Die Kostenerstattung nach § 135a Abs. 2 bis 4 BauGB ist - soweit ihr Anwendungsbereich eröffnet ist - gegenüber den erschließungsbeitragsrechtlichen Vorschriften spezieller und damit vorrangig.

Der den Gemeinden in § 9 Abs. 1a Satz 2 BauGB eingeräumte Entscheidungsspielraum bei der Zuordnung von Ausgleichsmaßnahmen nach § 1a Abs. 3 BauGB rechtfertigt nicht eine Durchbrechung des in § 135a Abs. 1 BauGB zum Ausdruck kommenden Verursacherprinzips zulasten von Erschließungsbeitragspflichtigen. Die Gemeinde hat insoweit nicht die Wahl, ob sie den entstandenen Aufwand gegenüber den Vorhabenträgern bzw. Eigentümern nach § 135a Abs. 3 BauGB oder - durch Unterlassen einer entsprechenden Zuordnung - gegenüber den Erschließungsbeitragspflichtigen geltend macht.

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 6. April 2016 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Beschlusses vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 8.703,41 € festgesetzt.

Gründe

I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag für die Herstellung der öffentlichen Grünanlage "B. Mitte".

Die Klägerin ist Erbbauberechtigte des Grundstücks Gemarkung C. , Flur 7, Flurstück 2994 (X. Straße 61 bis 65). Das mit einem mehrgeschossigen Wohnhaus bebaute Grundstück ist ca. 72 m Luftlinie von dem städtischen Flurstück 2831 entfernt, auf dem die Grünanlage "B. Mitte" errichtet wurde. Diese liegt zentral im Ortsteil B1. zwischen der X. , P. und Q. Straße sowie der Straße An der S. . Sie hat eine Größe von ca. 9.675 m².

Mit dem am 8. Dezember 1995 öffentlich bekannt gemachten Bebauungsplan Nr. 7625-11 setzte die Beklagte zwischen der X. Straße und der Q. Straße eine "Öffentliche Grünanlage - Parkanlage mit Spielflächen" - die spätere Grünanlage "B. Mitte" - fest. An diese grenzt östlich eine außerdem festgesetzte "Öffentliche Grünfläche - Fläche für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft" ("SPE-Fläche"). Wiederum östlich von dieser beginnt ein sich bis zum Rhein erstreckendes Landschaftsschutzgebiet. Im Übrigen setzte der Bebauungsplan reine und allgemeine Wohngebiete sowie Mischgebiete fest. Eine Festsetzung, die die Grünflächen als Ausgleichsflächen bestimmten Eingriffsflächen zuordnete, enthielt der Bebauungsplan nicht.

In der Planbegründung (siehe dort Seite 2 f. und Seite 14) hieß es zu den Planungszielen u. a.:

"2. Ziele und Zwecke des Bebauungsplanes

Das für den Ortsteil B1. entwickelte "Räumliche Gestaltungs- und Grünordnungskonzept" zeigt die in diesem Siedlungsraum angestrebte städtebauliche Entwicklung auf. Als wesentliche Ziele beinhaltet es eine maßvolle bauliche Verdichtung des Ortsteiles mit Wohnbebauung ..., die Schaffung einer Grünachse zwischen dem Nordfriedhof und dem S. Bach ... Der Bebauungsplan Nr. 7625-11 soll zur Realisierung dieser übergeordneten Ziele die planungsrechtlichen Voraussetzungen für eine geordnete Bebauung und Erschließung ... schaffen ...

Einen wesentlichen Teil der Planung nehmen die öffentlichen Grünflächen ein. Ausgehend vom Ortszentrum teilt eine als Parkanlage mit Spielflächen spezifizierte, großzügige öffentliche Fläche das Plangebiet. In nordöstlicher Richtung verlaufend verbreitert sie sich stetig, um sich schließlich weit zu öffnen und den Bezug zum hier beginnenden Landschaftsschutzgebiet herzustellen. Sie ist Bestandteil einer planübergreifenden Grünachse, die vom Nordfriedhof bis zum S. Bach/M. reichen soll. Neben ihren lokalen Funktionen im Plangebiet (Durchgrünung, Klimaverbesserung usw.) stellt sie aufgrund ihrer vorgesehenen Ausstattung mit Rad- und Fußwegen auch eine überörtliche "grüne" Verbindung zwischen den westlichen Siedlungsbereichen des C1. Nordens und dem Landschaftsschutzgebiet am S1. , letztlich auch bis zum Rhein hin, her und dient so weiten Kreisen der Bevölkerung zu Erholung. Darüber hinaus sollen Spielflächen über die Parkanlage verteilt eingerichtet werden, die insbesondere auch den durch die noch entstehende Wohnbebauung voraussichtlich sehr hohen Bedarf hieran befriedigen sollen."

Weiterhin wurde in der Planbegründung auf Seite 15 ff. hinsichtlich der "Wesentliche(n) Auswirkungen des Bebauungsplanes" ausgeführt:

"3.1 Umweltauswirkungen

3.1.1 Natur und Landschaft

...

Der Eingriff in Natur und Landschaft resultiert daher im Wesentlichen aus der Versiegelung großer Flächenanteile, die durch die Realisierung der geplanten Erschließungsstraßen und Bebauung bedingt wird ... Darüber hinaus soll der Verlust bzw. die Beeinträchtigung der Freiflächen im Plangebiet durch die ökologische Aufwertung der verbleibenden Freiflächen möglichst weitgehend ausgeglichen werden. Es ist daher vorgesehen, den zentralen öffentlichen Grünzug nach ökologischen Gesichtspunkten anzulegen und mit einer umfangreichen naturnahen Begrünung neue und vielfältige Lebensräume für heimische Pflanzen und Tiergesellschaften zu schaffen ... Setzt man für die Gesamtplanung einen maximalen Eingriff, d. h. die höchstmögliche Ausnutzung der planungsrechtlichen Festsetzungen voraus, so kann diese durch die vorstehend beschriebenen Grünflächen und Bepflanzungen insgesamt zwar nicht vollständig, jedoch sehr weitgehend im Plangebiet selbst ausgeglichen werden ... Unter Abwägung der öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander ist im vorliegenden Fall der Schaffung von dringend benötigtem Wohnraum einschließlich der Schaffung eines wohnungsnahen Versorgungszentrums eine besonders hohe Priorität einzuräumen ...; insofern ist es hinzunehmen, daß der im Plangebiet zu erwartende Eingriff voraussichtlich nicht vollständig ausgeglichen werden kann.

...

Nr. 3.1.3 Sonstige Umweltauswirkungen

...

Die Ausgleichbarkeit der Flächenversiegelung und des dadurch bedingten Eingriffs in das Bodenpotential des Planungsraumes ist letztlich nur durch eine entsprechende Entsiegelung bisher versiegelter Flachen möglich. Hierfür stehen in der Regel jedoch keine Flächen in ausreichendem Maße zur Verfügung. Ein gewisser Teilausgleich für die Versiegelung soll durch die ökologische Bepflanzung der privaten Freiflächen und öffentlichen Grünflachen erreicht werden."

Dem zugrunde lag eine von der Beklagten erstellte "Bilanzierung des Eingriffs nach § 4 Landschaftsgesetz NW" von April 1994. Diese veranschlagte den Ausgleichsflächentyp "öffentliche Grünflächen: Parkanlage und straßenbegleitende Grünfläche" mit insgesamt 10.054 m² und vergab für ihn 30.162 ökologische Wertpunkte (von 112.668 für die Planung insgesamt). Den Bestand setzte die Beklagte mit 130.356 ökologischen Wertpunkten an, so dass sich ein Wertpunktedefizit aufgrund der Planung von 17.688 ergab. Als Fazit der Eingriffsbilanzierung hielt die Beklagte fest:

"..., daß ein sehr hochgradiger, aber kein vollständiger Ausgleich der geplanten Baumaßnahmen im Bebauungsplangebiet selbst erreicht wird, und daß zur Zeit auch anderweitig keine Möglichkeiten für einen anrechenbaren Restausgleich zur Verfügung stehen. Somit wird ein ökologisches Restdefizit zugunsten einer überwiegenden Wohnbebauung im Plangebiet in Kauf genommen. Die diesbezügliche Abwägung der Belange von Natur und Landschaft mit den übrigen mit der Bebauungsplanung verfolgten Zielen und Belangen ist der Begründung zum Bebauungsplan zu entnehmen. Stellt man die Anteile der öffentlichen Verkehrsflächen und der privaten Flächen am Eingriff in Natur und Landschaft ins Verhältnis, so ergibt sich, daß die öffentlichen Verkehrsflächen überschlägig etwa 26 % des Gesamteingriffs ausmachen. An dem errechneten, insgesamt mindestens erreichbaren Ausgleichswert haben die öffentlichen Grünflächen - ohne die Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft - und die Grüngestaltung des Marktplatzes zusammen einen Anteil von ca. 28 %. Mit diesem Anteil wird in Relation (unter Beachtung der vorgenannten Abwägung des unvollständigen Gesamtausgleichs) der durch die öffentlichen Verkehrsflächen verursachte Eingriff ausgeglichen."

Von Oktober 2012 bis Mai 2013 wurde die Grünanlage "B. Mitte" baulich hergestellt.

Mit Beschluss vom 22. September 2015 stimmte die Bezirksvertretung C. einer ergänzten Entwurfsplanung zum Endausbau der "H. Mitte B1. " zu. In der zugehörigen Planzeichnung sind zum einen an der Grenze zu der "SPE-Fläche" im nordöstlichen Bereich die beiden äußeren Teilflächen enthalten, die in der vorhergehenden Entwurfsplanung in Abweichung vom Bebauungsplan noch gefehlt hatten und vorerst teilweise durch Privatgärten genutzt worden waren. Zum anderen enthält der Ausbauplan auch die Fläche der westlichen "Querspange" zwischen X. Straße und Q. Straße.

Anfang 2016 ging die Beklagte davon aus, dass der Endausbau der noch fehlenden Flächen im selben Jahr bzw. innerhalb der nächsten vier Jahre erfolgen werde.

Nachdem es Unstimmigkeiten hinsichtlich der Erschließungsbeitragspflicht für die Grünanlage gegeben hatte, verständigten die Beteiligten sich darauf, für eines der Grundstücke der Klägerin exemplarisch eine Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag festzusetzen und so eine gerichtliche Überprüfung zu ermöglichen.

Mit Bescheid vom 6. April 2016 zog die Beklagte die Klägerin im Hinblick auf deren Grundstück Gemarkung C. , Flur 7, Flurstück 2994, für die Erschließungsanlage "Öffentliche Grünanlage B. Mitte" zu einer Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag in Höhe von 8.703,41 € heran.

Die Klägerin hat am 4. Mai 2016 Klage erhoben.

Zu deren Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Die Erhebung von Erschließungsbeiträgen sei unzulässig, weil es sich bei der Grünanlage um eine naturschutzrechtliche Ausgleichsfläche handele. Für diese komme nur ein Kostenerstattungsanspruch nach § 135a Abs. 3 BauGB in Betracht. Die Festsetzung einer Grünfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB sei nicht automatisch mit einer erschließungsbeitragspflichtigen Grünanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB gleichzusetzen. Nach der Planbegründung sei Motiv der Festsetzung insbesondere die Kompensation für den baulichen Eingriff in Natur und Landschaft durch die ökologische Aufwertung der verbleibenden Freiflächen mit einer umfangreichen naturnahen Begrünung und Lebensräumen für heimische Pflanzen und Tiergesellschaften gewesen. Die Erholungsfunktion trete dahinter zurück. Abgesehen davon seien - eine Anwendbarkeit des Erschließungsbeitragsrechts unterstellt - die Tatbestandsvoraussetzungen des § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB nicht erfüllt. Ferner liege ein Verstoß gegen das Prinzip der Planbindung nach § 125 Abs. 1 BauGB vor.

Die Klägerin hat beantragt,

den Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 6. April 2016 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat im Wesentlichen vorgetragen: Bei der Grünanlage "B. Mitte" handele es sich um eine Erschließungsanlage im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB, die bebauungsplankonform sei. Sie diene nicht dem umweltschutzrechtlichen Ausgleich. Sie sei vielmehr von den vorgesehenen Ausgleichsflächen getrennt und habe in der konkreten Funktion einer eigenständigen Grünanlage hergestellt werden sollen. Bei deren Gestaltung sei es dem Plangeber unbenommen, ökologische Aspekte einfließen zu lassen. Tatsächlich diene sie aber primär der physischen und psychischen Erholung.

Mit Urteil vom 15. Mai 2018 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Erhebung eines Erschließungsbeitrags sei nicht wegen des Vorrangs der Möglichkeit einer Kostenerstattung nach § 135a Abs. 2 und 3 BauGB für die Durchführung von Maßnahmen zum Ausgleich für Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne der § 1a Abs. 3, § 9 Abs. 1a BauGB ausgeschlossen. Aus der Festsetzung einer Grünanlage - auch - als Ausgleichsfläche folge nicht, dass eine Abrechnung nach den §§ 127 ff. BauGB ausgeschlossen sei, weil der Ausgleichsfunktion zwingend Vorrang vor der Erschließungsfunktion zukomme und daher - auch ohne Zuordnung von Ausgleichsflächen zu Eingriffsgrundstücken - die Kostenerstattung nach § 135a Abs. 3 BauGB zu erfolgen habe. Dieser sehe keinen generellen Vorrang der Finanzierung nach dem Verursacherprinzip vor. Die Kostenerstattung nach § 135a Abs. 3 BauGB setze vielmehr voraus, dass die Ausgleichsmaßnahmen an anderer Stelle den Eingriffsgrundstücken nach § 9 Abs. 1a BauGB zugeordnet seien. Hinsichtlich dieser Zuordnung bestehe ein Entscheidungsspielraum der Gemeinde. Nach § 9 Abs. 1a Satz 2 Halbsatz 1 BauGB "können" die Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich an anderer Stelle den Grundstücken, auf denen Eingriffe zu erwarten seien, ganz oder teilweise zugeordnet werden. Nehme die Gemeinde keine derartige Zuordnung vor und wähle damit nicht die Möglichkeit der Kostenerstattung nach § 135a Abs. 3 Satz 1 BauGB, seien die Kosten einer Erschließungsbeitragserhebung nicht entzogen. § 135a Abs. 3 Satz 1 BauGB sei lediglich dann als vorrangig anzusehen, wenn und soweit im Bebauungsplan eine Zuordnung der Ausgleichsmaßnahmen auf Ausgleichsflächen zu Eingriffsgrundstücken erfolgt sei. Dies sei vorliegend nicht der Fall, so dass die von der Beklagten vorgesehene Refinanzierung über Erschließungsbeiträge zulässig sei. Auch im Übrigen sei die streitige Vorausleistung rechtmäßig. Die Grünanlage "B. Mitte" sei als selbständige beitragsfähige Erschließungsanlage im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 4 Alternative 2 BauGB einzustufen. Die Voraussetzungen für die Erhebung einer Vorausleistung seien im Zeitpunkt des Bescheiderlasses gegeben gewesen, da die Beklagte mit der Herstellung der Grünanlage im Jahr 2012 begonnen habe und die endgültige Herstellung innerhalb von vier Jahren zu erwarten gewesen sei. Bei einer programmgemäßen Ausführung sei nicht mit einer bebauungsplanwidrigen Herstellung zu rechnen gewesen. Die Vorausleistung sei auch der Höhe nach nicht zu beanstanden.

Mit Beschluss vom 6. August 2019 hat der Senat die Berufung der Klägerin zugelassen.

Zu deren Begründung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: Die Anwendbarkeit der §§ 135a ff. BauGB bewirke den Ausschluss der erschließungsbeitragsrechtlichen Regelungen der §§ 127 bis 135 BauGB. Dasselbe ergebe sich, wenn sich durch Auslegung des Bebauungsplans hinreichende Anhaltspunkte dafür ergäben, dass ein Park als Ausgleichsfläche vorgesehen sei. Dann lasse er sich nicht mehr als erschließungsbeitragsfähige Anlage einstufen. Dies sei hier der Fall. Die Auslegung des Bebauungsplans Nr. 7625-11 führe zu dem Ergebnis, dass die Beklagte vorrangig die Einbeziehung dieser Grünfläche in den naturschutzrechtlichen Ausgleich vor Augen gehabt habe. Des Weiteren relativierten sich alle Überlegungen, wonach die Beklagte mit dieser Grünfläche eine Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB habe schaffen wollen, dadurch, dass ihr ein gebietsübergreifender Bezug zukomme. Schließlich sei die Grünanlage nicht im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB "notwendig" für das Baugebiet.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 6. April 2016 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie trägt im Wesentlichen vor: Die erstmalige Herstellung einer öffentlichen Grünanlage bringe nahezu immer eine ökologische Verbesserung mit sich, die letztlich die Ökobilanz eines Baugebiets aufbessere. Dies hätte - wäre die Auffassung der Klägerin zutreffend - zur Folge, dass die Bestimmung des § 127 BauGB, nach der die Kosten für die erstmalige Herstellung einer öffentlichen Grünanlage im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB durch die Erhebung von Erschließungsbeiträgen zu finanzieren seien, ins Leere gehe, weil einer solchen Anlage regelmäßig ein Anteil am naturschutzrechtlichen Ausgleich zukomme. Der planerische Wille habe eindeutig darauf abgezielt, durch die Ausweisung der öffentlichen Grünanlage "B. Mitte" einen Ort der physischen und psychischen Erholung zu schaffen. Diese planerische Zielsetzung lasse einzig den Schluss zu, dass es sich bei der Grünanlage um eine Erschließungsanlage im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB handele. Soweit die Klägerin davon ausgehe, dass dessen ungeachtet das naturschutzrechtliche Kostenausgleichsrecht als spezielle Norm Vorrang vor dem Erschließungsbeitragsrecht genieße, verkenne sie, dass es insoweit an einer Zuordnung von Ausgleichsmaßnahmen zu bestimmten Eingriffsgrundstücken fehle. Dies sei jedoch zwingende Voraussetzung für die Kostenerstattung nach § 135a Abs. 3 Satz 1 BauGB. Auch im Übrigen seien die Tatbestandsmerkmale des § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB erfüllt.

Mit Schreiben vom 16. April 2020 hat der Senat die Beteiligten zu einer in Betracht kommenden Entscheidung durch Beschluss nach § 130a VwGO angehört. Die Beteiligten haben sich mit dieser Vorgehensweise mit Schriftsätzen vom 21. April 2020 (Klägerin) und vom 30. April 2020 (Beklagte) einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den Inhalt der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

Der Senat entscheidet über die Berufung der Klägerin nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss nach § 130a VwGO, weil er die Berufung einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu mit Schreiben vom 16. April 2020 gehört worden (§ 130a Satz 2 in Verbindung mit § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO).

Die Berufung der Klägerin hat Erfolg. Ihre Klage ist zulässig und begründet.

Der Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 6. April 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.)

1. Dies folgt bereits daraus, dass die Beklagte die Kosten für die erstmalige Herstellung der öffentlichen Grünanlage "B. Mitte" nicht über §§ 127 ff. BauGB erheben kann. Die Erhebung eines Erschließungsbeitrags ist insofern wegen des Vorrangs der Kostenerstattungsregelung des § 135a Abs. 2 bis 4 BauGB ausgeschlossen.

Soweit Maßnahmen zum Ausgleich an anderer Stelle den Grundstücken nach § 9 Abs. 1a BauGB zugeordnet sind, soll die Gemeinde diese anstelle und auf Kosten der Vorhabenträger oder der Eigentümer der Grundstücke durchführen und auch die hierfür erforderlichen Flächen bereitstellen, sofern dies nicht auf andere Weise gesichert ist (§ 135a Abs. 2 Satz 1 BauGB). Die Maßnahmen zum Ausgleich können bereits vor den Baumaßnahmen und der Zuordnung durchgeführt werden (§ 135a Abs. 2 Satz 2 BauGB). Die Kosten können geltend gemacht werden, sobald die Grundstücke, auf denen Eingriffe zu erwarten sind, baulich oder gewerblich genutzt werden dürfen (§ 135a Abs. 3 Satz 1 BauGB). Die Gemeinde erhebt zur Deckung ihres Aufwands für Maßnahmen zum Ausgleich einschließlich der Bereitstellung hierfür erforderlicher Flächen einen Kostenerstattungsbetrag (§ 135a Abs. 3 Satz 2 BauGB). Die Erstattungspflicht entsteht mit der Herstellung der Maßnahmen zum Ausgleich durch die Gemeinde (§ 135a Abs. 3 Satz 3 BauGB). Der Betrag ruht als öffentliche Last auf dem Grundstück (§ 135a Abs. 3 Satz 4 BauGB). Die landesrechtlichen Vorschriften über kommunale Beiträge einschließlich der Billigkeitsregelungen sind entsprechend anzuwenden (§ 135a Abs. 4 BauGB).

Die Kostenerstattung nach § 135a Abs. 2 bis 4 BauGB ist - soweit ihr Anwendungsbereich eröffnet ist - gegenüber den erschließungsbeitragsrechtlichen Vorschriften speziell und damit vorrangig. Ihr Anwendungsbereich ist immer dann eröffnet, wenn gemäß § 135a Abs. 2 Satz 1 BauGB die Gemeinde anstelle der Vorhabenträger oder Eigentümer der für einen Eingriff ausgleichspflichtigen Grundstücke Ausgleichsmaßnahmen durchführt, also nicht etwa wie beim Straßenbau selbst Trägerin des Vorhabens ist. Der Vorrang ergibt sich daraus, dass die Ausgleichsmaßnahme dem Verursacherprinzip entsprechend von den Grundstückseigentümern finanziert werden soll, denen durch die Ausgleichsmaßnahme überhaupt erst die Bebauungsmöglichkeit eröffnet wird.

Vgl. OVG Berl.-Bbg., Beschlüsse vom 12. Juli 2017 - OVG 5 N 5.15 -, juris Rn. 5, und vom 13. März 2013 - OVG 9 S 22.12 -, juris Rn. 9.

Die Vorhabenträger sind nach § 135a Abs. 1 BauGB grundsätzlich verpflichtet, die Ausgleichsmaßnahmen selbst (und auf eigene Kosten) durchzuführen. Der Umstand, dass nach § 135a Abs. 2 und 3 BauGB an die Stelle dieser Durchführungspflicht unter bestimmten Voraussetzungen eine Kostenerstattungspflicht tritt, muss dabei ohne Einfluss darauf bleiben, welches Regelungsregime zur Anwendung gelangt.

Zwar hängt das Bestehen des Kostenerstattungsanspruchs gemäß § 135a Abs. 2 bis Abs. 4 BauGB konstitutiv von der Zuordnung von Ausgleichsmaßnahmen zu - bestimmten - Eingriffsflächen durch Festsetzung im Bebauungsplan gemäß § 9 Abs. 1a BauGB ab.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Januar 2010 - 8 A 2285/09 -, juris Rn. 4, und vom 28. Mai 2008 - 8 A 1664/05 -, juris Rn. 13 und 16; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25. Januar 2008 - 5 S 210/07 -, juris Rn. 29, Beschluss vom 31. März 2005 - 5 S 2507/04 -, juris Rn. 5; Bay. VGH, Urteil vom 12. März 2018 - 9 B 15.1679 -, juris Rn. 17; Birk, VBlBW 1998, 81.

Davon zu unterscheiden ist jedoch die - systematisch vorgelagerte - Festlegung des Rangverhältnisses von § 135a Abs. 2 bis 4 BauGB zu den §§ 127 ff. BauGB, das sich - wie gesagt - bereits nach dem Anwendungsbereich des jeweiligen Rechtsregimes richtet. Dieser bemisst sich aber nicht nach der Zuordnungsentscheidung der Gemeinde im Bebauungsplan bzw. deren Unterbleiben, sondern danach, ob die Grünflächenfestsetzung nach dem planerischen Willen der Gemeinde eine naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahme darstellt oder nicht. Findet ein Ausgleich für naturschutzrechtliche Eingriffe auf einer öffentlichen Grünfläche, aber keine Zuordnung dieser Ausgleichsmaßnahme zu Eingriffsgrundstücken durch Bebauungsplanfestsetzung gemäß § 9 Abs. 1a BauGB statt, ändert dies daher nichts daran, dass die Kostenerstattung für die Herstellung der Grünfläche dem Erschließungsbeitragsrecht entzogen ist. Es handelt sich dabei nicht um Erschließungsaufwand im Sinne von § 128 BauGB. Die Ausgleichsmaßnahme hat eine andere, dem Erschließungsbeitragsrecht vorgehende, speziellere Funktion zu erfüllen, nämlich diejenige der naturschutzrechtlichen Eingriffskompensation.

Vgl. Birk, VBlBW 1998, 81, 84; Driehaus/Rahden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 12 Rn. 102; Busse/Dirnberger/Pröbstl-Haider/Schmid, Die Umweltprüfung der Gemeinde, 2. Aufl. 2013, S. 115.

Der den Gemeinden in § 9 Abs. 1a Satz 2 BauGB eingeräumte Entscheidungsspielraum bei der Zuordnung von Ausgleichsmaßnahmen nach § 1a Abs. 3 BauGB rechtfertigt nicht eine Durchbrechung des in § 135a Abs. 1 BauGB zum Ausdruck kommenden Verursacherprinzips zulasten von Erschließungsbeitragspflichtigen. Die Gemeinde hat insoweit nicht die Wahl, ob sie den entstandenen Aufwand gegenüber den Vorhabenträgern bzw. Eigentümern nach § 135a Abs. 3 BauGB oder - durch Unterlassen einer entsprechenden Zuordnung - gegenüber den Erschließungsbeitragspflichtigen geltend macht.

Der prinzipielle Vorrang der Kostenerstattungsregelung nach § 135a Abs. 2 bis 4 BauGB wird weiterhin nicht dadurch in Frage gestellt, dass eine Gemeinde die Ausgleichsmaßnahme an einer Stelle vorsieht, an der sie andernfalls ohnehin eine selbständige Grünanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB geschaffen hätte. Wenn eine Gemeinde der Auffassung ist, dass an einer bestimmten Stelle in jedem Fall eine Grünanlage geschaffen werden sollte, dann kann sie diese (mit der Folge der Erschließungsbeitragspflicht für deren Anlieger) als Anlage im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB planen und eine wegen eines Straßenbaus oder einer sonstigen Maßnahme notwendige Ausgleichsmaßnahme für eine andere Stelle vorsehen. Wenn sie dies nicht tut, sondern die in jedem Fall gewünschte Grünanlage als die Ausgleichsmaßnahme vorsieht, muss sie sich im Folgenden auch abrechnungsmäßig an dieser Entscheidung festhalten lassen. Ein und dieselbe Fläche einer Anlage kann nicht gleichzeitig Ausgleichsfläche und Grünanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB sein. Vielmehr kommt der Ausgleichsmaßnahme der Vorrang zu und sind deren Kosten der Beitragserhebung für die Grünanlage entzogen.

Vgl. OVG Berl.-Bbg., Beschlüsse vom 12. Juli 2017 - OVG 5 N 5.15 -, juris Rn. 5, und vom 13. März 2013 - OVG 9 S 22.12 -, juris Rn. 10 f.).

Ausgehend davon werden die §§ 127 ff. BauGB vorliegend von der Kostenerstattungsregelung des § 135a Abs. 2 bis 4 BauGB verdrängt, weil deren Anwendungsbereich eröffnet ist.

Die öffentliche Grünanlage "B. Mitte" erfüllt die spezielle Funktion einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsmaßnahme. Dies entzieht die Abrechnung der durch ihre Herstellung veranlassten Kosten dem Erschließungsbeitragsrecht.

Dass der - aufgrund von § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB erfolgten - Festsetzung der Grünfläche nach dem planerischen Willen der Beklagten die Funktion einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsmaßnahme zugedacht ist,

vgl. allgemein zur Festsetzung einer Grünfläche als Ausgleichsfläche BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 1997 - 4 NB 27.96 -, juris Rn. 15,

ergibt sich aus der Begründung des Bebauungsplans Nr. 7625-11 sowie aus der naturschutzfachlichen Bewertung des durch die Planung verursachten Eingriffs in Natur und Landschaft.

In der Planbegründung heißt es dazu unter Ziffer 3.1.1 (Wesentliche Auswirkungen des Bebauungsplans auf Natur und Landschaft; siehe dort S. 17) sowie unter Nr. 3.1.3 (Sonstige Umweltauswirkungen, siehe dort S. 20):

"Darüber hinaus soll der Verlust bzw. die Beeinträchtigung der Freiflächen im Plangebiet durch die ökologische Aufwertung der verbleibenden Freiflächen möglichst weitgehend ausgeglichen werden. Es ist daher vorgesehen, den zentralen öffentlichen Grünzug nach ökologischen Gesichtspunkten anzulegen und mit einer umfangreichen naturnahen Begrünung neue und vielfältige Lebensräume für heimische Pflanzen und Tiergesellschaften zu schaffen ... Setzt man für die Gesamtplanung einen maximalen Eingriff, d. h. die höchstmögliche Ausnutzung der planungsrechtlichen Festsetzungen voraus, so kann diese durch die vorstehend beschriebenen Grünflächen und Bepflanzungen insgesamt zwar nicht vollständig, jedoch sehr weitgehend im Plangebiet selbst ausgeglichen werden ...

Die Ausgleichbarkeit der Flächenversiegelung und des dadurch bedingten Eingriffs in das Bodenpotenzial des Planungsraumes ist letztlich nur durch eine entsprechende Entsiegelung bisher versiegelter Flachen möglich. Hierfür stehen in der Regel jedoch keine Flächen in ausreichendem Maße zur Verfügung. Ein gewisser Teilausgleich für die Versiegelung soll durch die ökologische Bepflanzung der privaten Freiflächen und öffentlichen Grünflachen erreicht werden."

Ferner wird in der von der Beklagten vorgenommenen Eingriffsbilanzierung ausgeführt:

"Als Fazit kann festgehalten werden, daß ein sehr hochgradiger, aber kein vollständiger Ausgleich der geplanten Baumaßnahmen im Bebauungsplangebiet selbst erreicht wird, und daß zur Zeit auch anderweitig keine Möglichkeiten für einen anrechenbaren Restausgleich zur Verfügung stehen. Somit wird ein ökologisches Restdefizit zugunsten einer überwiegenden Wohnbebauung im Plangebiet in Kauf genommen. Die diesbezügliche Abwägung der Belange von Natur und Landschaft mit den übrigen mit der Bebauungsplanung verfolgten Zielen und Belangen ist der Begründung zum Bebauungsplan zu entnehmen. Stellt man die Anteile der öffentlichen Verkehrsflächen und der privaten Flächen am Eingriff in Natur und Landschaft ins Verhältnis, so ergibt sich, dass die öffentlichen Verkehrsflächen überschlägig etwa 26 % des Gesamteingriffs ausmachen. An dem errechneten, insgesamt mindestens erreichbaren Ausgleichswert haben die öffentlichen Grünflächen - ohne die Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft - und die Grüngestaltung des Marktplatzes zusammen einen Anteil von ca. 28 %. Mit diesem Anteil wird in Relation (unter Beachtung der vorgenannten Abwägung des unvollständigen Gesamtausgleichs) der durch die öffentlichen Verkehrsflächen verursachte Eingriff ausgeglichen."

An diesem (relativen) Ausgleich hat die ca. 9.675 m² umfassende öffentliche Grünanlage "B. Mitte" einen erheblichen Anteil. Der Ausgleichsflächenposten "öffentliche Grünflächen: Parkanlage und straßenbegleitende Grünfläche" ist in der Eingriffsbilanz mit insgesamt 10.054 m² veranschlagt. Er macht 30.162 (von insgesamt 112.668) ökologischen Wertpunkten aus, die zugunsten der Planung verbucht werden. Der Charakter der Grünfläche als im Rahmen der naturschutzfachlichen planerischen Abwägung unverzichtbare Ausgleichsfläche steht damit außer Frage.

Dass die Beklagte die mit Spielgeräten auszustattende Grünfläche ausweislich der Planbegründung (siehe dort Seiten 4 und 14) auch als Parkanlage mit Erholungsfunktion zugunsten der geplanten Wohnbebauung vorsieht, ändert an deren Charakter als prinzipiell über § 135a Abs. 2 bis 4 BauGB abzurechnender Ausgleichsfläche nichts. Denn ohne die Ausgleichsfunktion der Grünfläche wäre die Planung der Planbegründung zufolge nicht abwägungsgerecht möglich gewesen. Vor diesem Hintergrund wäre es vorteilsinadäquat, die Anlieger im Wege der §§ 127 ff. BauGB mit den Kosten für die Herstellung der Grünfläche zu belasten. § 135a Abs. 2 bis 4 BauGB weist die Kostenlast in dieser Konstellation vielmehr demjenigen zu, dessen Planung und Planverwirklichung durch die Schaffung der Ausgleichsfläche erst ermöglicht wird. An dieses systematische Normverhältnis ist die Beklagte gebunden. Wie weiter oben bereits ausgeführt, läuft § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB infolgedessen nicht leer. Er kann nach wie vor zum Tragen kommen, wenn die planende Gemeinde einen planinduziert erforderlich werdenden naturschutzrechtlichen Ausgleich an anderer Stelle vorsieht und die festgesetzte Grünfläche nicht in das planerische Eingriffsausgleichskonzept integriert.

2. Nach alledem kann dahinstehen, ob die in Rede stehende Grünanlage überhaupt eine Erschließungsanlage im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB darstellt und ob die streitgegenständliche Vorausleistungserhebung noch aus anderen Gründen rechtswidrig ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Die Revision war nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Der vorliegende Fall bietet Gelegenheit zur Klärung der Frage des (Vor-)Rangverhältnisses zwischen §§ 135a ff. BauGB einerseits und §§ 127 bis 135 BauGB andererseits.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.