen, dass er sich bei der Festlegung der Einkünftegrenze unter Beachtung seiner Fürsorgepflicht an sachlichen Kriterien orientiert hat (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.11.2016, a.a.O. zu einer satzungsrechtlichen Regelung des Zuschusses zu Beiträgen für eine Krankheitskostenversicherung der Beamten des Einsatzdienstes der Feuerwehr). Denn auch bei der Festlegung der Einkünftegrenze geht es um die betragsmäßige Bestimmung von Einkünften im Rahmen eines Einschätzungsspielraums. Die Einkünftegrenze konkretisiert den Beihilfeanspruch des Beamten und steht damit in engem Zusammenhang mit dessen Alimentationsanspruch (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O., juris Rn. 105; vgl. NdsOVG, Urteil vom 09.06.2015 - 5 KN 148/14 -, juris Rn. 61 zur Annahme einer ausnahmsweise gegebenen Begründungspflicht des Verordnungsgebers bezüglich der Erhöhung der Regelstundenzahl für verbeamtete Lehrkräfte). Zwischen Beihilfe und Alimentation besteht eine Wechselbezüglichkeit (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.06.2004, a.a.O., juris Rn. 12, vom 20.03.2008 - 2 C 49.07 -, BVerwGE 131, 20 und vom 26.06.2008, a.a.O.), die es geboten erscheinen lässt, dem - hier als Verordnungsgeber handelnden - Gesetzgeber bei der betragsmäßigen Konkretisierung des Begriffs des wirtschaftlich unabhängigen Ehegatten/Lebenspartners eine Begründungspflicht aufzuerlegen. Diese ist - auch im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes - rechtsstaatlicher Ausgleich für den ihm insoweit zustehenden Einschätzungsspielraum und die ihm dabei zukommende Kompetenz zur Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses. Der durch die Festlegung einer Einkünftegrenze bedingte vollständige Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Ehegatten/Lebenspartner wirkt sich für die Betroffenen einschneidend aus und ist geeignet, das Niveau der Besoldung und Versorgung erheblich abzusenken. Eine bloße Begründbarkeit der festgelegten Einkünftegrenze genügt den prozeduralen Anforderungen an eine hinreichende Begründung nicht. Denn es ist nicht Aufgabe des kontrollierenden Gerichts, unabhängig von dokumentierten Erläuterungen an die Stelle des Normgebers zu treten und dessen Einschätzungsspielraum auszufüllen.
Der Gesetzgeber hat diesen Begründungsanforderungen bei der Festlegung der Einkünftegrenze in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. durch Art. 9 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 nicht hinreichend Rechnung getragen. Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (vgl. LT-Drucks. 15/2561) war die Herabsetzung der Einkünftegrenze ausschließlich fiskalisch motiviert. Auf S. 1 der Begründung des Gesetzentwurfs findet sich nur der Hinweis auf eine notwendige "Haushaltskonsolidierung" und in der Einzelbegründung zu Art. 9 des Haushaltsbegleitgesetzes heißt es auf S. 51 lediglich, die Absenkung der Einkommensgrenze für Ehegatten berücksichtige die höchstrichterliche Rechtsprechung, wonach Einkünfte, die zu einer wirtschaftlichen Selbständigkeit des nicht selbst beihilfeberechtigten Ehegatten führten, bei der Gewährung der Beihilfe einschränkend berücksichtigt werden könnten. Diese Ausführungen ermöglichen indes keinen Rückschluss darauf, dass der Gesetzgeber bei der Festlegung der konkreten Höhe der Einkünftegrenze mit Blick auf den unter Beachtung der Fürsorgepflicht zu konkretisierenden Begriff der wirtschaftlichen Unabhängigkeit rechtliche oder tatsächliche Überlegungen angestellt hat. Solche Erwägungen sind auch weder dem Plenarprotokoll der 55. Sitzung des Landtags vom 14.12.2012 noch der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Ausschusses für Finanzen und Wirtschaft zu dem Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drucks. 15/2617) zu entnehmen. Mit der Herabsetzung der Einkünftegrenze ging insbesondere auch keine Neustrukturierung der Beihilfe oder Besoldung einher (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.). Das besondere Treueverhältnis verpflichtet Beamte nicht dazu, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen (BVerfG, Beschluss vom 23.05.2017 - 2 BvR 883/14 -, juris Rn. 68; Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.). Vorliegend erfolgte die Herabsetzung der Einkünftegrenze nicht als Teil eines nach der Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.05.2017, a.a.O., juris Rn. 68; Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.). Außerdem liegen keine Anhaltspunkte für eine außergewöhnlich schlechte konjunkturelle Entwicklung im Jahr 2012 vor, in dem das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 verabschiedet wurde. So stieg das (preisbereinigte) Bruttoinlandsprodukt, das den wichtigsten Indikator für die Konjunkturentwicklung bildet, im Jahr 2012 gegenüber dem Vorjahr um 0,7 % (vgl. Statistisches Bundesamt, Bruttoinlandsprodukt 2012 für Deutschland, S. 27) und im Jahr 2013 noch einmal um 0,4 % (vgl. Statistisches Bundesamt, Bruttoinlandsprodukt 2013 für Deutschland, S. 29).
dd) Ungeachtet dessen, dass der Gesetzgeber mit der Neuregelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 seine prozedurale Begründungspflicht verletzt hat, was für sich genommen schon zur Nichtigkeit dieser Vorschrift führt, folgt die Unwirksamkeit der Neuregelung auch daraus, dass der als Verordnungsgeber handelnde Gesetzgeber durch die Festlegung einer Einkünftegrenze von 10.000,- EUR den ihm bei der Konkretisierung des Begriffs der "wirtschaftlichen Unabhängigkeit" zukommenden Einschätzungsspielraum evident überschritten hat, so dass sich die Neuregelung nicht mehr im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage hält.
Ein Ehegatte oder Lebenspartner, dessen Gesamtbetrag der Einkünfte (§ 2 Abs. 3 EStG) in den beiden Kalenderjahren vor der Stellung des Beihilfeantrags jeweils 10.000,- EUR übersteigt, kann auch unter Berücksichtigung des dem Verordnungsgeber zukommenden Gestaltungsspielraums nicht in vertretbarer Weise als wirtschaftlich unabhängig im Sinne des § 78 Abs. 2 Satz 4 LBG angesehen werden. Denn ein Gesamtbetrag der Einkünfte von 10.000,- EUR jährlich, d.h. 833,33 EUR monatlich, unterschreitet sogar noch den sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf zuzüglich eines zu berücksichtigenden Mindestabstandes in Höhe von 15 %, wobei der Senat ausdrücklich offen lässt, ob bei Überschreiten dieses Betrags von einer wirtschaftlichen Unabhängigkeit des Ehegatten/Lebenspartners auszugehen wäre.
Eine Anlehnung an den sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf und die zu dessen Berechnung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.; Beschluss vom 24.11.1998 - 2 BvL 26/91 -, juris; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.06.2016 - 4 S 1094/15 -, juris) entwickelten Grundsätze erscheint im vorliegenden Fall sachgerecht. Denn hiermit wird der Schwierigkeit Rechnung getragen, die gesetzlich gewährleistete Grundsicherung für Arbeitssuchende (früher Sozialhilfe) betragsmäßig pauschal festzulegen, d.h. ohne Rücksicht auf den Einzelfall und insbesondere auf nach § 22 SGB II grundsätzlich individuell, anhand der (angemessenen) tatsächlichen Aufwendungen zu ermittelnde Bedarfe für Unterkunft und Heizung. Der Zuschlag von 15 % berücksichtigt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, wonach es für die Frage, ob es dem Beamten zumutbar ist, Aufwendungen im Krankheitsfall selbst zu tragen, auf den vom Beamtenstand des Beihilfeberechtigten bestimmten Lebenszuschnitt seiner Familie ankommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O., juris Rn. 26). Dieser unterscheidet sich qualitativ deutlich von dem eines Arbeitssuchenden, der eine Grundsicherung nach SGB II bezieht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.).
Bei der Berechnung des sozialhilferechtlichen Gesamtbedarfs ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht die Regelbedarfsstufe 1, sondern die Regelbedarfsstufe 2 anzusetzen, da auch beihilferechtlich zu berücksichtigen ist, dass der Ehegatte/Lebenspartner mit dem Beamten typischerweise in einer Bedarfsgemeinschaft lebt. Für die Unterkunftskosten ist von einer für einen Zweipersonenhaushalt maßgeblichen Wohnungsgröße von 60 m², also anteilig für den Ehegatten/Lebenspartner von einer Wohnungsgröße von 30 m² auszugehen (vgl. LSG Bad.-Württ., Urteile vom 27.07.2016 - L 3 AS 2354/15 - und vom 28.11.2014 - L 12 AS 1547/14 -, jeweils juris). Anzusetzen ist die durchschnittliche Bruttokaltmiete in den alten Bundesländern, die sich im Jahr 2013 monatlich auf 7,33 Euro je Quadratmeter belief (vgl. Wohngeld- und Mietenbericht 2014). Weiter sind Heizkosten in Höhe von 20 % (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.11.1998, a.a.O., juris Rn. 58) bzw. 25 % (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.06.2016 - 4 S 1094/15 -, juris) hieraus zu berücksichtigen.
Nach diesen Grundsätzen ergibt sich im vorliegenden Fall für das Jahr 2013 ein monatlicher sozialhilferechtlicher Gesamtbedarf von 608,88 EUR bzw. 619,87 EUR (Regelbedarfsstufe 2 im Jahr 2013: 345 EUR, Unterkunftskosten 219,90 EUR, Heizkosten 43,98 EUR (20%) bzw. 54,97 EUR (25 %)). Unter Berücksichtigung eines Zuschlags in Höhe von 15 % ergibt sich hieraus ein Betrag von 700,21 EUR bzw. 712,85 EUR monatlich.
Zwar überschreitet die Einkünftegrenze von 10.000,- EUR, d.h. monatlich 833,33 EUR diesen Betrag nominell. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass es sich bei dem Gesamtbetrag der Einkünfte nach § 2 Abs. 3 EStG - abgesehen von der dort geregelten Verminderung der Einkünfte um den Altersentlastungsbetrag, den Entlastungsbetrag für Alleinerziehende und den Abzug nach § 13 Abs. 3 EStG - um Bruttoeinkünfte handelt. Das Bundesverfassungsgericht fordert in Bezug auf die Besoldung jedoch, dass die Nettoalimentation 15 % über dem sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf liegt. Bei einem angenommenen Steuersatz von (nur) 20 % beliefen sich die Einkünfte von 10.000,-EUR brutto auf 8.000,- EUR netto, d.h. auf monatlich 666,66 EUR. Dieser Nettobetrag läge unter dem um 15 % erhöhten sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf. Zu berücksichtigen ist darüber hinaus, dass Empfänger von Leistungen der Grundsicherung beitragsfrei gesetzlich krankenversichert sind, d.h. sie müssen keine weiteren finanziellen Mittel für eine "Grundversorgung" im Falle von Krankheit aufwenden. Die Ausschlussregelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. erfasst dagegen Ehegatten, die aus dem Gesamtbetrag ihrer Einkünfte ihre Krankenversicherung finanzieren müssen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.). Dies gilt sowohl für solche Ehegatten, die nicht gesetzlich pflichtversichert sind und damit ausschließlich selbst für ihre Krankenversorgung aufkommen müssen, als auch für gesetzlich pflichtversicherte Ehegatten, die aus dem Gesamtbetrag ihrer Einkünfte grundsätzlich die Hälfte der Beiträge für die Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung leisten müssen (vgl. § 249 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 SGB V).
Da der Gesetzgeber bei der Neuregelung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. seiner prozeduralen Begründungspflicht nicht genügt hat und die Regelung zudem von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 78 Abs. 2 LBG nicht gedeckt ist, ist diese Norm nichtig. Eine Pflicht zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht im Wege der konkreten Normenkontrolle gemäß Art. 100 Abs. 1 GG besteht nicht, da die Änderung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO zwar durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 und damit durch den Gesetzgeber getroffen wurde. Der Form nach bleibt es bei der Vorschrift des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO jedoch bei einer Verordnungsregelung, für die dem Senat die Normverwerfungskompetenz zukommt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13.09.2005 und vom 27.09.2005, a.a.O.).
c) Da die Neufassung des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO unwirksam ist, richtet sich die Beihilfegewährung nach der Vorschrift des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO in der bis zum 31.12.2012 maßgeblichen Fassung, die eine Einkünftegrenze von 18.000,- EUR vorsieht. Ausweislich der vom Kläger vorgelegten Steuerbescheide überschritten die Einkünfte seiner Ehefrau diese Einkünftegrenze in den maßgeblichen Jahren 2011 und 2012 nicht.
Bedenken gegen die Gültigkeit des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO in der bis zum 31.12.2012 maßgeblichen Fassung bestehen nicht. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 03.06.2009, a.a.O.; Beschluss vom 22.07.1994, a.a.O.; Urteil vom 20.10.1976, a.a.O.) kann der Gesetzgeber bei der Gestaltung des Beihilferechts die wirtschaftliche Situation des Ehegatten oder Lebenspartners im Rahmen verfassungsrechtlicher Vorgaben grundsätzlich berücksichtigen, ohne damit gegen den Fürsorgegrundsatz zu verstoßen. Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers ist er nicht gehalten, für die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für Ehegatten des Beamten auf das Familieneinkommen abzustellen. Denn die individuellen finanziellen Verhältnisse der jeweiligen Familie können im Rahmen einer verfassungsrechtlich gebotenen Härteklausel (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O., juris Rn.27 f.), hier des § 5 Abs. 6 Satz 1 BVO, hinreichend berücksichtigt werden. Diese stellt sicher, dass Aufwendungen für den nicht selbst Beihilfeberechtigten nicht zu einer unter Fürsorgegesichtspunkten unzumutbaren Eigenbelastung des Beihilfeberechtigten werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.1976, a.a.O.).
Auch gegen die Festlegung einer einheitlichen, für alle Besoldungsgruppen geltenden pauschalen Einkünftegrenze bestehen keine Bedenken. Das für die Besoldung verfassungsrechtlich gebotene Abstandsgebot zwischen den Besoldungsgruppen (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a.a.O.) gilt für die beihilferechtliche Festlegung der Einkünftegrenze für Ehegatten und Lebenspartner nicht. Im Übrigen können die individuellen finanziellen Verhältnisse des jeweiligen Beamten - wie dargelegt - im Rahmen der Härteregelung des § 5 Abs. 6 Satz 1 BVO hinreichend Berücksichtigung finden.
Hinsichtlich des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO in der bis zum 31.12.2012 maßgeblichen Fassung ist nach den oben dargelegten Maßgaben auch nicht von der Verletzung einer prozeduralen Begründungspflicht auszugehen. Ursprünglich belief sich die Einkünftegrenze nach § 5 Abs. 4 Nr. 3 BVO in der Fassung vom 12.03.1986 (GBl. S. 67) auf 30.000,- DM. Mit Änderungsverordnung vom 07.12.1993 (in Kraft getreten am 01.01.1994) wurde diese auf 35.000,- DM angehoben. Mit der Neufassung der BVO 1995 wurde die bisherige Regelung in Abs. 4 Nr. 3 zur Nr. 4. Mit Änderungsverordnung vom 29.10.2001 wurde diese Vorschrift dahingehend geändert, dass die Einkünftegrenze auf 18.000,- EUR festgelegt wurde. Damit wurde im Wesentlichen lediglich eine Anpassung an die Euroumstellung vollzogen (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.06.2009, a.a.O.). Hinsichtlich der in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO a.F. normierten Einkünftegrenze von 18.000,- EUR (1.500,- EUR/Monat) ist zudem davon auszugehen, dass diese offenkundig den Anforderungen der Ermächtigungsgrundlage an die Konkretisierung des Begriffs der wirtschaftlichen Unabhängigkeit des Ehegatten/Lebenspartners genügt. Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteile vom 10.10.2013, a.a.O. und vom 03.06.2009, a.a.O.) eine Einkünftegrenze von 35.000,- DM und hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (vgl. Beschluss vom 01.09.2017 - 14 ZB 15.1664 -, juris Rn. 8) eine Einkünftegrenze von 17.000,- EUR (§ 4 Abs. 1 BBhV) nicht beanstandet.
d) Da nach alledem von der Unwirksamkeit des § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO n.F. und der daraus folgenden uneingeschränkten Anwendbarkeit der Vorgängerregelung auszugehen ist, kommt es auf die von den Beteiligten diskutierte Frage der Vereinbarkeit der Übergangsregelung des § 19 Abs. 5 Satz 1 BVO n.F. mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht mehr an.
e) Der Beihilfebemessungssatz für die geltend gemachten Aufwendungen für die Ehefrau des Klägers bestimmt sich gemäß der Übergangsregelung des § 19 Abs. 6 Satz 1 BVO nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BVO in der bis zum 31.12.2012 geltenden Fassung und beläuft sich damit auf 70 %. Der Kläger hat somit einen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Beihilfe in Höhe von 659,05 EUR (70 % der Aufwendungen gemäß der Rechnungsbelege vom 27.05.2013, 14.11.2013 und 19.12.2013).
2. Ein über diesen Betrag hinausgehender Beihilfeanspruch steht dem Kläger jedoch nicht zu. Bezüglich der Aufwendungen gemäß der Rechnung vom 09.07.2013 in Höhe von 25,01 EUR hat der Kläger keinen Beihilfeanspruch. Denn er hat diesbezüglich nicht nachgewiesen, dass eine Leistung der gesetzlichen Krankenkasse, die gemäß § 5 Abs. 3 BVO eine Beihilfegewährung insoweit ausschließen würde, nicht erbracht wurde (vgl. Ziff. 2.1 und 2.3 der Verwaltungsvorschriften des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft zu § 5 Abs. 3 BVO). Eine entsprechende Bestätigung der Krankenkasse seiner Ehefrau hat der Kläger nur bezüglich der Rechnungen vom 27.05.2013, 14.11.2013 und 19.12.2013, nicht aber hinsichtlich der Rechnung vom 09.07.2013 vorgelegt.
Der Kläger hat auch nicht geltend gemacht, es sei ihm nicht möglich gewesen, bezüglich der Rechnung vom 09.07.2013 eine solche Bestätigung vorzulegen. Sein Prozessvertreter hat hierzu in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage des Senats nur erklärt, er wisse nicht, warum ihm diese vom Kläger nicht vorgelegt worden sei, insbesondere könne er nichts dazu sagen, ob die Rechnung vom 09.07.2013 überhaupt bei der Krankenkasse eingereicht worden sei.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, da der Kläger nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.
Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1, § 191 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG und § 127 BRRG wegen grundsätzlicher Bedeutung des Inhalts und der Reichweite der prozeduralen Begründungspflicht und der rechtlichen Maßstäbe für die Auslegung des Begriffs der wirtschaftlichen Unabhängigkeit zuzulassen.
Beschluss vom 14.12.2017
Der Streitwert wird unter Abänderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 30.05.2016 für beide Rechtszüge auf 676,56 EUR festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GKG).
Der Beschluss ist unanfechtbar.