VG Osnabrück, Urteil vom 04.03.2020 - 1 A 225/18

Fundstelle

openJur 2020, 32106

Rkr:

1. § 19 Abs. 4 Sätze 1 und 2 BGleiG verleihen der Gleichstellungsbeauftragten ein organschaftliches Recht auf Durchführung einer Wahl und Bestellung einer zweiten Stellvertreterin, wenn die Voraussetzungen der Vorschriften vorliegen. Ob zwei oder drei Stellvertreterinnen gewählt werden, steht dagegen im Ermessen der Dienststelle.

2. Entgegen dem Wortlaut von § 33 Abs. 4 Satz 1 BGleiG sind auch unbegründete Einsprüche der nächsthöheren Dienststellenleitung vorzulegen (Anschluss: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 26. März 2015 – 1 A 2312/13).

3. § 19 Abs. 4 Satz 2 BGleiG enthält einen Rechtsgrundverweis auf § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG.

4. Die Internen Services der Bundesagentur für Arbeit sind nicht zwangsläufig Organisationseinheiten mit komplexem Aufgabenbereich, vgl. § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG.

5. Liegen die Voraussetzungen der § 19 Abs. 4 Sätze 1 und 2 BGleiG nicht vor, kann sich ein Anspruch der Gleichstellungsbeauftragten auf Durchführung einer Wahl und Bestellung einer zweiten Stellvertreterin nur dann ergeben, wenn eine angemessene Vertretung der Beschäftigten anders nicht gewährleistet werden kann.

Tatbestand

Die Klägerin ist Gleichstellungsbeauftragte im Internen Service . Sie begehrt festzustellen, dass dessen Geschäftsführerin, die Beklagte, verpflichtet ist, eine weitere stellvertretende Gleichstellungsbeauftragte wählen zu lassen und zu bestellen.

Die Bundesagentur für Arbeit (BA) umfasst neben der Zentrale auf der oberen Verwaltungsebene die Regionaldirektionen (RD) und die Agenturen für Arbeit (AA), denen Geschäftsstellen als unselbständige Nebenstellen zugeordnet sind. Außerdem wurden sog. Interne Services eingerichtet, um interne Verwaltungsaufgaben gebündelt wahrnehmen zu können. Bei den Internen Services handelt es sich nicht um eigenständige Dienststellen, sondern um interne Verwaltungseinheiten, die einer der Agenturen für Arbeit in ihrem Zuständigkeitsbereich zugeordnet sind, aber Dienstleistungen für alle Agenturen in ihrem Zuständigkeitsbereich erbringen. Der Geschäftsführer/die C. ist zudem Mitglied der Geschäftsführung jeder Agentur für Arbeit in seinem Zuständigkeitsbereich.

Der Interne Service erbringt Dienstleistungen für die vier Agenturen für Arbeit in A-Stadt, Emden/Leer, Nordhorn und Vechta sowie für die 14 diesen zugeordneten Geschäftsstellen. Daneben ist der Interne Service auch für die gemeinsamen Einrichtungen der Bundesagentur für Arbeit mit den Kommunen, die sogenannten Jobcenter, zuständig. In den Agenturen und Geschäftsstellen im Zuständigkeitsbereich des Internen Services arbeiteten im November 2019 1275 Personen. Die Zahl der Beschäftigten in den Jobcentern belief sich auf 383 Personen. Einzig für die Jobcenter sind besondere Gleichstellungsbeauftragte bestellt. Die Bundesagentur für Arbeit selbst lässt nicht für jede einzelne Dienststelle Gleichstellungsbeauftragte wählen und bestellen, sondern jeweils für den für sie zuständigen Internen Service. Die Gleichstellungsbeauftragte des jeweiligen Internen Services ist für die Mitarbeiter der Bundesagentur für Arbeit in den Jobcentern nur bezüglich der Begründung und Beendigung der Dienstverhältnisse zuständig. Im Übrigen ist die Gleichstellungsbeauftragte des jeweiligen Jobcenters zuständig.

Im Internen Service legten die Klägerin als Gleichstellungsbeauftragte und ihre Stellvertreterin ihre Ämter zum 31.5.2018 nieder. Daraufhin wurden Neuwahlen für beide Ämter vorbereitet. Im Verlauf der Vorbereitungen musste die Anzahl der zu vergebenden Ämter bestimmt werden. In diesem Zusammenhang fanden mehrere Gespräche zwischen der Klägerin und der Beklagten statt, unter anderem am 2.2.2018. Außerdem verfasste die Klägerin eine E-Mail vom 9.2.2018. In deren Anhang legte sie die Größe des Zuständigkeitsbereiches der Gleichstellungsbeauftragten dar, in dem nach ihrer Aussage Distanzen von bis zu 220 km zwischen den einzelnen Dienststellen zurückzulegen seien und äußerte ihre idealen Vorstellungen für die Tätigkeit als Gleichstellungsbeauftragte. Neben einer vollen Freistellung ihrer Person und einer zu bestellenden Vertrauensfrau bedürfe es zweier stellvertretender Gleichstellungsbeauftragter. Sie verwies in diesem Zusammenhang auf das Handbuch Personalrecht/Gremien der Bundesagentur für Arbeit (im Folgenden HPG). Außerdem sei die Beschäftigung einer Mitarbeiterin der Gleichstellungsbeauftragten als Vollzeitkraft erforderlich.

Die Beklagte befragte daraufhin die Vorsitzenden Geschäftsführer der einzelnen Arbeitsagenturen in ihrem Zuständigkeitsbereich. Drei von ihnen sahen keinen Bedarf für die Bestellung einer zweiten Stellvertreterin. Der Vierte äußerte sich nicht. Die Beklagte entschied daraufhin am 10.4.2018, dass es nur einer stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten bedürfe. Sie legte dieses Ergebnis und die Begründung dafür in einem Vermerk vom 10.4.2018 nieder. Zwar habe die Klägerin dargelegt, dass für die Bestellung einer weiteren stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten spreche, dass die Dienststellen weit voneinander entfernt lägen, die Gleichstellungsbeauftragte von Aufgaben entlastet würde, Gleichstellungsbeauftragte und Stellvertreterinnen bei verkürzten Fahrzeiten und Aufwand an mehreren Orten präsent und tätig sein könnten sowie die Tatsache, dass eine bessere Vertretung im Falle der Verhinderung der Gleichstellungsbeauftragten gewährleistet wäre. Gegen die Bestellung einer zweiten stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten spreche aber, dass nicht vorhersehbar sei, ob die Vertreterinnen tatsächlich an verschiedenen Standorten gewählt würden, so dass eine bessere örtliche Verteilung keinesfalls gewiss sei. Zu beachten sei außerdem, dass die zu erwartende Aufgabenteilung beim Einsatz zweier Stellvertreterinnen zu einem erhöhten Abstimmungsaufwand mit der Gleichstellungsbeauftragten und der ersten Stellvertreterin führen würde. Die Bestellung einer zweiten Stellvertreterin sei auch nicht zur Verbesserung der Vertretungsituation erforderlich, denn es komme nur selten zu einem gleichzeitigen Ausfall von Gleichstellungsbeauftragter und Stellvertreterin. Dementsprechend sei in ähnlichen Flächenbezirken wie dem des Internen Services A-Stadt ebenfalls nur jeweils eine stellvertretende Gleichstellungsbeauftragte bestellt worden. Der Vermerk vom 10.4.2018 wurde der Klägerin mit Schreiben vom selben Tage übersandt und ihr das Ergebnis der Prüfung mitgeteilt.

Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 17.4.2018 Einspruch. Darin führte sie aus, dass zwei stellvertretende Gleichstellungsbeauftragte erforderlich seien. Sie verwies zur Begründung auf das Rundschreiben des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend vom 6.1.2017 zur Neufassung des Bundesgleichstellungsgesetzes (im Folgenden Rundschreiben), nach dem in Verwaltungen mit großem Geschäftsbereich zwei bis drei Stellvertreter zu wählen seien, sowie auf das HPG.

Die Beklagte korrespondierte wegen des Inhalts des Rundschreibens zunächst mit einem Mitarbeiter der für sie zuständigen Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt, der im Ergebnis keine Pflicht zur Bestellung einer zweiten Stellvertreterin sah. Der Einspruch der Gleichstellungsbeauftragten gemäß § 33 BGleiG umfasse nicht die Ermessensausübung zur Bestimmung der Anzahl der Stellvertreterinnen. Die Beklagte verfasste daraufhin das Schreiben an die Klägerin vom 4.5.2018. Dieses enthält keinen Entscheidungssatz. Nach einer Sachverhaltsschilderung führt die Beklagte auf Seite 2 des Schreibens aus, dass der Einspruch geprüft worden sei. Sie stelle die Unzulässigkeit des Einspruchsrechts fest. Ein Einspruch stehe der Klägerin unter anderem bei Verstößen der Dienststelle gegen das Bundesgleichstellungsgesetz zu. Ein solcher Verstoß sei nicht festzustellen. Auf Seite 3 des Schreibens wird ausgeführt, dass ein Verstoß gegen das Bundesgleichstellungsgesetz offensichtlich nicht erkennbar sei. Aus diesem Grund werde der Einspruch „als unzulässig abgewiesen“. Gleichwohl (trotz der Beurteilung des Einspruchs als unzulässig – Anmerkung des Gerichts –) werde der Einspruch der „nächsthöheren Dienstbehörde“ gemäß § 33 Abs. 4 BGleiG in entsprechender Anwendung vorgelegt. Aufgrund des unzulässigen Einspruchs bleibe aber das laufende Wahlverfahren unberührt. Zur Begründung der Beurteilung des Einspruchs als unzulässig führte die Beklagte aus, dass aus § 19 Abs. 4 BGleiG hervorgehe, dass bis zu drei stellvertretende Gleichstellungsbeauftragte bestimmt werden könnten. Das Ermessen sei dahingehend ausgeübt worden, dass die Bestellung einer stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten für ausreichend befunden worden sei. In diesem Zusammenhang seien auch der Umfang der Freistellung der Gleichstellungsbeauftragten, die ihr zur Verfügung gestellte Unterstützungskraft und die beiden bestellten Vertrauensfrauen berücksichtigt worden. Das Schreiben schließt ohne eine Rechtsbehelfsbelehrung. Im Anschluss an das Schreiben wurde unter anderem die Vorlage an die nächsthöhere Dienststelle verfügt.

Sodann fanden mehrere Gespräche zwischen den Beteiligten, unter anderem am 7.5.2018, statt. Die Beklagte behauptet, dass in diesem Zusammenhang ihrerseits mehrfach dargelegt worden sei, dass der Einspruch als unzulässig zurückgewiesen worden sei, weshalb keine Vorlage bei der nächsthöheren Dienststellenleitung (der Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt) erfolgen werde. Allenfalls werde ein fachlicher Austausch mit der Regionaldirektion erfolgen. Anfragen der Beklagten an die Regionaldirektion erfolgten unter dem 7. und 9.5.2018. Antworten der Regionaldirektion hierauf sind im Verwaltungsvorgang nicht dokumentiert. Die Klägerin verfasste daraufhin das Schreiben vom 29.5.2018 an die Beklagte, in dem sie mitteilte, dass sie mit deren Einschätzung aus dem Schreiben vom 4.5.2018 weiterhin nicht einverstanden sei. Dasselbe gelte für die „Abweisung“ des Einspruchs als unzulässig. Sie sei aber zu einem neuen Gespräch bereit.

Die Wahl von Gleichstellungsbeauftragter und einer Stellvertreterin wurde sodann durchgeführt. Die Klägerin wurde zur Gleichstellungsbeauftragten gewählt. Nach der Wahl fand am 13.6.2018 ein Gespräch zwischen den Beteiligten statt. Es wurde ein handschriftlicher Vermerk gefertigt. Demzufolge habe die Beklagte an der getroffenen Entscheidung festgehalten, dass es nur einer stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten bedürfe. Es seien keine neuen Argumente vorgetragen worden. Die Klägerin sei nicht einverstanden gewesen und habe erwogen, den Verwaltungsrechtsweg zu beschreiten. Eine anwaltliche Vertretung sei bewilligt worden. Seitens der Beklagten wurde eine Durchschrift dieses Vermerks an die Klägerin sowie an die zuständige Regionaldirektion übersandt. Mit E-Mail vom 25.6.2018 teilte die Beklagte einem Mitarbeiter der Regionaldirektion mit, dass unklar sei, ob eine gerichtliche Überprüfung der Entscheidung erfolgen werde. Aktuell bestehe kein Handlungsbedarf. Es kam in der Folgezeit zu weiteren Entlastungsmaßnahmen zugunsten der Klägerin. Unter anderem kam es zu einer weiteren zeitlichen Freistellung für die Gleichstellungsbeauftragte und ihre Stellvertreterin. Die Arbeitszeit der Assistenzkraft der Klägerin wurde auf 25 Stunden pro Woche erhöht. Zwischen den Beteiligten ist umstritten, ob diese Entlastungsmaßnahmen zuvor ausdrücklich von der Klägerin gewünscht worden waren oder ob die Beklagte sie angesichts der erkannten Belastung der Klägerin aus eigener Initiative vorgeschlagen hatte.

Die Klägerin hat am 23.8.2018 Klage erhoben.

Sie ist der Auffassung, dass die Klage auch ohne einen vorangegangenen gescheiterten Einigungsversuch nach der Besprechung am 13.6.2018 zulässig sei. Ein gescheiterter Einigungsversuch sei bei einer Untätigkeitsklage nicht erforderlich. Eine Untätigkeit der Beklagten liege hier vor, da ihr Einspruch nicht der nächsthöheren Dienststellenleitung vorgelegt worden sei, obwohl dies hätte geschehen müssen. Zwar sehe das Bundesgleichstellungsgesetz nur vor, dass unbegründete Einsprüche der nächsthöheren Dienststellenleitung vorgelegt werden müssten. Dies gelte aber auch für unzulässige Einsprüche. Ihr Klagebegehren habe sich auch nicht erledigt. Die bloße Durchführung der Wahl der Gleichstellungsbeauftragten und ihrer Stellvertreterin hindere nicht die Nachwahl einer weiteren Stellvertreterin. Dies ergebe sich unter anderem aus § 40 Abs. 3 BGleiG. Die Klage sei auch begründet. Die Voraussetzungen des § 19 Abs. 4 BGleiG lägen vor. Der Interne Service erfülle die Voraussetzungen einer Verwaltung mit großem Geschäftsbereich. Ermessen stehe der Beklagten nur hinsichtlich der Frage zu, ob sie zwei oder drei stellvertretende Gleichstellungsbeauftragte ernenne. Die Frage, ob hier eine Dienststelle mit großem Zuständigkeits- oder komplexem Aufgabenbereich vorliege, könne dahingestellt bleiben. Die Frage sei aber im Übrigen auch zweifelsfrei zu bejahen. Bereits aus der Gesetzesbegründung zu § 19 BGleiG ergebe sich, dass es sich bei dem Internen Service sowohl um eine große Verwaltung als auch um eine Dienststelle mit großem Zuständigkeits- und komplexem Aufgabenbereich handele.

Die Klägerin beantragt wörtlich,

festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, im Internen Service zwei Stellvertreterinnen für das Amt der Gleichstellungsbeauftragten wählen und bestellen zu lassen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie wiederholt und vertieft ihre Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren und hält die Klage bereits für unzulässig. Zunächst einmal lägen die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen des Bundesgleichstellungsgesetzes für einen gerichtlichen Rechtsbehelf nicht vor. Es sei nicht dokumentiert worden, dass ein Einigungsversuch nach erfolglosem Einspruch gescheitert sei. Zwar gelte insofern eine Ausnahme für die Untätigkeitsklage. Diese Ausnahme greife hier aber nicht ein. Der Einspruch sei zurückgewiesen worden. Eine Tätigkeit der nächsthöheren Dienststellenleitung sei nicht erforderlich gewesen, weil der Einspruch als unzulässig und nicht als unbegründet zurückgewiesen worden sei. Die Klägerin hätte gegen die aus ihrer Sicht unberechtigte Nichtvorlage des Einspruchs an die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt gesondert Einspruch erheben können. Dies habe sie aber nicht getan. Darüber hinaus lägen die Klagegründe des § 34 Abs. 2 BGleiG nicht vor. Insbesondere sei durch die unterbliebene Wahl einer zweiten stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten kein organschaftliches Recht der Klägerin verletzt worden. Ein solches könne aus § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG nicht hergeleitet werden. Die Verletzung eines etwaigen Rechts sei bei Beachtung der Mitwirkungsrechte der Gleichstellungsbeauftragten im Übrigen auch ausgeschlossen. Die Mitwirkung der Klägerin bei der Festlegung der Zahl der stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten sei hier unstreitig erfolgt. Darüber hinaus habe sich das klägerische Begehren auch durch Wahl und Bestellung von Gleichstellungsbeauftragter und Stellvertreterin erledigt. Eine erneute Mitwirkung komme daher erst bei der nächsten Wahl in Betracht. Außerdem habe die Klägerin im Anschluss an die Zurückweisung des Einspruchs auch nichts unternommen, was zum Verlust ihrer Rechte führe. Hinzu komme, dass es an einem Feststellungsinteresse fehle. Die Klägerin begehre zudem die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage. Schließlich fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Zum einen könne die Klägerin bei der nächsten Wahl von Gleichstellungsbeauftragter und Stellvertreterin mitwirken und damit ihre Rechte für die Zukunft sichern. Zum anderen sei zu berücksichtigen, dass hier Vorfragen zur Durchführung einer Wahl in Rede stünden. Für die Anfechtung der Wahl von Gleichstellungsbeauftragter und Stellvertreterin existiere aber ein spezielles Verfahren, das von der Klägerin nicht genutzt worden sei.

Die Klage sei darüber hinaus unbegründet. Die Klagegründe des § 34 Abs. 2 BGleiG lägen nicht vor. § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG spreche eindeutig von bis zu drei stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten und lasse damit auch die Wahl einer Stellvertreterin zu. Auch habe sie ihr Ermessen bezüglich der Zahl der zu benennenden Stellvertreterinnen ordnungsgemäß ausgeübt. Sie habe dabei sowohl die Anzahl der Beschäftigten in den Dienststellen als auch die Anzahl der Dienststellen selbst sowie deren räumliche Entfernung zueinander berücksichtigt. Dementsprechend habe die Befragung der Vorsitzenden Geschäftsführer im Bezirk zu dem Ergebnis geführt, dass die bisherige Zahl der stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten ausreichend sei. Es sei auch nicht dargelegt worden, dass die Ausstattung der Gleichstellungsbeauftragten in der Vergangenheit zu gering gewesen sei. Dementsprechend werde auch lediglich im deutlich größeren Internen Service der Agentur für Arbeit Hannover eine zweite Stellvertreterin bestellt. Eine Verletzung der Klägerin in eigenen Rechten komme außerdem schon deshalb nicht in Betracht, weil der aktuelle Zustand nach Umsetzung der jüngsten Entlastungsmaßnahmen der Idealvorstellung der Klägerin aus ihrer E-Mail vom 9.2.2018 im Ergebnis entspreche. Es lägen also jedenfalls ausreichende Kompensationsmaßnahmen vor.

Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Gründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

Der in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag der Klägerin ist dahingehend auszulegen, dass sie begehrt, festzustellen, dass sie durch die Nichtbestellung einer zweiten stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten im Internen Service in ihren organschaftlichen Rechten als Gleichstellungsbeauftragte verletzt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 8.4.2010, NVwZ-RR 2010, 614, 615, 617).

Die Statthaftigkeit dieses Feststellungsantrages ergibt sich unmittelbar aus § 34 Abs. 2 Nr. 1 BGleiG. Der Gegenstand des Organstreits zwischen Gleichstellungsbeauftragter und Dienststellenleitung - bzw. hier Leitung einer internen Verwaltungseinheit ohne Dienststellencharakter - ist, wie sich aus dem systematischen Zusammenhang mit den Regelungen des anlassbezogenen Einspruchsrechts und des nachfolgenden außergerichtlichen Einigungsversuchs erschließt, auf die Feststellung eines konkreten Rechtsverstoßes durch ein bestimmtes Handeln oder Unterlassen der Dienststellenleitung beschränkt (BVerwG, Urteil vom 8.4.2010 – 6 C 3/09, NVwZ-RR 2010, 614, 615 zur Vorgängervorschrift des § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleichstG; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11.6.2013 – 4 B 31.12, Rn. 15, juris). Ein Leistungs- bzw. Unterlassungsbegehren kann zwar im Rahmen von Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes mit Erfolg geltend gemacht werden (BVerwG, Urteil vom 8.4.2010, a.a.O., 615; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7.11.2012 – OVG 4 S 42.12, Rn. 2, juris; vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 28.9.2009 – 5 ME 156/09, Rn. 4; VG Berlin, Beschluss vom 23.11.2018 – 5 L 400/18, Rn. 11, juris; anders wohl OVG Schleswig-Holstein in einer älteren Entscheidung: Urteil vom 30.8.2007 – 6 A 63/07, Rn. 24, juris). Dabei kann der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutz gestellte Antrag durchaus auf Bestellung einer Gleichstellenbeauftragten (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 22.5.2019 – 5 L 88.19, Tenor, Rn. 5, juris) bzw. auf Bestellung einer stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten lauten. Daraus ergibt sich aber nicht die Zulässigkeit eines entsprechenden Antrages im Hauptsacheverfahren.

Ein feststellungsfähiges konkretes Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO liegt vor. Bei der Frage, ob eine zweite Stellvertreterin für den Bereich des Internen Services zu bestellen ist, handelt es sich nicht - wie die Beklagte meint - um eine abstrakte Rechtsfrage, weil die Frage nicht losgelöst von einem möglichen konkreten Rechtsverstoß der Beklagten im Raum steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 8.4.2010, a.a.O., 615). Dass die Frage wegen eines konkreten Anlasses, der durchgeführten Neuwahl von Gleichstellungsbeauftragter und Stellvertreterin zum 1.6.2018, zwischen den Beteiligten streitig ist und ohne Klärung auch bei der nächsten Wahl bleiben wird, ist evident. Dass das Amt der Gleichstellungsbeauftragten bei der nächsten Wahl von einer anderen Amtswalterin bekleidet werden wird, ändert daran nichts, weil es hier um ein Rechtsverhältnis zwischen Organen und nicht zwischen den jeweiligen Organwaltern geht.

Der Statthaftigkeit des Feststellungsantrags steht auch nicht eine etwaige Möglichkeit der Geltendmachung des Rechts der Klägerin durch eine Leistungs- oder Gestaltungsklage entgegen, § 43 Abs. 2 VwGO. Schließt man aus dem besonders ausgeformten Rechtsstreit zwischen Gleichstellungsbeauftragter und Dienststellenleitung auf die Statthaftigkeit der Feststellungsklage, dürfte § 43 Abs. 2 VwGO bereits von vorneherein nicht anwendbar sein, weil der Gesetzgeber im Rahmen der besonderen Ausformung des Rechtsstreits auf Leistungs- und Gestaltungsklagen verzichtet hat. Dementsprechend wird die Vorschrift unter anderem vom Bundesverwaltungsgericht in dessen Urteil vom 8.4.2010 (a.a.O., 615 f.) auch nicht geprüft. Soweit die Subsidiarität der Feststellungsklage in der älteren Rechtsprechung geprüft wird, erschöpft sich diese Prüfung in der nicht weiter begründeten Feststellung, dass die Gleichstellungsbeauftragte ihr Recht nicht effektiver mit Leistungs- oder Gestaltungsklagen verfolgen kann (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 30.8.2007 – 6 A 63/07, Rn. 36, juris).

Das Begehren hat sich entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht durch die Wahlen für die Ämter der Gleichstellungsbeauftragten und einer Stellvertreterin erledigt. Ob die Übergangsregelung des § 40 Abs. 3 Sätze 1, 2 BGleiG i.V.m. § 27 Abs. 1 GleibWV – wie die Klägerin meint – dahingehend verallgemeinerungsfähig ist, dass stets Nachwahlen für zusätzliche Gleichstellungsbeauftragte bzw. Stellvertreterinnen durchzuführen sind und es keiner Neuwahl bedarf, kann offenbleiben. Denn jedenfalls bezieht sich das Interesse der Klägerin an der Klärung der Frage, ob eine zweite Stellvertreterin zu bestellen ist, nicht nur auf die vergangene Wahl, sondern auch auf zukünftige Wahlen, womit eine Erledigung des Feststellungsbegehrens ausscheidet.

II.

Die danach statthafte Klage ist auch im Übrigen zulässig.

Die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 34 BGleiG liegen vor.

Die Klägerin macht eine Verletzung in ihren Rechten als Gleichstellungsbeauftragte im Sinne von § 34 Abs. 2 Nr. 1 BGleiG geltend.

Es erscheint zum einen nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der die Gleichstellungsbeauftragte durch die Bestellung einer zweiten Stellvertreterin objektiv begünstigende § 19 Abs. 4 BGleiG diese Begünstigung individuell bezweckt und für die Gleichstellungsbeauftragte die Durchsetzbarkeit der Rechtsfolge intendiert (sog. Schutznormlehre, vgl. Sachs/Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 19 Rn. 129, zitiert nach beck-online). Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

§ 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG soll zu einer Entlastung derjenigen Gleichstellungsbeauftragten beitragen, die in Dienststellen mit einer sehr hohen Beschäftigtenzahl oder sehr komplexen Aufgabenbereichen beschäftigt sind, zu denen ausdrücklich auch Dienststellen der Bundesagentur für Arbeit zählen, ohne dass dies bedeuten muss, dass jede ihrer Dienststellen so einzuordnen ist. Die Delegation von Aufgaben an Stellvertreter erweist sich dort nicht nur als sinnvoll, sondern als allein zielführend (BT-Drs. 18/3784, S. 96). § 19 Abs. 4 Satz 2 BGleiG bezweckt ausweislich der Gesetzesbegründung, dass sich die Ausnahmeregelung des § 19 Abs. 3 BGleiG für Verwaltungen mit großem Geschäftsbereich nur auf die Gleichstellungsbeauftragte und nicht auf die Stellvertreterinnen bezieht (BT-Drs. 18/3784, S. 97). Die Gesetzesbegründung zu § 19 Abs. 3 BGleiG wiederum nimmt explizit die Interessen der Gleichstellungsbeauftragten in den Blick. Die jeweilige Konzeption der Verwaltung mit großem Geschäftsbereich, die von § 19 Abs. 3 BGleiG Gebrauch macht, ist daraufhin zu überprüfen, ob sie mit der ordnungsgemäßen Wahrnehmung der Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten vereinbar ist. Zu beachten sind sowohl die Belange der Gleichstellungsbeauftragten selbst, die Gefahr ihrer Arbeitsüberlastung und Überforderung durch einen zu großen Zuständigkeitsbereich, als auch die Interessenlage der Beschäftigten in den betroffenen Dienststellen. Die genannten Gesichtspunkte müssen auch unter Berücksichtigung der besonderen verwaltungsökonomischen Probleme in den Geschäftsbereichen zu einem für diese Aufgabe vertretbaren Prüfungsergebnis führen (BT-Drs. 18/3784, S. 96).

Die ein organschaftliches Recht der Gleichstellungsbeauftragten aus § 19 Abs. 4 BGleiG ablehnende Auffassung von von Roetteken, nach der § 19 Abs. 4 BGleiG weder einen Anspruch der Gleichstellungsbeauftragten auf Bestellung einer weiteren Stellvertreterin noch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hierüber einräumt (BGleiG, § 19 Rn. 173, 179, Stand: 57. Aktualisierung November 2016), weil die Frage der Wahl von Stellvertreterinnen im alleinigen Ermessen der Dienststelle liege, teilt die Kammer nicht. So liegt die Frage, ob zumindest eine zweite Stellvertreterin gewählt wird, nicht im Ermessen der Dienststelle. Trotz des irreführenden Wortlautes des § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG („bis zu drei Stellvertreterinnen“) ist die Wahl nur einer Stellvertreterin bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen der Vorschrift nicht zulässig. Aus der Gesetzesbegründung ergibt sich vielmehr, dass ein Ermessen nur bei der Frage besteht, ob zwei oder drei Stellvertreterinnen ausgewählt werden (BT-Drs. 18/3784, S. 96). Dafür spricht auch, dass das Bundesgleichstellungsgesetz an das Soldatinnen- und Soldatengleichstellungsgesetz angepasst werden sollte, das in § 16 Abs. 3 Satz 2 die Wahl von zwei Stellvertreterinnen und nicht von „bis zu drei“ als verpflichtend vorsieht. Dementsprechend geht auch das Rundschreiben auf den Seiten 17 und 18 stets von zwei oder drei Stellvertreterinnen aus. Für die Rechtsfolge des § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG in Bezug nehmenden § 19 Abs. 4 Satz 2 BGleiG kann nichts anderes gelten.

Ein „Ermessen“ der Dienststelle, das zur Ablehnung eines organschaftlichen Rechts führen könnte, ergibt sich entgegen der im Rundschreiben auf Seite 17 vertretenen Auffassung auch nicht bezüglich der Frage, ob es sich bei ihr selbst um eine Dienststelle mit großem Zuständigkeitsbereich oder komplexem Aufgabenbereich handelt. Für die Einräumung eines solchen „Ermessens“, das im Übrigen nur als sog. Beurteilungsspielraum klassifiziert werden könnte, fehlt es an einer gesetzgeberischen Anordnung. Der Begriff des Ermessens taucht in der Gesetzesbegründung zu § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG nach dem oben Gesagten nur bezüglich der Wahl zwischen der Bestellung von zwei oder drei Stellvertreterinnen auf. Die Annahme eines Beurteilungsspielraumes außerhalb einer expliziten Anordnung durch den Gesetzgeber und außerhalb der von der Rechtsprechung anerkannten Fallgruppen unterliegt aber wegen der Garantie effektiven (verwaltungsgerichtlichen) Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG hohen Anforderungen. Bei § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG ist die Annahme eines Beurteilungsspielraumes bereits deshalb zweifelhaft, weil hiermit die gesetzgeberische Intention einer Verpflichtung der betreffenden Behörde zur Bestellung einer zweiten stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten (BT-Drs. 18/3784, S. 96) konterkariert würde. Im Ergebnis liegt jedenfalls nicht auf der Hand, dass hier ein Beurteilungsspielraum eingeräumt werden sollte. Im Übrigen schließt die Annahme eines Beurteilungsspielraumes auch nicht zwangsläufig ein organschaftliches Recht der Gleichstellungsbeauftragten aus.

Zum anderen ist es – unabhängig von § 19 Abs. 4 BGleiG – auch nicht völlig ausgeschlossen, dass sich ein Recht der Klägerin auf Bestellung einer zweiten Stellvertreterin daraus ergibt, dass die Gleichstellungsbeauftragte die Beschäftigten ordnungsgemäß vertreten können muss (vgl. § 19 Abs. 3 BGleiG). Ein Anspruch auf Bestellung einer zweiten Stellvertreterin kommt danach allerdings nur in Betracht, wenn nur dadurch die effektive Aufgabenwahrnehmung der Gleichstellungsbeauftragten sichergestellt und dies nicht durch andere Entlastungsmaßnahmen erreicht werden kann.

Nach dem zu § 34 Abs. 2 Nr. 1 BGleiG Gesagten liegen zugleich die Klagebefugnis, entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO, und wegen der drohenden Gefahr der Wiederholung von Wahlen mit nur einer Stellvertreterin auch das berechtigte Interesse der Klägerin im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO vor, wenn man beiden Vorschriften neben § 34 Abs. 2 Nr. 1 BGleiG noch eigenständige Bedeutung beimisst (vgl. BVerwG, Urteil vom 8.4.2010, a.a.O., 615).

Die Klage ist zutreffender Weise gegen die Beklagte als C. A-Stadt gerichtet worden. Es handelt sich bei dem gerichtlichen Verfahren nach § 34 BGleiG um eine besondere Form des Organstreits, so dass nicht das allgemeine Rechtsträgerprinzip (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), sondern das sog. Funktionsträgerprinzip anzuwenden ist (BVerwG, Urteil vom 8.4.2010, a.a.O., 615; OVG Lüneburg, Beschluss vom 9.11.2007 – 5 ME 222/07, Rn. 25, juris). Da sowohl der Vorwurf der Nichtbestellung einer stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten als auch die Nichtvorlage des Einspruchs an die nächsthöhere Dienststellenleitung die Beklagte treffen, ist nicht die nächsthöhere Dienststellenleitung (der Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt) zu verklagen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.3.2015 – 1 A 2312/13, Rn. 23, juris, für den gegenteiligen Fall des der nächsthöheren Dienststellenleitung ordnungsgemäß vorgelegten und von dieser nicht beschiedenen Einspruchs). Ob zusätzlich eine Klage gegen die zuständige Regionaldirektion zulässig wäre, weil diese in Kenntnis des Verfahrens mit dem Einspruch durch die Beklagte keine Vorlage verlangte, kann dahinstehen.

Die Klage ist auch nicht unzulässig, weil es an einem erforderlichen erfolglosen Vorverfahren fehlte oder weil die Klage verfristet wäre. § 34 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BGleiG sehen im Regelfall als Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine Klage einen erfolglosen Einspruch und einen gescheiterten außergerichtlichen Einigungsversuch im Anschluss hieran vor. Beides fasst das Bundesverwaltungsgericht unter dem Begriff des erfolglosen Vorverfahrens zusammen (Urteil vom 8.4.2010, a.a.O., 615). Gemäß § 34 Abs. 1 Satz 3 BGleiG ist die Klage innerhalb eines Monats ab schriftlicher Feststellung des Scheiterns des außergerichtlichen Einigungsversuches zu erheben. Gemäß § 34 Abs. 3 Satz 1 BGleiG ist die Wahrung der Klagefrist entbehrlich, wenn innerhalb angemessener Frist über den Einspruch sachlich nicht entschieden worden ist. Nach § 34 Abs. 3 Satz 2 BGleiG i.V.m. § 75 Satz 2 VwGO entsprechend kann die Klage jedoch nicht vor Ablauf von drei Monaten seit der Einlegung des Einspruchs erhoben werden, außer wenn wegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist.

Die Kammer ist zunächst einmal der Auffassung, dass eine sachliche Entscheidung in angemessener Frist im Sinne von § 34 Abs. 3 Satz 1 BGleiG nicht erfolgt ist und dadurch nicht nur die Wahrung der Klagefrist entbehrlich wurde, sondern auch der außergerichtliche Einigungsversuch. Selbst wenn man Letzteres anders sähe und in der hier vorliegenden Fallkonstellation nicht von einer Entbehrlichkeit des außergerichtlichen Einigungsversuches ausginge, wäre die Klage zulässig, weil ein solcher Einigungsversuch der Beteiligten tatsächlich stattgefunden hat (dazu unter aa.). Im Übrigen wäre selbst dann von einer zulässigen Klage auszugehen, wenn man das Schreiben der Beklagten vom 4.5.2018 als sachliche Entscheidung in angemessener Frist im Sinne von § 34 Abs. 3 Satz 1 BGleiG ansähe. Zwar wäre dann vordergründig eine Verfristung der Klage naheliegend, weil der Klägerin eine Durchschrift des Vermerks vom 13.6.2018 zur Kenntnis übersandt wurde, aus dem sich der Sache nach das Scheitern des außergerichtlichen Einigungsversuches ergab und die Klägerin dennoch erst am 23.8.2018 Klage erhoben hat. Die Fristregelung des § 34 Abs. 1 Satz 3 BGleiG wäre aber im vorliegenden Fall nicht anzuwenden (dazu unter bb.).

Im Einzelnen:

aa.

Die Beklagte hat nach Auffassung der Kammer über den Einspruch der Klägerin nicht in angemessener Frist sachlich entschieden. Die erstmals ins Bundesgleichstellungsgesetz vom 30.11.2001 eingefügte Vorschrift des § 22 Abs. 2 a.F., die § 34 Abs. 3 BGleiG in der aktuellen Fassung entspricht, wird, insbesondere hinsichtlich des Begriffs der sachlichen Entscheidung, in der Gesetzesbegründung nicht weitergehend erläutert (BT-Drs. 14/5679, S. 32, 36). Auch die Gesetzesbegründung zu § 34 Abs. 3 BGleiG aktueller Fassung enthält keine nähere Erläuterung (BT-Drs. 18/3784, S. 114). Dementsprechend greift das Gericht auf Kommentarliteratur zu dem gleichlautenden Begriff in § 75 Satz 1 VwGO zurück. Eine Sachentscheidung setzt demnach zweierlei voraus: die sachliche Befassung der Behörde mit dem Antrag bzw. dem Widerspruch sowie eine abschließende Äußerung zur Hauptsache (Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 75 Rn. 32, zitiert nach beck-online). Demnach sind zwar auch Entscheidungen, die Widersprüche bzw. hier Einsprüche wegen Unzulässigkeit zurückweisen, Sachentscheidungen im Sinne der Vorschrift (Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 75 Rn. 6). Die Sache nicht abschließende Zwischenbescheide sind aber keine Sachentscheidungen in diesem Sinne (Sodan/Ziekow, a.a.O., § 75 Rn. 33; Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 6). Nach diesen Maßgaben handelt es sich bei dem Schreiben der Beklagten vom 4.5.2018 nach Auffassung der Kammer um einen bloßen Zwischenbescheid. Eine abschließende Entscheidung ist auch nach diesem Schreiben nicht ergangen. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Der hiesige Fall ist zunächst einmal nicht ohne Weiteres einem der beiden Fälle der Untätigkeitsklage (keine sachliche Entscheidung) oder der Versagungsgegenklage (sachliche Entscheidung) zuzuordnen. Der im Rahmen von § 33 Abs. 3, 4 BGleiG vorgesehene Ablauf des Einspruchsverfahrens unterscheidet sich nicht von dem eines Widerspruchsverfahrens nach §§ 68 ff. VwGO. Hält die Dienststellenleitung den Einspruch für begründet, hilft sie ihr ab. Hält sie den Einspruch dagegen für unbegründet, legt sie den Einspruch der nächsthöheren Dienststellenleitung zur Entscheidung vor. Trotz des irreführenden Wortlautes des § 33 Abs. 4 BGleiG ist der Einspruch der nächsthöheren Dienststellenleitung auch dann vorzulegen, wenn der Einspruch als unzulässig eingestuft wird (OVG NRW, Beschluss vom 26.3.2015 – 1 A 2312/13, Rn. 11-13, juris, m.w.N.; Liebscher, öAT 2016, 244, 247). Die gegenteilige Auffassung von von Roetteken (a.a.O., § 33 Rn. 236 f., Stand: 74. Aktualisierung 2019, m.w.N.) teilt das Gericht nicht. Es geht aus der Gesetzesbegründung nicht hervor, dass mit der Formulierung „unbegründet“ bewusst eine vom Widerspruchsverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO abweichende Konzeption verfolgt werden sollte. Die von von Roetteken befürwortete Konstruktion eines weiteren Einspruchs wegen Nichtvorlage an die nächsthöhere Dienststellenleitung erscheint auch umständlich. Selbst wenn man aber der Auffassung von von Roetteken folgte, ist festzustellen, dass dieser als Beispiele für unzulässige Einsprüche verspätete und nicht schriftliche Einsprüche nennt (a.a.O., § 33 BGleiG, Rn. 234). In diesen Fällen mag man noch annehmen, dass es keiner Vorlage an die nächsthöhere Dienststellenleitung bedarf, weil es nicht um gleichstellungsrechtliche Sachfragen geht, die einer Klärung bedürfen. Bei der Verneinung der Einspruchsbefugnis erfolgt dagegen ein Vorgriff auf die Begründetheitsprüfung des Einspruchs und damit die Beantwortung gleichstellungsrechtlicher Sachfragen, die der nächsthöheren Dienststellenleitung nicht vorenthalten werden darf. Die von der Beklagten gewählte Vorgehensweise der Bescheidung eines Einspruchs bei dessen Einordnung als unzulässig - so zweifelhaft diese Einordnung in der Sache auch sein mag - ist demgemäß weder ohne noch mit Vorlage des Einspruchs an die nächsthöhere Dienststellenleitung vorgesehen. Vielmehr wäre in diesem Falle eine Bescheidung zu unterlassen, lediglich eine interne Stellungnahme an die nächsthöhere Dienststellenleitung, die zuständige Regionaldirektion, zu fertigen und der Einspruch vorzulegen gewesen.

Im Ergebnis ist der hiesige Fall nach Auffassung der Kammer dem Fall der Untätigkeitsklage zuzuordnen, weil nicht von einer sachlichen Entscheidung der Beklagten auszugehen ist. Zwar liegt eine Entscheidung der Dienststellenleitung bei Auslegung des Schreibens vom 4.5.2018 vom objektiven Empfängerhorizont aus mit den Kenntnissen der Klägerin im Zeitpunkt des Zugangs bei ihr vor. Das Schreiben enthält keinen Entscheidungssatz, jedoch wird aus dem Begründungstext deutlich, dass der Einspruch „als unzulässig abgewiesen“ wird. Diese sachliche Entscheidung ist aber bei der gebotenen einheitlichen Betrachtung beider im Einspruchsverfahren zu involvierender Behörden nicht als abschließende Entscheidung anzusehen. Dies muss jedenfalls dann gelten, wenn – wie hier – die Beklagte die Vorlage an die nächsthöhere Dienststellenleitung noch im Zurückweisungsschreiben ankündigt. In dem Schreiben vom 4.5.2018 wird ausgeführt, dass eine Vorlage an die nächsthöhere Dienststellenleitung „entsprechend § 33 Abs. 4 BGleiG“ erfolgen werde. Ein objektiver Empfänger musste im Zeitpunkt des Erhalts des Schreibens davon ausgehen, dass eine Vorlage an die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt erfolgen werde. Zu dieser bereits aus Laiensicht gerechtfertigten Erwartung tritt hinzu, dass nach dem oben Gesagten in rechtlicher Hinsicht eine Pflicht zur Vorlage auch unzulässiger Einsprüche, jedenfalls bei bloßer Verneinung der Einspruchsbefugnis, an die nächsthöhere Dienststellenleitung besteht. Selbst bei vorheriger Inanspruchnahme zutreffenden Rechtsrates hätte die Klägerin daher im Zeitpunkt des Erhalts des Schreibens vom 4.5.2018 von einer (pflichtgemäßen) Vorlage an die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt ausgehen müssen.

Es ist auch in der Folgezeit keine abschließende Entscheidung ergangen. Die bloße Änderung der Auffassung der Beklagten, dass eine Vorlage an die zuständige Regionaldirektion nicht mehr, sondern mit dieser allenfalls ein fachlicher Austausch erfolgen werde, und deren Mitteilung an die Klägerin stellen ebenso wenig eine abschließende Entscheidung dar, wie die Mitteilung, dass an der bestehenden Entscheidung festgehalten werde. Zum einen hätte eine neue Entscheidung schriftlich begründet ergehen müssen, § 33 Abs. 5 BGleiG. Zum anderen wird aus den Ausführungen deutlich, dass bereits - nach dem oben Gesagten unzutreffenderweise - vom Vorliegen einer abschließenden Entscheidung ausgegangen wurde und keine neue Entscheidung getroffen werden sollte.

Fehlt es nach dem oben Gesagten an einer sachlichen Entscheidung, ist bereits nach dem Wortlaut des § 34 Abs. 3 Satz 1 BGleiG die Klagefrist des § 34 Abs. 1 Satz 3 BGleiG nicht mehr zu wahren. Es entspricht zwingender Logik, dass es dann auch eines erfolglosen Einspruchs – verstanden als ordnungsgemäß bis zur abschließenden Bescheidung durchgeführtes Einspruchsverfahren – nicht mehr bedarf (vgl. Wortlaut des § 75 Satz 1 VwGO; dass im Falle der Untätigkeitsklage keine Klagefrist zu wahren ist ergibt sich dagegen bereits aus § 74 Abs. 2 VwGO). Nach den Ausführungen in der Gesetzesbegründung bedarf es auch keines außergerichtlichen Einigungsverfahrens mehr (BT-Drs. 14/5679, S. 32). Im Übrigen ist mit dem Gespräch am 13.6.2018 aber auch ein außergerichtlicher Einigungsversuch erfolgt, der der Sache nach gescheitert ist.

bb.

Selbst wenn man aber das Schreiben der Beklagten vom 4.5.2018 (ggf. i.V.m. den nachträglichen Klarstellungen, dass eine Vorlage an die nächsthöhere Dienststellenleitung nicht beabsichtigt sei und allenfalls im Rahmen eines fachlichen Austauschs erfolgen werde) als sachliche Entscheidung über den Einspruch in angemessener Frist ansähe, wäre § 34 Abs. 1 Satz 3 BGleiG hier ausnahmsweise nicht anzuwenden.

Mangels besonderer Zweckbestimmungen für die Klagefrist im Bundesgleichstellungsgesetz ist anzunehmen, dass diese wie die allgemeine Klagefrist in § 74 VwGO der Rechtssicherheit und dem Rechtsfrieden dient (Kopp/Schenke, a.a.O., § 74 Rn. 1; Sodan/Ziekow, a.a.O., § 74 Rn. 4). Sie dient damit jedenfalls in erster Linie den Interessen der Beteiligten, insbesondere der regelmäßig zu verklagenden Behörde, und nicht der Entlastung der Gerichte. Dient die Klagefrist aber jedenfalls in erster Linie der zu verklagenden Behörde und damit hier der Beklagten als zu verklagender Funktionsträgerin, ist nicht von der Geltung der Klagefrist auszugehen, wenn die Beklagte den durch die Frist vermittelten Schutz nicht verdient, weil sie selbst die Unklarheit darüber verursacht hat, ob die Klagefrist läuft (teleologische Reduktion). Dies ist hier der Fall. Mit der „Abweisung“ des Einspruchs als unzulässig trotz erklärter Vorlageabsicht und bestehender Vorlagepflicht an die nächsthöhere Dienststellenleitung und dem Absehen von der wortwörtlichen Dokumentation des Scheiterns des außergerichtlichen Einigungsversuchs hat die Beklagte die Unklarheit über die Geltung der Frist und insbesondere über das Vorliegen des fristauslösenden Ereignisses selbst geschaffen. Es war für die Klägerin nicht ohne Weiteres ersichtlich, ob wegen der Bescheidung des Einspruchs eine (fristgebundene) Versagungsgegenklage oder wegen der Nichtvorlage des Einspruchs an die zuständige Regionaldirektion eine (nicht fristgebundene) Untätigkeitsklage zu erheben war, die nach dem Wortlaut von § 34 Abs. 3 Satz 2 BGleiG i.V.m. § 75 Satz 2 VwGO entsprechend nicht vor Ablauf von drei Monaten seit Einlegung des Einspruchs „erhoben werden kann“.

Darüber hinaus – und insofern selbständig tragend – lässt sich die Nichtgeltung der Klagefrist im hiesigen Fall auch mit dem Vorwurf widersprüchlichen Verhaltens, § 242 BGB entsprechend, der Beklagten begründen. Einerseits behauptet sie zwar in der Klageerwiderung, es seien sämtliche Klagefristen abgelaufen. Andererseits geht sie noch im gerichtlichen Verfahren nicht von einem ordnungsgemäß dokumentierten Scheitern des außergerichtlichen Einigungsversuches aus, womit sie das die Klagefrist auslösende Ereignis in Abrede stellt.

Selbst wenn die Klagefrist neben dem Rechtsfrieden und den Interessen der Behörde auch – wie das Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO (Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb. § 68 Rn. 1) – der Entlastung der Gerichte diente, könnte hier im Interesse der Rechtschutzsuchenden nicht von ihrer Geltung ausgegangen werden.

Die allgemeinen verwaltungsprozessualen Zulässigkeitsvoraussetzungen für einen gerichtlichen Rechtsbehelf liegen ebenfalls vor. Insbesondere fehlt der Klage nicht das Rechtsschutzbedürfnis.

Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt nicht – wie die Beklagte meint –, weil die Klägerin ihre Wahl und die Wahl ihrer Stellvertreterin hätte anfechten können, dies aber nicht im Rahmen der dafür vorgesehenen Fristen getan hat. Ob insoweit eine Nachwahl erfolgen kann oder es einer Neuwahl unter Anfechtung der erfolgten Wahl bedarf, kann auch hier offenbleiben. Zum Einen bleibt die Wahlanfechtung gemäß § 21 BGleiG in ihrer Rechtsschutzintensität hinter dem Einspruch und einem gerichtlichen Rechtsbehelf nach § 34 BGleiG zurück. So dient die Wahlanfechtung nicht der Wahrung der Rechte der Gleichstellungsbeauftragten, sondern kann von dieser lediglich als Beschäftigter verlangt werden. Außerdem hätte die Klägerin die Wahlanfechtung nur zusammen mit mindestens zwei anderen wahlberechtigten Beschäftigten erreichen können, § 21 Abs. 2 BGleiG. Darüber hinaus hätte die Wahlanfechtung im Unterschied zum Einspruch auch keine aufschiebende Wirkung, § 33 Abs. 2 Satz 2 BGleiG (zum Ganzen: VG Frankfurt am Main, Urteil vom 18.6.2007 – 9 E 651/07, Rn. 45, juris). Zum anderen kommt auch hier hinzu, dass die Klägerin auch ein zukunftsgerichtetes Interesse an der begehrten Feststellung hat, weil bei künftigen Wahlen ähnlich verfahren werden könnte.

Schließlich fehlt das Rechtsschutzbedürfnis auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Verwirkung, auf den die Ausführungen der Beklagten zum Verlust der Rechte der Klägerin wohl der Sache nach zielen, weil die Klägerin erst am 23.8.2018 Klage erhoben hat. Es fehlt sowohl am erforderlichen Umstands- als auch am erforderlichen Zeitmoment der Verwirkung. Seitens der Klägerin wurde kein Tatbestand geschaffen, dessentwegen die Beklagte auf das Ausbleiben der Klageerhebung vertrauen konnte. Insofern wird auf die oben gemachten Ausführungen zur Klagefrist und zur von der Beklagten verursachten Lage, die sich für die Klägerin als unklar darstellen musste, verwiesen.

III.

Die Klage ist aber unbegründet.

Die Weigerung der Beklagten, eine zweite Stellvertreterin für das Amt der Gleichstellungsbeauftragten im Internen Service zu bestellen, verletzt die Klägerin nicht in ihren organschaftlichen Rechten als Gleichstellungsbeauftragte.

Ein entsprechender Anspruch der Klägerin ergibt sich nicht unmittelbar aus dem Bundesgleichstellungsgesetz.

Aus § 19 Abs. 4 BGleiG ergibt sich für die A. kein Anspruch auf die Bestellung von mindestens zwei Stellvertreterinnen.

aa.

Ein solcher Anspruch ergibt sich zunächst einmal nicht - wie die Klägerin meint - aus § 19 Abs. 4 Satz 2 BGleiG i.V.m. der Rechtsfolge des § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG. Der Tatbestand der Vorschrift liegt zwar vor. Es handelt sich bei der Bundesagentur für Arbeit um eine Verwaltung mit großem Geschäftsbereich (BT-Drs. 18/3784, S. 96), die auch von dem sogenannten Organisationsprivileg des § 19 Abs. 3 BGleiG Gebrauch gemacht hat. Das Gericht versteht aber die Rechtsfolge der Vorschrift nicht so, dass dann zwangsläufig zwei bis drei Stellvertreterinnen bestellt werden müssten (so aber wohl das Rundschreiben auf S. 17). Die Worte „Dies gilt auch“ in § 19 Abs. 4 Satz 2 BGleiG sind nach Auffassung der Kammer vielmehr dahingehend auszulegen, dass sie sich nicht nur auf die Rechtsfolge, sondern auch auf den Tatbestand des § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG beziehen. Dies beruht auf folgenden Erwägungen:

Der Wortlaut des § 19 Abs. 4 Satz 2 BGleiG lässt sowohl die Annahme einer Rechtsgrundverweisung als auch die einer Rechtsfolgenverweisung zu. Die Gesetzesbegründung lässt ebenfalls nicht eindeutig erkennen, um was für eine Art von Verweisung es sich handeln sollte. In der ausgesprochen kurzen Begründung wird lediglich ausgeführt: „Gemäß Satz 2, der ebenfalls neu ist, ist in Verwaltungen mit einem großen Geschäftsbereich, die von der Ausnahmeregelung nach Absatz 3 Gebrauch machen, die Wahl von bis zu drei Stellvertreterinnen ebenfalls verpflichtend. Die Vorschrift hat deklaratorische Funktion, um sicherzustellen, dass sich die Ausnahmeregelung in Absatz 3 lediglich auf das Amt der Gleichstellungsbeauftragten erstreckt, nicht aber auf das der Stellvertreterinnen.“ Einerseits wird auf Verwaltungen mit großem Geschäftsbereich Bezug genommen. Dabei bleibt unklar, ob bei der Einrichtung von Ämtern von Gleichstellungsbeauftragten auf unterschiedlichen Ebenen solcher Verwaltungen überall und unabhängig von der Größe des dann noch nachgeordneten Bereiches zwei bis drei Stellvertreterinnen bestellt werden sollen. Außerdem wird von einer deklaratorischen Funktion der Vorschrift ausgegangen. Die Annahme einer deklaratorischen Funktion mit Blick auf § 19 Abs. 3 BGleiG ist insofern irreführend, als daraus zu schlussfolgern wäre, dass dann - mangels geltenden Organisationsprivileges für die Regelung der Stellvertretung - der Grundsatz des § 19 Abs. 1 Satz 1 BGleiG gelten müsste. Damit würde man allerdings für die Stellvertreterinnen auf das Dienststellenprinzip zurückfallen, das dem Organisationsprivileg in erheblichem Maße widerspricht. Es ist nicht anzunehmen, dass dies die Absicht des Gesetzgebers war. Eine deklaratorische Funktion der Vorschrift lässt sich daher nur dann aufrechterhalten, wenn man davon ausgeht, dass diese nur klarstellen soll, dass § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG auch innerhalb von Verwaltungen mit großem Geschäftsbereich, die vom Organisationsprivileg Gebrauch machen, gelten soll.

Entscheidend für die Frage, ob es sich bei der Vorschrift des § 19 Abs. 4 Satz 2 BGleiG um eine Rechtsgrund- oder Rechtsfolgenverweisung handelt, sind letztlich aber systematische und teleologische Erwägungen. In systematischer Hinsicht ist zunächst einmal festzustellen, dass das Soldatengleichstellungsgesetz, das als Vorbild für § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG diente (BT-Drs. 18/3784, S. 96), keine § 19 Abs. 4 Satz 2 BGleiG vergleichbare Vorschrift enthält. Eine solche erscheint zwar auch nicht zwingend notwendig, weil mit dem dem Bundesministerium der Verteidigung nachgeordneten Bereich nur eine Verwaltung mit großem Geschäftsbereich in Rede steht und diesbezüglich in den §§ 16 ff. SGleiG konkrete Regelungen für die Gleichstellungsbeauftragten und ihre Stellvertreterinnen getroffen werden. Nichtsdestotrotz lässt sich aus diesen Regelungen ableiten, dass trotz der Einrichtung von Gleichstellungsbeauftragten oberhalb der untersten Ebenen in militärischen wie zivilen Organisationsbereichen des Bundesministeriums der Verteidigung (bspw. auf der Divisionsebene oder Dienststellen vergleichbarer Ebene, § 16a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 SGleiG,) nicht überall mehrere Stellvertreterinnen bestellt werden sollen. Wie viele Stellvertreterinnen zu bestellen sind, wird in den §§ 16a ff. SGleiG nicht geregelt. Es bleibt damit bei der allgemeinen Vorschrift des § 16 Abs. 3 SGleiG. Nach dieser Vorschrift ist der Grundsatz die Bestellung nur einer Stellvertreterin. Lediglich ausnahmsweise, bei großen Zuständigkeits- oder komplexen Aufgabenbereichen, werden zwei Stellvertreterinnen bestellt. Geht man aber davon aus, dass die militärischen Organisationsbereiche des Bundesministeriums der Verteidigung einer Verwaltung mit großem Geschäftsbereich vergleichbar sind, und wäre § 19 Abs. 4 Satz 2 BGleiG als Rechtsfolgenverweis anzusehen, würde kein Gleichklang der Vorschriften bestehen. Zur Herstellung eines Gleichklangs des Soldatengleichstellungsgesetzes mit der Annahme eines Rechtsfolgenverweises in § 19 Abs. 4 Satz 2 BGleiG hätte es vielmehr nahegelegen, entweder direkt bei den §§ 16a ff. SGleiG zu regeln, dass für jede Gleichstellungsbeauftragte zwei Stellvertreterinnen zu bestellen sind oder die allgemeine Vorschrift des § 16 Abs. 3 SGleiG dergestalt zu formulieren, dass stets zwei Stellvertreterinnen zu bestellen sind. Beides ist aber nicht geschehen. Dementsprechend reicht die bloße Einordnung einer Organisationseinheit im mittleren oder oberen Bereich der Verwaltungshierarchie des Bundesministeriums der Verteidigung gerade nicht aus, um die Pflicht zur Bestellung einer zweiten Stellvertreterin auszulösen. Es muss vielmehr im Einzelfall festgestellt werden, dass ein großer Zuständigkeits- oder komplexer Aufgabenbereich vorliegt. Warum dies in anderen Verwaltungen mit großem Geschäftsbereich anders sein sollte, ist nicht ersichtlich.

In teleologischer Hinsicht ist anzuführen, dass eine Auslegung als Rechtsfolgenverweis dazu führen würde, dass das bewährte und bereits in den Vorgängervorschriften zu § 19 Abs. 3 BGleiG enthaltene Organisationsprivileg erheblich ausgehöhlt würde. Denn die Annahme eines solchen Verweises würde dazu führen, dass unabhängig von der Größe der Dienststelle und des ihr nachgeordneten Bereiches allein wegen des Gebrauchmachens der Verwaltung vom Organisationsprivileg stets mindestens zwei Stellvertreterinnen bei der Dienststelle zu bestellen wären, bei der auch die Gleichstellungsbeauftragte bestellt wurde. Dies gilt zumindest dann, wenn man die Auffassung der Klägerin vertritt, dass die Stellvertreterinnen auf derselben Verwaltungsebene bestellt werden müssen wie die Gleichstellungsbeauftragte. Diese Folge ergäbe sich unabhängig von einem Bedarf nach Aufgabenteilung und -übertragung an weitere Stellvertreterinnen. Denn § 19 Abs. 4 Satz 2 BGleiG enthält kein Tatbestandsmerkmal, anhand dessen geprüft werden kann, ob eine zweite Stellvertreterin überhaupt benötigt wird. Ein solches Merkmal existiert mit dem großen Zuständigkeits- bzw. komplexen Aufgabenbereich aber bei § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG. Dementsprechend ist auch bei § 19 Abs. 3 BGleiG anerkannt, dass für den Fall, in dem eigentlich eine weitere Gleichstellungsbeauftragte bestellt werden müsste, hiervon abgesehen werden kann, wenn Kompensationsmaßnahmen zur Entlastung der vorhandenen Gleichstellungsbeauftragten ergriffen werden (von Roetteken, a.a.O., § 19 Rn. 91). Dann muss eine Bedarfsabhängigkeit aber erst recht bei stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten bestehen. Eine bedarfsunabhängige Bestellung von Stellvertreterinnen widerspräche zum einen der Gesetzesbegründung zu § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG, die davon ausgeht, dass die Bestellung mehrerer Stellvertreterinnen zum Zwecke der Aufgabenteilung nicht nur sinnvoll, sondern allein zielführend ist. Es widerspräche zum anderen aber auch der durch das Organisationsprivileg des § 19 Abs. 3 BGleiG angestrebten verwaltungsökonomischen Organisation. Dementsprechend geht auch die Kommentierung von von Roetteken davon aus, dass innerhalb von Verwaltungen mit großem Geschäftsbereich die Anforderungen des § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG erfüllt sein müssen (vgl.: a.a.O., § 19 Rn. 165 ff.: großer Zuständigkeitsbereich für Dienststellen der Bundeswehr und komplexer Aufgabenbereich für Dienststellen zahlreicher Verwaltungen, unter anderem auch für die Internen Services der Bundesagentur für Arbeit).

bb.

Ein Anspruch der Klägerin auf Bestellung einer zweiten Stellvertreterin ergibt sich auch nicht aus § 19 Abs. 4 Satz 2 BGleiG als Rechtsgrundverweisung i.V.m. § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG. Die Voraussetzungen der Vorschriften liegen nicht vor. Bei dem Internen Service unter Einschluss der Agenturen und Geschäftsstellen, für die er zuständig ist, handelt es sich nicht um eine Verwaltungsstruktur mit großem Zuständigkeitsbereich oder komplexem Aufgabenbereich.

(1)

Der Interne Service und alle Agenturen und Geschäftsstellen, für die er zuständig ist, sind in der Gesamtbetrachtung keine Organisationseinheit mit großem Zuständigkeitsbereich. Ausweislich der Gesetzesbegründung liegt ein großer Zuständigkeitsbereich vor, wenn sich die örtliche Zuständigkeit über zwei oder mehrere Bundesländer oder sogar über das gesamte Bundesgebiet erstreckt. Eine große Zuständigkeit liegt auch bei einer sehr hohen Beschäftigtenzahl (zum Beispiel mehrere Tausend Beschäftigte) vor (BT-Drs. 18/3874, S. 96). Nach dem Rundschreiben hat die Ausdehnung der räumlichen Zuständigkeit dagegen lediglich eine Indizfunktion. Maßgeblich sei letztlich die Zahl der Beschäftigten (Rundschreiben, S. 17). Unabhängig davon, ob man diese Auffassung für zutreffend hält, liegen die Voraussetzungen für einen großen Zuständigkeitsbereich jedenfalls nicht vor. So arbeiteten im Bereich des Internen Services arbeiteten im November 2019 1275 Beschäftigte in den Agenturen und 383 Beschäftigte in den Jobcentern. Eine Beschäftigtenzahl von mehreren Tausenden liegt also selbst dann nicht vor, wenn man die Beschäftigten der Jobcenter – wie es die Klägerin tut – mit einbezieht, wogegen aber spricht, dass die Klägerin für die Beschäftigten der Bundesagentur in den Jobcentern nur eingeschränkt zuständig ist, aber einiges spricht. Auch eine bundeslandübergreifende Zuständigkeit liegt nicht vor. Die Zuständigkeit des Internen Services, der im Behördenaufbau der Bundesagentur für Arbeit unterhalb der Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt angesiedelt ist, beschränkt sich auf einen Teil des Landes Niedersachsen.

(2)

Es ist auch nicht festzustellen, dass der Interne Service eine Organisationseinheit mit komplexem Aufgabenbereich ist.

Nach der Gesetzesbegründung ist charakteristisch für den komplexen Aufgabenbereich die Vielzahl und Vielfalt quer-, aber auch hierarchisch vernetzter Dienststellen des ihnen zugeordneten nachgeordneten Bereichs. Die verschiedensten Arten an Aufgaben, Zielen und Projekten dieser Dienststellen führen zu einem – kaum noch in der Gesamtheit erfassbaren – Spektrum, sodass eine Aufgabenteilung nicht nur sinnvoll, sondern allein zielführend ist (BT-Drs. 18/3784, S. 96). Dass Dienststellen der Bundesagentur für Arbeit als (abstrakt) taugliche Dienststellen genannt werden, die die Anforderungen des § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG erfüllen können, heißt nicht zwangsläufig, dass sämtliche Dienststellen und dienstellenübergreifende Organisationsstrukturen diese Voraussetzungen auch tatsächlich erfüllen. Auf Seite 18 des Rundschreibens, auf das das Gericht als Erkenntnisquelle zurückgreift, wird ausgeführt, dass ein komplexer Aufgabenbereich einer Dienststelle vorliegt, wenn eine Vielzahl von Außenstellen oder Dienststellen des nachgeordneten Bereichs besteht, insbesondere dann, wenn diese sehr unterschiedliche Aufgaben haben, mit ganz unterschiedlichen Behörden und Organisationen zusammenarbeiten und sowohl die unterschiedlichen Arbeitsabläufe als auch Folgen von Veränderungen nur schwer überschaubar sind.

(a)

Ein komplexer Aufgabenbereich liegt nicht bereits deshalb vor, weil es vorliegend um einen Internen Service der Bundesagentur für Arbeit geht.

In der Kommentierung von von Roetteken wird zwar ausgeführt, dass ein komplexer Aufgabenbereich bei den Agenturen für Arbeit, die unter dem Sitz der Geschäftsführung des Internen Services zu einem Verbund zusammengeschlossen sind, besteht. Die Komplexität ergebe sich aus der Zuständigkeit der Gleichstellungsbeauftragten für mehrere Agenturen für Arbeit, die unverändert eigene Dienststellen seien, und aus den Angelegenheiten, die im Verbund von der Geschäftsführung Interner Service erledigt werden müssten (a.a.O., § 19 Rn. 167). Diese Einschätzung teilt die Kammer aber nicht. Das Gebrauchmachen vom Organisationsprivileg des § 19 Abs. 3 BGleiG ergibt nur dann Sinn, wenn im Rahmen der von der Verwaltung mit großem Geschäftsbereich anzufertigenden Konzeption auf die Bestellungen von Gleichstellungsbeauftragten bei einzelnen Dienststellen, insbesondere auf der untersten Verwaltungsebene, verzichtet wird. Sonst könnte man es schlicht beim Dienststellenprinzip des § 19 Abs. 1 Satz 1 BGleiG belassen. Erfolgt dieser Verzicht und werden stattdessen Gleichstellungsbeauftragte bei Mittelbehörden und obersten Behörden eingerichtet, sind diese aber zwangsläufig sowohl für eine Vielzahl von Dienststellen zuständig als auch für die Verbundaufgaben, die für alle Dienststellen gemeinsam anfallen. Folgt man demgemäß der Argumentation von von Roetteken gäbe es beim Gebrauchmachen vom Organisationsprivileg nur Organisationseinheiten mit komplexem Aufgabenbereich, sodass letztlich für alle diese Organisationseinheiten mindestens zwei Stellvertreterinnen zu bestellen wären. Dann unterschiede sich diese Auffassung aber letztlich auch nicht mehr von der oben abgelehnten Auffassung, dass es sich bei § 19 Abs. 4 Satz 2 BGleiG um einen Rechtsfolgenverweis handelt, die nach dem oben Gesagten zur Pflicht zur Bestellung mehrerer Stellvertreterinnen unabhängig vom Bedarf führen würde. Die Auffassung von von Roetteken ist außerdem widersprüchlich, weil im Zusammenhang mit dem komplexen Aufgabenbereich ausgeführt wird, dass eine weitere Stellvertreterin regelmäßig ab einer Zahl von 2000 Beschäftigten zu wählen sein werde (a.a.O., § 19 Rn. 171). Insofern wird also davon ausgegangen, dass es auf eine konkrete Betrachtung der Organisationsstruktur ankommt, und nicht lediglich auf die abstrakte Einordnung beispielsweise als Interner Service der Bundesagentur für Arbeit. An anderer Stelle wird zudem ausführt, dass ein komplexer Aufgabenbereich auch bei der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit besteht, was aber selbstverständlich erscheint, wenn man einen komplexen Zuständigkeitsbereich bereits bei den darunterliegenden Ebenen der Internen Services annimmt und auf der Ebene der Zentrale sogar noch erhebliche Koordinationsaufgaben hinzukommen.

(b)

Auch bei der demnach gebotenen konkreten Betrachtung des Internen Services mitsamt der Dienststellen, für die er zuständig ist, ist nicht von einem komplexen Aufgabenbereich auszugehen. Eine Teilung der Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten mit zwei Stellvertreterinnen erweist sich nach Auffassung der Kammer nicht als allein zielführend im Sinne der oben zitierten Gesetzesbegründung, sondern lediglich als sinnvoll. Dies beruht auf folgenden Erwägungen:

Zunächst einmal ist festzustellen, dass sich die Komplexität des Aufgabenbereichs des Internen Services nicht aus der Unterschiedlichkeit der Aufgaben der Dienststellen ergeben kann, für die er zuständig ist, denn die Aufgaben der einzelnen Arbeitsagenturen und der ihnen zugeordneten Außenstellen sind identisch. Zur Annahme eines komplexen Aufgabenbereiches gelangte man daher nur, wenn sich bereits das Aufgabenspektrum einer einzelnen Arbeitsagentur als komplex darstellte. Dies ist aber nicht der Fall. Selbst die Klägerin ist nicht der Auffassung, dass es für jede Arbeitsagentur in ihrem Zuständigkeitsbereich wegen deren großen Aufgabenspektrums zweier stellvertretender Gleichstellungsbeauftragter bedarf. Gerade die fehlende Auslastung der Gleichstellungsbeauftragten dürfte zu ihrer Verortung auf der Ebene des Internen Services durch die Bundesagentur für Arbeit geführt haben. Das Erfordernis der Bestellung einer zweiten Stellvertreterin für einzelne Agenturen würde dem widersprechen.

Nach dem soeben Gesagten kann die Komplexität des Aufgabenbereiches auch nicht aus der isolierten Betrachtung des Internen Services in seiner Gesamtheit herrühren. Denn der Interne Service ist Nachfolger der ursprünglichen internen Verwaltungsabteilungen, die jeweils bei den einzelnen Arbeitsagenturen bestanden, und fasst diese lediglich zusammen. Demgemäß gilt auch hier, dass sich die Komplexität des Aufgabenbereichs bereits aus der Komplexität der Tätigkeit einer der früheren internen Verwaltungsabteilungen einer Arbeitsagentur ergeben müsste, was nach dem oben Gesagten zu verneinen ist.

Nach Auffassung der Kammer sind die Aspekte, die bereits im Rahmen des großen Zuständigkeitsbereiches zu berücksichtigen sind, wie Zahl der Beschäftigten, Zahl der Dienststellen und Entfernungen der Dienststellen untereinander, nicht geeignet, einen komplexen Aufgabenbereich zu begründen (anders von Roetteken, a.a.O., § 19 Rn. 166, 168). Es bedarf vor diesem Hintergrund allerdings einer gewissen Restriktion, damit nicht für kleinere Verwaltungsstrukturen, deren Aufgabenbereich an sich komplex ist, aber deren Beschäftigtenzahl kaum ausreicht, um eine Gleichstellungsbeauftragte und zwei Stellvertreterinnen zu beschäftigen, die Pflicht entsteht, zwei Stellvertreterinnen zu bestellen. Die Aufgabenübertragung auf eine zweite Stellvertreterin wäre dann gerade nicht allein zielführend im Sinne der Gesetzesbegründung. Dass demnach großer Zuständigkeitsbereich und komplexer Aufgabenbereich isoliert betrachtet und keiner Gesamtbetrachtung unterzogen werden, ist auch nicht unbillig, sondern entspricht erkennbar der gesetzgeberischen Aufteilung in zwei Tatbestandsvarianten und den sich aus der Gesetzesbegründung ergebenden Definitionen. Sollte sich der zwingende Bedarf für eine zweite Stellvertreterin dagegen aus einem Zusammenwirken der in beiden Tatbestandsvarianten zu prüfenden Aspekte ergeben, ohne dass die jeweilige Schwelle zum großen Zuständigkeitsbereich bzw. zum komplexen Aufgabenbereich überschritten wird, insbesondere weil die Bestellung von Vertrauensfrauen oder Mitarbeitern der Gleichstellungsbeauftragten keine ausreichende Entlastung für diese bieten kann, kann dies im Einzelfall wegen des Bedürfnisses der effektiven Wahrnehmung der Interessen der Beschäftigten (vgl. § 19 Abs. 3 BGleiG) zu einer Reduzierung des der Dienststellenleitung bei der Wahl der Entlastungsmaßnahmen zugunsten der Gleichstellungsbeauftragten grundsätzlich – jenseits der gesetzlich zwingend zu erfüllenden Anforderungen aus §§ 19 Abs. 4, 29 Abs. 1, 2 BGleiG – eingeräumten Ermessens auf Null führen (dazu unter b.).

Darüber hinaus muss sich nach Auffassung der Kammer aus der Komplexität des Aufgabenbereichs auch zwingend ein Mehraufwand für die Tätigkeit der Gleichstellungsbeauftragten ergeben. Denn andernfalls wäre die Bestellung einer zweiten Stellvertreterin wegen eines komplexen Aufgabenbereiches nicht gerechtfertigt. Von einem solchen Mehraufwand wird angesichts der gesetzgeberischen Aufnahme des komplexen Aufgabenbereiches in § 19 Abs. 4 Satz 1 BGleiG, insbesondere wegen der unterschiedlichen Berufsbilder beim durch die Gleichstellungsbeauftragte zu betreuenden Personal, grundsätzlich auszugehen und ein solcher nur ausnahmsweise abzulehnen sein, wenn der Umfang der Aufgaben der Dienststelle sich erkennbar nicht in einem erheblichen zusätzlichen Arbeitsaufwand für die Gleichstellungsbeauftragte niederschlägt.

Zum Aufgabenbereich der einzelnen Arbeitsagenturen gehören unter anderem die Arbeitsmarkt- und Berufsberatung sowie die Arbeitsvermittlung und die Zahlung von Entgeltersatzleistungen. Damit ist zwar eine gewisse Vielzahl von Aufgaben im Bereich der Leistungsverwaltung festzustellen. Dies kann aber nicht dazu führen, dass bei einer Mehrzahl von Aufgaben stets von einem komplexen Aufgabenbereich gesprochen werden kann, denn der vom Gesetzgeber gemeinte Fall einer Dienststelle mit komplexem Aufgabenbereich ist ersichtlich als Ausnahmefall konzipiert. Wenn in der Gesetzesbegründung nach dem oben Gesagten ausgeführt wird, dass Dienststellen der Bundesagentur für Arbeit einen großen Zuständigkeitsbereich oder komplexen Aufgabenbereich haben können, bedeutet dies nicht, dass sie stets einen komplexen Aufgabenbereich aufweisen. Auch bei vollumfänglicher Einbeziehung des Leistungsspektrums der Jobcenter ergibt sich nach Auffassung der Kammer kein außergewöhnlich vielfältiges Aufgabenspektrum der Dienststellen, für die die Klägerin zuständig ist. Dabei ist noch zu berücksichtigen, dass die A. nicht generell für die Jobcenter zuständig ist, sondern nur insoweit, als es dort um die Begründung und Beendigung von Dienstverhältnissen der Beschäftigten der Bundesagentur für Arbeit geht.

Gegen die Annahme eines komplexen Aufgabenbereiches, der impliziert, dass die Bestellung einer zweiten Stellvertreterin zur weiteren Aufgabenübertragung allein zielführend ist, sprechen die mit Schriftsatz vom 21.2.2020 substantiierten Ausführungen der Beklagten, dass in Internen Services mit vergleichbarer Beschäftigtenanzahl nur eine stellvertretende Gleichstellungsbeauftragte bestellt wurde und auch die Vorsitzenden Geschäftsführer im Zuständigkeitsbereich des Internen Services keinen Bedarf für eine zweite stellvertretende Gleichstellungsbeauftragte sahen. Einzig für den Internen Service der Agentur für Arbeit Hannover, der für weit mehr Beschäftigte in den Agenturen in seinem Zuständigkeitsbereich und für eine Vielzahl von Beschäftigten in den Jobcentern zuständig ist, wurde eine zweite Stellvertreterin bestellt. Zu Recht verweist die Beklagte auch auf die oben zitierte Kommentierung von von Roetteken, der – im Zusammenhang mit dem komplexen Aufgabenbereich – als Faustformel etwa 2000 Beschäftigte für das Erfordernis einer zweiten Stellvertreterin angibt.

Außerdem ist zu berücksichtigen, dass es zwischen den Beteiligten während der ersten Amtszeit der Klägerin nicht zu Auseinandersetzungen über die Frage der Bestellung einer zweiten Stellvertreterin kam. Die Tatsache, dass die amtierende Stellvertreterin Frau E. mit 1,0 Stellen für Plankräfte freigestellt wurde, obwohl die grundsätzlich zulässige Freistellung ohne besondere Freistellung für die Teilzeittätigkeit der Gleichstellungsbeauftragten nach dem Bundesgleichstellungsgesetz nur die Hälfte der Arbeitszeit einer Vollzeitkraft beträgt, § 28 Abs. 5 Satz 3, Abs. 2 Satz 4 BGleiG, spricht nicht für ein zwingendes Bedürfnis für die Bestellung einer zweiten Stellvertreterin. Die Beklagte hat ausgeführt, dass diese Entlastung dem Ausgleich des geringen Beschäftigungsumfangs der Mitarbeiterin der Gleichstellungsbeauftragten dient, die eigentlich gemäß § 29 Abs. 2 Satz 2 BGleiG als Vollzeitkraft beschäftigt werden müsste (vgl. von Roetteken, a.a.O., § 29 Rn. 84, Stand: 61. Aktualisierung August 2017). Die Klägerin hat dem nicht widersprochen. Darüber hinaus ist die amtierende Gleichstellungsbeauftragte selbst nur in Teilzeit tätig, sodass es eines weiteren Ausgleichs durch die Stellvertreterin bedurfte.

Gegen das Erfordernis der Bestellung einer zweiten Stellvertreterin sprechen auch die im Erfahrungsbericht der Bundesregierung zum Bundesgleichstellungsgesetz vom 7.12.2006 ausgewiesenen Zahlen. Demnach gab es im Bereich der Bundesverwaltung nur eine geringe Anzahl von stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten mit übertragenem Aufgabenbereich (BT-Drs. 16/3776, S. 52 Tabelle I). Auch wenn dieser Erfahrungsbericht aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des § 19 Abs. 4 BGleiG stammt, ist daraus zum einen erkennbar, dass die Bestellung auch nur einer Stellvertreterin mit eigenem Aufgabenbereich überwiegend nicht als allein zielführend betrachtet wurde und Ausnahmecharakter hatte. Zum anderen wird erkennbar, dass es umso weniger Stellvertreterinnen mit übertragenem Aufgabenbereich gab, je niedriger die Dienststellenebene lag (wenige Stellvertreterinnen im nachgeordneten Bereich, mehr Stellvertreterinnen in den obersten Bundesbehörden). Hier liegt mit dem Internen Service aber gerade eine Organisationseinheit auf einer unteren Verwaltungsebene im Geschäftsbereich der Bundesagentur für Arbeit vor.

Die Klägerin hat sich vor der mündlichen Verhandlung trotz gerichtlichen Hinweises nicht weitergehend dazu geäußert, ob und weshalb es sich bei den Dienststellen, für die der Interne Service zuständig ist, um eine Verwaltungsstruktur mit komplexem Aufgabenbereich handeln soll. Sie hat insbesondere nicht vorgetragen, dass die unterschiedlichen Arbeitsabläufe und Folgen von Veränderungen in ihrem Zuständigkeitsbereich nur schwer überschaubar sind und eine Zusammenarbeit mit ganz unterschiedlichen Behörden und Organisationen erforderlich ist. Ihre schriftlichen Ausführungen gehen über die empfundene Belastung wegen der Vielzahl von Beschäftigten, der großen Anzahl von Dienststellen und der Entfernung der Dienststellen untereinander nicht hinaus. Diese Aspekte sind aber nach dem oben Gesagten im Rahmen des komplexen Aufgabenbereiches nicht zu berücksichtigen.

Auf der Grundlage der Ausführungen von Frau E. in der mündlichen Verhandlung ergibt sich kein anderes Ergebnis. Sie nannte als Tätigkeitsfelder unter anderem Veranstaltungen, Auswahlgespräche, Einzelgespräche mit Mitarbeitern, jours-fixes mit der Geschäftsführung, Betriebliches Eingliederungsmanagement, sog. Drei-Phasen-Gespräche zur Elternschaft, Entwicklungskonferenzen, Austausch mit der Gleichstellungsbeauftragten, Arbeitsschutzmaßnahmen, Teilnahme an Ausschusssitzungen, Gesundheitsmanagement sowie Teilnahme an Förder-Assessment-Centern zur Personalentwicklung. Keines der von ihr genannten Betätigungsfelder eröffnet sich allein bei Dienststellen der Bundesagentur für Arbeit. Vielmehr handelt es sich um Aufgaben, die in jeder Verwaltungsstruktur von entsprechender Größe anfallen. Frau E. hat auch nicht erläutern können, inwiefern mit den einzelnen von ihr genannten Tätigkeitsfeldern ein im Vergleich zu anderen Behörden erhöhter Arbeitsanfall verbunden ist. Sie hat in diesem Zusammenhang lediglich ausgeführt, dass es aktuell eine Vielzahl von Einstellungsgesprächen gebe, die mit großem Zeitaufwand verbunden seien. Ein besonderer Umfang der Tätigkeit der Gleichstellungsbeauftragten in Internen Services der Bundesagentur für Arbeit ergibt sich daraus nicht. Letztlich ist auch der von Frau E. in der mündlichen Verhandlung überreichte Kalender mit Terminen, die zwar zahlreich, aber offenbar in der Regel auch von recht kurzer Dauer sind, nicht geeignet, die Annahme eines komplexen Aufgabenbereiches zu begründen. Vielmehr wird auch daraus deutlich, dass die eigentliche Belastung aus den Fahrzeiten zwischen den Dienststellen, bei denen die Termine stattfinden, herrührt, was aber keinen komplexen Aufgabenbereich begründen kann.

Es besteht auch sonst – unabhängig von einer etwaigen Mindestanzahl von Stellvertreterinnen nach § 19 Abs. 4 BGleiG – kein Anspruch der Klägerin auf Bestellung einer zweiten stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten aus dem BGleiG. Ein solcher Anspruch kann insbesondere nicht daraus hergeleitet werden, dass ohne eine zweite stellvertretende Gleichstellungsbeauftragte die angemessene Vertretung der Beschäftigten nicht gewährleistet wäre (vgl. § 19 Abs. 3 BGleiG sowie BT-Drs. 12/5468, S. 36 zu der Vorgängervorschrift des § 15 Abs. 4 FFG; OVG Lüneburg, Beschluss vom 9.11.2007 – 5 ME 222/07, Rn. 35, juris; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 30.8.2007 – 6 A 63/07, Rn. 49, juris; VG Frankfurt, Urteil vom 18.6.2007 – 9 E 651/07, Rn. 51, juris, wobei es in den zitierten Entscheidungen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des § 19 Abs. 4 BGleiG regelmäßig um die personelle Ausstattung und Entlastung der Gleichstellungsbeauftragten und nicht um die Bestellung einer Stellvertreterin geht).

Zunächst einmal kann die ordnungsgemäße Vertretung der Beschäftigten durch Gleichstellungsbeauftragte nicht nur dadurch sichergestellt werden, dass weitere Stellvertreterinnen bestellt werden. Grundsätzlich näherliegend als die Bestellung einer zweiten stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten ist, dass gerade der Aspekt der großen Distanzen zwischen den einzelnen Dienststellen zur Übertragung von Entscheidungsbefugnissen auf eine für die jeweiligen Dienststellen zuständige Vertrauensfrau führt, § 26 Abs. 4 Satz 4 BGleichG i.V.m. § 19 Abs. 3 BGleiG (vgl. BT-Drs. 14/5679, S. 27; OVG Lüneburg, Beschluss vom 9.11.2007 – 5 ME 222/07, Rn. 35, juris; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 30.8.2007, a.a.O., Rn. 45, juris; VG Frankfurt am Main, Urteil vom 18.6.2007, Rn. 53, juris; Rundschreiben vom 6.1.2017, S. 17, 19, 20; von Roetteken, a.a.O., § 19 Rn. 160). Die Bestellung einer solchen Vertrauensfrau stellt auch sicher, dass diese vor Ort in den vom Sitz des jeweiligen Internen Services weiter entfernten Dienststellen ist. Wegen der der Bestellung der Stellvertreterin vorangehenden Wahl kann dies bei ihr dagegen nicht sichergestellt werden. Neben der Bestellung einer Vertrauensfrau mit eigenständigen Aufgaben kommt auch eine zusätzliche personelle Ausstattung der Gleichstellungsbeauftragten in Betracht, um diese weiter zu entlasten.

Liegen die Voraussetzungen des § 19 Abs. 4 BGleiG nicht vor, so besteht bei den Entlastungsmaßnahmen zugunsten der Gleichstellungsbeauftragten grundsätzlich ein Ermessen der Dienststellenleitung. Eine Ermessensreduzierung auf Null kann nur dann angenommen werden, wenn die effektive Wahrnehmung der Aufgaben der Gleichstellungsbeauftragten nur durch die Bestellung einer zweiten Stellvertreterin ermöglicht werden kann. Eine solche Ermessensreduzierung kann sich insbesondere aus den Grenzen der zeitlichen Entlastbarkeit etwaiger Vertrauensfrauen, aus der Grenze der ihnen – mangels Zeichnungsbefugnis – übertragbaren Aufgaben und aus den Grenzen der an die Mitarbeiterin der Gleichstellungsbeauftragten delegierbaren Arbeiten ergeben.

Eine Ermessensreduzierung auf Null liegt hier letztlich nicht vor. Es bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass aktuell keine angemessene Vertretung der Beschäftigten durch die Klägerin und ihre Stellvertreterin anzunehmen wäre und eine solche nur durch die Bestellung einer zweiten Stellvertreterin hergestellt werden könnte. Es geht insoweit um eine Mindestausstattung, so dass die Aufgabenerfüllung der Gleichstellungsbeauftragten noch möglich ist (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 30.8.2007, a.a.O., Rn.43, juris). Es ist zum einen nicht erkennbar, dass die aktuelle Ausstattung nicht den Anforderungen einer für die effektive Aufgabenwahrnehmung ausreichenden Mindestausstattung entspricht. Zum anderen ist – ein Unterschreiten der Mindestausstattung unterstellt – auch nicht erkennbar, dass eine solche nur durch Bestellung einer zweiten Stellvertreterin hergestellt werden könnte.

Zunächst einmal hat die Klägerin ihren Vortrag zur unzureichenden Entlastung vor der mündlichen Verhandlung nicht weiter substantiiert (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 9.11.2007, a.a.O., Rn. 35, juris). Ihre schriftlichen Ausführungen beschränken sich weitgehend darauf, dass sie bereits nach den Vorschriften des Bundesgleichstellungsgesetzes und auf der Grundlage der Erwägungen des Gesetzgebers in der Gesetzesbegründung - ohne konkrete Betrachtung des Internen Services - Anspruch auf Bestellung einer weiteren Stellvertreterin habe. Soweit die Ausführungen darüber hinausgehen, sind sie unsubstantiiert. Insbesondere hat die Klägerin nicht ausgeführt, weshalb sie die weiteren Entlastungsmaßnahmen der Beklagten, die diese in ihrem Schriftsatz vom 22.8.2018 schildert, für nicht ausreichend hält. Entsprechende Maßnahmen sind jedenfalls generell geeignet, eine Entlastung herbeizuführen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 9.11.2007, a.a.O., Rn. 35, juris; VG Frankfurt am Main, Urteil vom 18.6.2007, Rn. 53, juris). Die Klägerin hat ihre Ausführungen vor der mündlichen Verhandlung auch auf gerichtlichen Hinweis hin nicht weiter substantiiert.

Hinsichtlich der Ausführungen in der mündlichen Verhandlung zu den einzelnen Aspekten wie Beschäftigtenzahl, Zahl der Dienststellen, Entfernung der Dienststellen und komplexer Aufgabenbereich wird auf das oben Gesagte verwiesen. Im Rahmen der hier gebotenen Gesamtbetrachtung der einzelnen oben dem großen Zuständigkeitsbereich oder dem komplexen Aufgabenbereich zugeordneten Aspekte ist festzustellen, dass das Problem der Entfernungen der Dienststellen untereinander mit der Zuständigkeitsaufteilung zwischen der Klägerin (für die Agenturen A-Stadt und Nordhorn) und ihrer Stellvertreterin (für die Agenturen Emden und Leer) zufriedenstellend gelöst erscheint. Die Übertragung von Aufgaben in den Bereichen Gesundheitsmanagement, Dienstbesprechungen und Sitzungen des Arbeitsschutzausschusses an Vertrauensfrauen, wie sie von den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend geschildert wurden, dürfte ebenfalls zu einer spürbaren Entlastung beitragen. Es ist insoweit im Übrigen auch nicht vorgetragen worden, dass damit alle Möglichkeiten zur Aufgabenübertragung an die Vertrauensfrauen ausgeschöpft wurden, zumal diese Möglichkeiten nach dem Wortlaut von § 26 Abs. 4 Satz 4 BGleiG für Verwaltungen mit großem Geschäftsbereich, die vom Organisationsprivileg Gebrauch gemacht haben, sachlich nicht beschränkt sind und deutlich weitergehen als für Vertrauensfrauen außerhalb solcher Verwaltungen, für die § 26 Abs. 4 Satz 3 BGleiG gilt. Insofern dürfte auch eine weitergehende Entlastung möglich sein als in § 28 Abs. 6 Satz 2 BGleiG vorgesehen ist, weil die dortige Entlastung der Vertrauensfrauen explizit nur für die Aufgaben der Informationsvermittlung geregelt ist. Auch der substantiierte Vortrag der Beklagten, dass Interne Services von vergleichbarer Größe nur einer stellvertretende Gleichstellungsbeauftragte hätten, lässt eine Ermessensreduzierung auf Null fernliegend erscheinen.

Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Bestellung einer zweiten Stellvertreterin für das Amt der Gleichstellungsbeauftragten aus einer vom Gesetz abweichenden Verwaltungspraxis der Bundesagentur für Arbeit.

Dabei kann zum einen offenbleiben, ob der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung, der aus dem Zusammenwirken von Verwaltungspraxis und Art. 3 GG abgeleitet wird, überhaupt gilt, wenn wie hier nicht Grundrechte, sondern organschaftliche Rechte eines Beteiligten in Rede stehen, die Verwaltungspraxis also keine Außenwirkung entfaltet. Zum anderen kann auch offenbleiben, inwiefern aus einer etwaigen Verwaltungspraxis ein organschaftliches Recht der Gleichstellungsbeauftragten abgeleitet werden könnte. Denn jedenfalls besteht bei der Bundesagentur für Arbeit keine Verwaltungspraxis zur Bestellung von zwei stellvertretenden Gleichstellungsbeauftragten im sog. IS-Verbund in vergleichbaren Fällen. Aus den Ausführungen der Beklagten wird deutlich, dass zwei stellvertretende Gleichstellungsbeauftragte nur beim deutlich größeren Internen Service der Agentur für Arbeit Hannover bestellt wurden. Das Handbuch Personal und Gremien 9 wäre als Verwaltungsvorschrift für das Gericht nur dann relevant, wenn es keine von seinen Vorgaben abweichende Praxis gäbe. Im Übrigen ergäbe sich aber auch bei objektiver Auslegung und Anwendung der Ziff. 5.1 Abs. 3 (DA zu § 19 BGleiG) des HPG 9 – ohne Rücksicht auf die Verwaltungspraxis – nicht, dass mindestens zwei Stellvertreterinnen zu bestellen wären. Ziff. 5.1 Abs. 3 Satz 2 HPG 9 bestimmt, dass die Wahl der „Stellvertreterin(nen)“ in einem von der Wahl der Gleichstellungsbeauftragten getrennten Wahlgang erfolgt. Daran, dass bei der Verwendung des Wortes Stellvertreterinnen Klammern verwendet wurden, wird deutlich, dass die Verwaltungsvorschrift auch die Wahl nur einer Stellvertreterin zulässt. Andernfalls wären die verwendeten Klammern überflüssig.

IV.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.

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VG Osnabrück, Urteil vom 04.03.2020 - 1 A 225/18

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