Die Vorlage ist unzulässig.
Die Vorlage des Verwaltungsgerichts betrifft die Verfassungsmäßigkeit des § 40 Abs. 1 Nr. 3 Niedersächsisches Hochschulgesetz.
I.
1. Das Niedersächsische Hochschulgesetz (NHG) in der aktuellen Fassung vom 24. März 1998 (Nds. GVBl S. 300, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 29. März 2000 <Nds. GVBl S. 66>) regelt in § 40 Abs. 1 die Vertretung der Hochschulmitglieder in den Gremien wie folgt:
Für die Wahl ihrer Vertretungen in den Gremien bilden je eine Gruppe
1. die Professorinnen, Professoren, Hochschuldozentinnen und Hochschuldozenten (Professorengruppe),
2. die Studierenden (Studentengruppe),
3. die Oberassistentinnen, Oberassistenten, Oberingenieurinnen, Oberingenieure, die wissenschaftlichen und künstlerischen Assistentinnen und Assistenten, die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die Lehrkräfte für besondere Aufgaben (Mitarbeitergruppe),
4. die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im technischen und Verwaltungsdienst (MTV-Gruppe).
2. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist als Akademischer Oberrat am Fachbereich Rechtswissenschaften der Beklagten des Ausgangsverfahrens, einer niedersächsischen Hochschule, tätig. Im Jahre 1994 habilitierte er sich, im Jahre 1997 wurde ihm die Befugnis verliehen, den Titel "Außerplanmäßiger Professor" zu führen. Er lehrt öffentliches Recht.
Am 25. September 1997 beantragte der Kläger festzustellen, dass er seit dem Erwerb des Titels eines Privatdozenten am 13. Juli 1994 der Gruppe der Hochschullehrer angehöre. Dies lehnte die Beklagte auf Weisung des Niedersächsischen Ministeriums für Wissenschaft und Kultur ab. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob der Kläger Klage vor dem Verwaltungsgericht.
3. Mit dem vorgelegten Beschluss hat das Verwaltungsgericht das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob
§ 40 Abs. 1 Nr. 3 Niedersächsisches Hochschulgesetz mit Art. 5 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vereinbar ist, soweit diese Regelung habilitierte Universitätsmitglieder, die hauptamtlich überwiegend Professorenaufgaben wahrnehmen, für ihre Mitwirkung in den Gremien der Hochschule der Gruppe der Oberassistentinnen, Oberassistenten, Oberingenieurinnen, Oberingenieure, wissenschaftlichen und künstlerischen Assistentinnen und Assistenten, wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie der Lehrkräfte für besondere Aufgaben (Mitarbeitergruppe) zuordnet.
Unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 35, 79 <112 ff.>; 56, 192 <208 ff.>) legt das Verwaltungsgericht dar, dass habilitierte Universitätsmitglieder, die hauptamtlich überwiegend Professorenaufgaben wahrnehmen, der Professorengruppe zugeordnet werden müssten. § 40 Abs. 1 Nr. 3 NHG werde dieser Vorgabe in Bezug auf Hochschullehrer im materiellen Sinne, die dienstrechtlich die Stellung von wissenschaftlichen Mitarbeitern innehätten, nicht gerecht. Wissenschaftlicher Mitarbeiter im Sinne des § 40 Abs. 1 Nr. 3 NHG sei, wer nach Maßgabe des § 65 NHG in einem Dienst- oder Arbeitsverhältnis zum Land Niedersachsen stehe. Dies folge eindeutig aus § 39 Abs. 1 Satz 4 NHG, wonach die Mitwirkungspflicht eine Dienstaufgabe sei.
Der Entstehungsgeschichte des § 40 Abs. 1 NHG sei jedoch zu entnehmen, dass der Gesetzgeber habilitierte Lehrende, die sich in einem unbefristeten Beschäftigungsverhältnis befinden, im Hinblick auf das damalige, § 40 Abs. 1 NHG inhaltlich entsprechende Hochschulrahmenrecht nicht der Statusgruppe der Hochschullehrer habe zuordnen wollen. An diesem Regelungswillen habe sich durch die Änderung des Hochschulrahmenrechts nichts geändert. Eine verfassungskonforme Auslegung komme daher nicht in Betracht. Eine vom Wortlaut abweichende Auslegung sei den Fachgerichten nur erlaubt, soweit die gesetzliche Regelung nach ihrem Wortlaut Sachverhalte erfasse, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen solle. Einer erweiternden Auslegung des § 40 Abs. 1 Nr. 1 NHG für solche wissenschaftlichen Mitarbeiter, die hauptamtlich überwiegend Professorenaufgaben wahrnähmen, stehe entgegen, dass § 40 Abs. 1 Nr. 3 insoweit eine speziellere Regelung treffe.
II.
Die Vorlage ist unzulässig.
1. Ein konkretes Normenkontrollverfahren ist nur zulässig, wenn es zur Entscheidung eines anhängigen gerichtlichen Verfahrens unerlässlich ist (vgl. BVerfGE 90, 145 <170>). Vor Anrufung des Bundesverfassungsgerichts ist deshalb insbesondere zu prüfen, ob ein verfassungswidriges Ergebnis durch verfassungskonforme Auslegung der in Frage stehenden Vorschrift vermieden werden kann (vgl. BVerfGE 48, 40 <45 f.>; 68, 337 <344>; 86, 71 <77>). Ist eine mit der Verfassung zu vereinbarende Auslegung der Norm möglich, so ist für eine Vorlage kein Raum (vgl. BVerfGE 76, 100 <105>). Eine verfassungskonforme Auslegung findet dort ihre Grenzen, wo sie dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzes widerspricht. Im Wege der Auslegung darf einem nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Gesetz nicht ein entgegengesetzter Sinn verliehen, der normative Gehalt der auszulegenden Norm nicht grundlegend neu bestimmt oder das gesetzgeberische Ziel nicht in einem wesentlichen Punkt verfehlt werden (vgl. BVerfGE 18, 97 <111>; 54, 277 <299 f.>; 71, 81 <105>). Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen und deren Sinn und Zweck jedoch mehrere Deutungen zu, von denen eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt, so ist diese geboten (vgl. BVerfGE 83, 201 <214 f.>; 88, 145 <166>).
Das vorlegende Gericht muss auch seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung vorgelegten Norm hinreichend begründen. Dazu hat es seine Überzeugung nachvollziehbar darzulegen und sich jedenfalls mit nahe liegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten auseinander zu setzen (vgl. BVerfGE 86, 52 <57>; 86, 71 <77 f.>). Es muss die Erwägungen des Gesetzgebers berücksichtigen und sich mit in Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen auseinander setzen (vgl. BVerfGE 76, 100 <104>; 79, 240 <243 f.>; 86, 71 <77>).
2. Diesen Anforderungen genügt die Vorlage nicht.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, § 40 Abs. 1 NHG sei zwingend im Sinne einer formalen, dienstrechtlichen Gruppenzuordnung auszulegen, überzeugt nicht. Das Gericht stützt sich hierzu auf den Wortlaut des § 40 Abs. 1 NHG, auf die dienstrechtlichen Vorschriften der §§ 47 ff. NHG, auf § 39 Abs. 1 Satz 4 NHG sowie auf die Gesetzesbegründung.
Nach dem Wortlaut des § 40 Abs. 1 NHG ist die Zuordnung eines in der Laufbahn des wissenschaftlichen Dienstes befindlichen Privatdozenten und außerplanmäßigen Professors, der in erheblichem Umfang Lehrveranstaltungen durchführt, zum Begriff des "wissenschaftlichen Mitarbeiters" keineswegs zwingend, eher liegt die Subsumtion unter den Begriff "Professor" nahe. Ein eindeutiger Sprachgebrauch, nach dem entschieden werden könnte, ob die in § 40 Abs. 1 Nr. 1 und 3 NHG aufgeführten Begriffe formal dienstrechtlich oder materiell, etwa nach Qualifikation, Funktion, Verantwortung und Betroffenheit der Mitglieder (vgl. § 37 Abs. 1 Satz 2 HRG; BVerfGE 61, 210 <240>), zu verstehen sind, ist nicht ersichtlich.
Ein zwingend formales Verständnis des § 40 Abs. 1 NHG ergibt sich auch nicht aus den §§ 47 ff. NHG. Die Vorschriften enthalten keine Legaldefinitionen; systematisch befinden sie sich nicht in einem allgemeinen Teil, sondern in einem parallelen, zweiten Abschnitt. Zwar sind in einem Gesetz mehrfach verwendete Begriffe grundsätzlich in einem einheitlichen Sinne zu verstehen. Zwingend ist dies jedoch nicht, vielmehr hängt das zutreffende Verständnis vom Zweck der jeweiligen Norm ab (vgl. die Unterscheidung verschiedener Professorenbegriffe bei Scheven, in: Flämig u.a. <Hrsg.>, Handbuch des Wissenschaftsrechts, Band 1, 2. Auflage 1996, S. 334 ff.).
Nicht überzeugend ist auch das Argument des Verwaltungsgerichts, die formale Gruppenzuordnung ergebe sich eindeutig daraus, dass im Fall des § 39 Abs. 1 Satz 4 NHG die Pflicht zur Mitwirkung an der Selbstverwaltung der Hochschule als Dienstpflicht gelte. Die Vorschrift besagt nicht, dass eine gemäß § 65 Abs. 4 NHG beamtete Person nicht dienstlich verpflichtet sein kann, als Hochschullehrer im materiellen Sinne gerade in der Hochschullehrergruppe an der Gremienarbeit teilzunehmen. Die Dienstpflicht nach § 39 Abs. 1 Satz 4 NHG folgt der Zuordnung, sie präjudiziert sie nicht.
Soweit das Verwaltungsgericht die Möglichkeit einer verfassungskonformen, materiellen Gruppenzuordnung mit dem Hinweis auf den aus der Entstehungsgeschichte hergeleiteten Willen des historischen Gesetzgebers begründet, hat es das Gewicht der historischen Auslegung überschätzt. Für eine verfassungskonforme Auslegung genügt es, dass die verfassungskonforme Variante mit Wortlaut und Zweck der Norm - im Sinne der objektiv-teleologischen Auslegung - vereinbar ist (vgl. BVerfGE 79, 106 <121>). Es ist nicht maßgeblich, was der Gesetzgeber zu regeln meinte, sondern was er geregelt hat. Im Übrigen ist durchaus zweifelhaft, ob die Entstehungsgeschichte mit der vom Verwaltungsgericht angenommenen Eindeutigkeit die formale Auslegungsvariante gebietet. Aus der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Passage der Gesetzesbegründung (LTDrucks 11/2220, S. 78) geht hervor, dass der Wille des Gesetzgebers letztlich darauf gerichtet war, den Vorgaben des Hochschulrahmengesetzes zu genügen. Dass dem im Falle einer Zuordnung nach materiellen Kriterien jedenfalls nach dem heutigen § 37 HRG Rechnung getragen wäre, bestreitet auch das Verwaltungsgericht nicht.
Das Verwaltungsgericht überzeugt schließlich nicht, soweit es die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung mit dem Argument verneint, § 40 Abs. 1 Nr. 3 NHG sei gegenüber § 40 Abs. 1 Nr. 1 NHG die speziellere Norm. § 40 Abs. 1 Nr. 3 NHG betrifft nicht Spezielleres, sondern anderes als § 40 Abs. 1 Nr. 1 NHG. Nimmt man mit dem Verwaltungsgericht an, dass ein Akademischer Oberrat wissenschaftlicher Mitarbeiter im Sinne des § 40 Abs. 1 Nr. 3 NHG ist, kann er als außerplanmäßiger Professor und Hochschullehrer im materiellen Sinne doch zugleich Professor im Sinne des § 40 Abs. 1 Nr. 1 NHG sein. Ein solcher Fall der Doppelzugehörigkeit wäre, soweit das Landesrecht hierfür keine Regelung vorsieht, im Hinblick auf das Grundgesetz verfassungskonform durch eine Zuordnung nach materiellen Kriterien zu entscheiden.
Schließlich hat sich das Verwaltungsgericht auch nicht mit dem vergleichbaren, vom Verwaltungsgerichtshof Kassel entschiedenen Fall (NVwZ-RR 1997, S. 170 ff.) auseinander gesetzt, in dem die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung bejaht wurde.